分析中国行政诉讼制度发展的新路向Word格式文档下载.docx

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将部分行政规范纳入行政诉讼的受案范围;

强化法院对行政裁量与行政解释的审查力度。

我国《行政诉讼法》实施二十余年来,对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使行政职权,发挥了巨大作用,成为我国法治国家建设和政治文明发展的重要标志。

但我国行政诉讼制度的运行也存在诸多窒碍难通之处,行政案件“立案难、判决难、执行难”较为普遍,行政诉讼的受案范围和审查强度均存在很大的局限,严重制约了行政诉讼功能的发挥。

独立、公正、高效的行政审判被视作法治国家的“支柱”或“基石”,亟需通过行政诉讼制度的变革,进一步保障私人的合法权益,维护国家的法制统一。

一、设立行政法院,切实保证行政审判的独立公正

我国行政诉讼制度运行中的最大问题,是行政审判不独立,尤其是相对于地方政府的不独立。

审判不独立导致审判不公正,私人的合法权益得不到有效救济,人民群众对行政审判失去信心,“信访不信法”,有纠纷不是去找法院,而是通过法外渠道解决。

要保证行政审判的独立性,必须使行政审判机构摆脱地方政府的控制,实现司法权的去地方化和去行政化。

要达到这一目标,有两个路径:

一个是将行政审判的独立性问题和其他审判领域的独立性问题统筹解决;

另一个是行政审判单兵突进,做司法改革的突破口和先锋,具体方案是设立行政法院,将行政审判与民事审判、刑事审判相剥离,率先实现行政审判的国家化和去行政化。

本文赞成第二种方案,理由如下:

其一,与民事审判和刑事审判相比,行政审判对司法独立的要求更显迫切。

行政审判作为司法机关对行政机关的权力加以监督和制约的一种制度,如果作为监督者的司法机关不独立,特别是相对于被监督者的行政机关不独立,则其实效性必然难有保障。

实际上在造成目前行政审判难的诸多因素中,由于司法不独立而造成的司法不公正是最核心也是最为棘手的一环。

在一定意义上可以说,如果行政审判的独立公正问题不能得到解决,《行政诉讼法》实施中的诸多难题就是无解的,《行政诉讼法》的修改在一定程度上也可以视作立法资源的浪费。

而如果能够建构起独立公正的行政审判体制,行政诉讼制度中的很多问题都可以通过司法审判实践加以解决。

应当指出的是,为解决行政审判独立性和公正性的问题,最高人民法院于20XX年通过了《关于行政诉讼管辖若干问题的规定》,规定被告是县级以上人民政府的行政案件,由中级人民法院管辖。

这一规定有助于解决基层人民法院在受理行政案件中受地方政府干预的问题,但并没有办法解决中院受市级以上人民政府干预的问题,其作用有限。

其二,行政审判的功能不仅在于保障公民的权利,对于法秩序的维持也具有重要意义。

我国现在中央政府对地方政府的监督,主要依赖于人事控制,人治色彩浓厚。

通过设立直属中央的统一的行政法院系统,有利于保障国家法制的统一,尤其是在环境保护、劳工保护标准和反行政性限制竞争等领域中中央立法的统一实施。

行政审判也与社会的和谐稳定关系密切,近年来群体性事件时有发生,其根源大多在于政府不能依法行政导致“官民矛盾”激化。

独立公正、权威高效的行政法院系统的建立,有利于有效地疏导民怨、解决纠纷。

其三,对整个法院系统进行国家化、去地方化的改革,影响面广,既涉及“一府两院”这一宪法体制的改革,又涉及中央与地方财政负担的重大变化,决策者难于在近期内下决心。

设立行政法院不存在这方面的障碍。

就宪政体制而言,我国《宪法》第124条规定:

“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。

因此,在我国设立如同军事法院、海事法院相同性质的行政法院,作为专门人民法院,已经有宪法依据,无关宪政体制的调整。

设立行政法院也并不意味着弱化党的领导,而只是要防范地方党政机关对行政审判的不当干预。

就财政负担而言,行政审判人员与从事民商事审判和刑事审判等工作的人员相比,数量要少得多,中央财政负担问题不大。

当然,设立中央垂直领导的行政法院体系确实会在一定程度上增加中央财政的负担,但衡诸这一改革对于维护社会稳定、法制统一和中央政令贯通的重要意义,付出这样的成本是值得的。

在行政审判领域实行人、财、物的垂直管理,也绝不亚于在国税、海关、中国人民银行等领域进行垂直管理的意义。

其四,自清末变法以来,我国的法律体系主要受大陆法系国家影响,建国后学习苏联法制,苏联法制的底子也是大陆法系,改革开放以来,通过学习、借鉴德国法、日本法和我国台湾地区的法律体系,严格区分行政诉讼和民事诉讼已经为法律界所普遍接受。

《行政诉讼法》实施23年来,因为有专门的行政审判机构和行政诉讼程序,明确区分公法案件与私法案件已经成为法律界的共识,设立独立的行政法院没有观念上的障碍。

通过设立行政法院,在行政法官的选任和管理上,更加充分地体现行政审判的特殊性和专业性,有利于增强行政审判的实际效果。

未来设立的行政法院可分为三级,最高行政法院、高级行政法院和初级行政法院。

最高行政法院在司法行政上隶属于最高人民法院,是最高人民法院的内设性法院,但级别比较高,是正部级;

在具体审判上享有独立性,其与最高法院的关系,与部委管理的国家局与代管部委之间的关系,比较相似。

高级与初级行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握,行政法院的设置与行政区划相分离,不向地方人大负责和报告工作,各级行政法院的活动经费由中央财政直接拨付。

与此同时,提高行政法官的素质,以精英化、专业化为指导思想建设行政法官队伍,确立和实行统一、严格的法官任用和考核标准。

二、将行政机关之外的行政诉讼被告表述为“其他承担行政任务的主体”

我国《行政诉讼法》第25条规定:

“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。

”这一规定成为我国行政诉讼实践与理论中“被授权组织”乃至（授权性）“行政主体”概念的重要实定法依据。

《行政诉讼法》中明确法律、法规授权的组织可以作为行政诉讼的被告,具有重要意义,为我国法院受理因高等学校、足球协会等所作行为而提起的行政诉讼提供了法律依据。

但这一概念存在很大的不确定性或缺陷。

其一,关于行政授权。

从实践来看,被授权进行行政活动的,除了法律法规的授权外,还有“行政授权”,这是指行政机关（授权人）在法律、法规许可条件下,通过合法的程序和形式,将自己行政职权的全部和部分转让给有关组织（被授权人）,后者据此以自己的名义行使该职权,并承受该职权行为效果的法律制度。

行政授权既不同于法律、法规对行政权力的设定,也不同于行政机关对行政权力的委托。

其二,关于规章授权组织是否为行政主体。

在行政管理实践中,规章已对一些组织进行授权,按照行政法学界的流行观点,规章授权的组织是不具有行政主体资格的。

因为对规章授权的组织,我国《行政诉讼法》并未将其列入行政诉讼被告的种类之中,这意味着规章授权的组织还不能独立承担行政法上的法律责任。

但是,20XX年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第20条第2款规定:

“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

”显然,这一司法解释的规定,从反面表达了在有规章授权的情况下,被授权的机构或组织则具有行政诉讼被告的地位,能独立承担行政法上的法律责任。

但是这并不意味着规章授权一定是合法的,是否合法,要根据具体情况判定,例如根据所授权力的性质、被授予权力组织的性质等综合加以判断。

其三,关于社会公行政的概念问题。

近年有人提出,行政主体的概念,除行政机关、法律法规授权组织外,还应包括非政府公共组织。

非政府公共组织是指非政府、非、非营利性的组织,它们依照组织章程、规约等进行自治管理、行使自治权。

这种自治权属于一种公权力,这类组织进行的管理活动不属于国家行政,但属于社会公行政,是行政任务社会化、国家向社会分权的产物。

非政府公共组织包括社区组织（居民委员会和村民委员会）、行业组织（行业协会和专业协会）和公共事业单位。

其四,关于“授权”的界定存在模糊之处。

一方面,授权中的“权”与私人的“权利”容易混淆。

法律、法规中常规定一定组织可从事某种活动,但并不意味着授予一定的“职权”或“权力”,只是一般的允许或鼓励,在法律、法规授权组织的概念及其界定中缺乏明晰的标准。

另一方面,“授权”中的“权”也可能被理解为“高权”,而忽视了法律、法规授予行政机关之外的组织以公共服务职能的情形。

其五,忽视了个人作为被授权人的情形。

按照“法律、法规授权的组织”,只有组织才可以作为被授权人,但不仅组织可以作为被授权人,公民个人也可以作为被授权人,例如海船上的船长等。

“法律、法规授权的组织”存在的不确定性以及相关的争议,暴露了这一概念本身的不科学性。

首先,就确定行政诉讼被告的目的而言,我们主要应着眼的是一主体是否在实际上承担行政任务,至于其之所以能够承担行政任务的原因与依据何在,并非是确定被告时所需要解决的问题,而是在进行合法性审理时要解决的问题。

其次,它混淆了因国家根据单独授权而拥有的行政职能和该组织存在本身所内在拥有的职能。

例如我国的公办大学和官办社团,国家设立这类组织的本来任务就是执行行政任务（可能是干预行政,也可能是服务行政）,而非靠单行法的逐一“授权”。

其只是在组织形式上与行政机关有所不同,从授权的角度将其与行政机关作区分,并未把握问题的实质。

不仅如此,由于我国法制尚不健全,这类实际上行使行政任务的组织所承担的一些行政职能可能并没有法律法规的依据,而只是根据党与和政府的政策和不成文的惯例,仅因其没有法律法规依据而不视其为行政任务的承担主体,实际上导致了国家监督特别是司法监督的缺位。

社会公行政概念的提出,认识到法律法规授权组织概念的缺陷,但将一些组织章程等看作公权力来源是有问题的,实际上从事业单位和官办社会团体来看,其权力来源还是国家的授予,将其看作“社会主体”是有问题的。

我们也无法接受这样的观念,即民间的组织可以纯粹根据自己的章程来行使公共权力。

因此,在未来的《行政诉讼法》中,可以将行政诉讼的被告从“行政机关和法律、法规授权的组织”变更为“行政机关和其他承担行政任务的主体”。

三、将部分行政规范纳入行政诉讼的受案范围

现行《行政诉讼法》将行政诉讼的受案范围局限于具体行政行为,这一限制受到了学界的诸多批评,在对《行政诉讼法》进行修改的讨论中,一个已经形

成的共识是要将部分行政规范（抽象行政行为）纳入行政诉讼的受案范围。

这种主张有一定的合理之处,但也存在诸多需要澄清之处。

首先应明确的是,对行政规范,目前法院并非没有审查权,不过是一种附带审查,也就是法院在审查具体行政行为的合法性时,对具体行政行为所依据的行政规范进行审查,对于合法的予以适用,反之可以不予适用。

不过,法院不能对未经具体行政行为适用的行政规范直接进行审查,法院也不能对行政规范作出撤销或确认无效的判决,只能是在个案中不予适用。

根据我国《行政诉讼法》,行政法规是法院的依据,规章只是“参照”。

所谓参照和依据的区别,应做如下理解:

作为依据的法律、法规,法院只能进行狭义的合法性审查,也即审查其是否与上位法相抵触,而对于作为参照的规章,法院不仅可以进行合法性审查,还可以进行合理性和一定程度的适当性审查,也即对于即使不与上位法抵触,但不合理或者明显不适当的规章,法院也可以不予适用。

至于行政规定,只是法院受理案件的参考,法院可以全面审查其合理性与适当性,法院完全可以以自己对相关问题的判断取代行政机关的