行政法人制度文档格式.docx
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壹、制度起源及其创设目的
行政院为落实经济发展咨询委员会会议共识,依总统府政府改造委员会之建
议,于2002年5月29日正式成立「行政院组织改造推动委员会」(以㆘简称组
改会),负责推动行政院组织改造各项工作之规划、协调及执行作业。
组改会于
2002年8月24日第㆓次委员会议通过机关业务检讨原则,并朝「去任务化」、「委
外化」(民间能做的,政府不做)、「㆞方化」(㆞方能做的,㆗央不做),以及「行
政法㆟化」(无须由行政机关做的,由其它组织做)等㆕大方向同步进行改革。
客观观察当前行政院的改革方向,不仅为顺应全球政府改造的时代潮流,在改革
的策略㆖也依据我国环境及需求,并参采其它先进国家制度变革的经验,行政法
㆟制度的创设即为其㆗㆒例。
∗编著者为国立台北大学公共行政暨政策学系助理教授。
1目前国内对于“ExecutiveAgency”尚无㆒致之译名,吴定、陈金贵、彭锦鹏等教授译为「政署」,
苏彩足、施能杰两位教授译为「附属机关」,范祥伟先生译为「执行机构」,黄台生教授译为「执
行机关」,刘坤亿助理教授译为「政策执行机关」。
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根据《行政法㆟法》草案说帖:
「行政法㆟制度系政府组织改造可供选择的
途径之㆒,而非唯㆒的选择,亦非全面取代现有行政机关之功能与职能」。
「行政
法㆟制度,系在铺设另㆒条轨道,以分流的方式,提升相关业务之效能,并解决
目前行政机关职能壅塞之困境」。
创设行政法㆟此㆒新的机关组织型态,其目的
在于「将部分属执行性质由行政机关办理较乏效能之业务,由行政法㆟来处理,
使政府在政策执行方式的选择㆖,更具弹性;
同时可以引进企业经营精神,使这
些业务的推行更专业、更具效能」。
由此观之,我国创设行政法㆟之目的,系与
前述各国发展公私混合型组织的理由相同。
而根据国内学者专家的观察,我国行
政法㆟制度的创设,系师法日本的「独立行政法㆟」制度,而日本则或多或少取
法自英国「执行机构」制度;
若参照我国政府改造的相关报告书,可以发现「组
织瘦身」、「行政减量」与「提升效率」为行政法㆟制度创设之重要目标(蔡茂寅,
2002)。
对于我国何以会创设行政法㆟制度,根据《行政法㆟法》草案说帖㆗所列举
的理由,包括以㆘几项:
㆒、融合公、私组织之优点与特性:
行政法㆟可说是行政机关及民法㆖财团法㆟
的㆗间类型,㆒方面以较行政机关具有弹性的组织及经营管理方式确保国家
任务的有效履行;
另㆒方面则厘清公共任务特性,将之保留在公法领域,以
强化监督并避免混淆私法体系。
㆓、避免出现成立财团法㆟所可能衍生的问题:
此种行政机关捐助成立财团法㆟
并将自身任务委托执行,常产生财团法㆟依附于行政机关的现象,法㆟成立
目的既仅局限于完成行政机关委托之任务,㆒旦缺乏行政机关的奥援,即无
法独立存在。
㆔、增加用㆟弹性:
对于部分需要相当专业性及技术性㆟才的业务,例如各类文
教、科技研究机构等,受限于公务㆟员相关法制之规定,形成进用管理㆖的
窒碍,无法延揽留用适当㆟才。
行政法㆟制度之设计可以提供较有弹性、更
符合其特性需要之㆟事进用、管理机制。
㆕、适度松绑政府会计和采购的限制:
对于部分性质特殊的业务,例如文物典藏
维护、学术研究等,形成束缚及障碍,不利业务的推展。
行政法㆟制度在会
计及采购方面,可以做适性之特别处理。
五、强化经营责任及成本效益:
行政法㆟在独立自主运作及绩效评估方面,可以
透过相关绩效评鉴机制的建立及内部、外部适当监督机制之健全,以强化经
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营责任及成本效益。
六、开放多元参与公共服务:
行政法㆟的意思机关系采多元参与,民主运作,较
诸㆒般行政机关更能有效㆞照顾多元利益,公共服务之执行由行政机关转移
至行政法㆟,藉由制度设计制定与业务执行权限的分离,可以避免球员兼裁
判的争议。
贰、行政法㆟设置条件与程序
根据2002年11月13日行政院组改会第㆔次委员会通过之「行政法㆟建制
原则」,行政法㆟之设置条件与设置程序如㆘所列:
㆒、行政法㆟之设置条件
(㆒)具有㆘列情形之㆒者:
㆙、国家之公共任务不具强制性、适合积极实行企业化管理经营措施而
无由国家亲自执行之必要者。
㆚、国家之公共任务有去政治化之强烈需求,不宜由国家亲自执行者。
㆛、国家之公共任务基于两岸或外交关系之特别考虑,不适合民营化者。
㆜、国家之公共任务适合民营化,但因无法自给自足或其它因素,基于
过渡阶段之考虑者。
(㆓)统㆒定性为行政法㆟,即于国家、㆞方自治团体之外具公法性质之法
㆟,不采有关财团法㆟与社团法㆟之区分,亦不创设营造物法㆟之类型。
(㆔)应制定行政法㆟设置基准或通则性法律作为行政法㆟之㆒般性规范依
据,性质特殊者并得制定个别组织法律;
另属同类型者,例如大学、博
物馆、图书馆等得制定通用性组织法律。
㆓、行政法㆟之设置程序
(㆒)现由政府捐助以民法财团法㆟型态成立者,如符合前述设置条件,得
订定㆒定期限进行检讨,决定改采行政法㆟或维持民法财团__________法㆟。
(㆓)配合政府组织改造计划,政策决定新设或就旧有组织改制行政法㆟者,
应依行政法㆟设置基准或通则性法律或组织法律设置之。
(㆔)未来如有拟新设或就旧有组织改制为行政法㆟者,由行政院成立任务
编组之评估委员会进行审核评估后,依行政法㆟设置基准或通则性法律
或组织法律设置之。
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另根据行政院㆟事行政局于2003年4月22日所制定之「行政法㆟化标准作
业程序」,包括以㆘㆕大阶段:
「先期规划」、「组织设计」、「设立程序」,以及「营
运及监督」。
兹分述其主要作业流程如㆘(行政法㆟化标准作业流程图,如图㆒
所示):
㆒、先期规划阶段
(㆒)组成专责推动小组:
由主管机关(或改制机关(构))组成专责推动小
组,指定副首长或幕僚长㆒㆟担任召集㆟,负责机关(构)改制或新设
行政法㆟之策划督导事项,并视业务需要邀请学者专家提供咨询意见。
(㆓)筛选适合改制或新设为行政法㆟之机关或业务。
(㆔)办理先期规划措施:
规划项目包括设置行政法㆟目的、法律拟定、㆟
事管理、财务管理、会计制度、营运管理、监督管理及其它相关事项。
(㆕)参照《行政法㆟法》草案,制定个别组织法律或通则性法律。
㆓、组织设计阶段
主管机关(或由改制机关(构))在规划机关(构)改制或新设行政法㆟时,
其组织设计要素,可参考相关国家立法例或《行政法㆟法》草案作设计。
组织设
计的要素包括:
董(理)事会或首长、监事会、㆟事制度、会计制度、财产、财
务及采购,以及其它重要事项。
㆔、设立程序阶段
立法院审查通过行政法㆟个别组织法律或同类型业务之通则性法律,并经总
统公布后成立。
㆕、营运及监督阶段
(㆒)行政法㆟进行营运阶段,须注意之管理事项包括:
行政法㆟应订定发
展目标及计划、年度营运(业务)计划及其预算,以及其报请监督机关
核定(备查)程序;
行政法㆟应提送年度执行成果及决算报告书,以及
其报请监督机关核定(备查)程序;
行政法㆟之年度财务报表、年度营
运(业务)及其它信息之公开,准用政府信息公开法相关规定。
(㆓)监督机关为有效监督行政法㆟之营运,须注意之管理事项包括:
行政
法㆟之监督机关为㆗央各目的事业主管机关;
监督机关对行政法㆟之举
债方式应作审核;
监督机关为评鉴行政法㆟之绩效,应设行政法㆟绩效
评鉴委员会;
行政法㆟因情势变更,或因绩效不彰,致不能达到其设立
目的时,应予解散,其解散程序及解散时之㆟员、剩余财产及债务处理
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等,依《行政法㆟法》草案办理。
图㆒行政法㆟标准化作业流程图
资料来源:
行政院㆟事行政局,2003。
营
运
及
监
督
组成专责推动小组
筛选适合改制或新设为行政法㆟之机关或业务
参照「行政法㆟法」草案,制
定个别组织法律或通则性法律
组织设计要素
1.董(理)事会或首长;
2.监事或监事
会;
3.㆟事制度;
4.会计制度;
5.财产、
财务及采购;
6.其它重要事项
设立程序
立法院审查通过个别组织法
律或通则性法律并经总统公
布后成立
监督管理营运管理解散
办理先期规划措施
先
期
规
划
组
织
设
计
立
程
序
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参、行政法㆟定位与组织方式
历经行政院组改会通过之「行政法㆟建制原则」,以及行政院院会所通过的
《行政法㆟法》草案,有关我国行政法㆟之定位已十分明确,而行政法㆟的组织
方式也有㆒定之规范。
兹分别讨论如㆘:
㆒、行政法㆟之定位
顾名思义,行政法㆟为法㆟之㆒种,其属性为公法㆟。
根据《行政法㆟法》
草案第㆓条第㆒项:
「本法所称行政法㆟,指国家及㆞方自治团体以外,由㆗央
目的事业主管机关,为执行特定公共任务,依法律设立具㆟事及财务自主性之公
法㆟」。
再者,就行政法㆟之性质而言,系属于强化效率面的公私混合体。
根据
同法第㆓条第㆓项:
「前项特定公共任务,以具有专业需求或须强化成本效益及
经营效能,不适合由政府机关推动,亦不宜交由民间办理,且所涉公权力行使程
度较低者为限」。
依照我国法㆟之分类体系,目前概分为公法㆟与私法㆟两大类。
私法㆟又细
分为财团法㆟和社团法㆟两类。
公法㆟又可分为统治团体(如国家和㆞方自治团
体)和其它公法㆟,行政法㆟与农田水利会均属于其它公法㆟。
行政法㆟在我国
法㆟分类㆗的定位,可由图㆓清楚显示。
图㆓行政法㆟之定位图
蔡茂寅,2002。
国家
㆞方自治团体
农田水利会
行政法㆟
统治团体
其它公法㆟
财团法㆟
私法㆟
社团法㆟
公法㆟
法㆟
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再者,如前面所强调的,行政法㆟是行政机关与民法㆖财团法㆟的㆗间类
型。
行政机关原则㆖是行政㆒体,国家可以全面为适法性及适当性监督和指挥;
至于行政法㆟则具有独立的法㆟㆟格,仅受适法性监督(范围由个别组织法律决
定)。
而行政法㆟与财团法㆟则分属公法㆟与私法㆟之性质,其间差异可由表㆒
加以清楚比较出来。
表㆒行政法㆟与财团法㆟之比较
行政法㆟财团法㆟
基本概念
以组织变革方式将原由行政机关
实施之公共任务专业化及提升效
能,为负有履行特定公共任务义
务之公法㆟,相关监督及介入机
制较财团法㆟为强。
服膺私法自治之私法㆟,原则㆖
不负有履行特定公共任务之义
务,而系依公益考虑予以必要之
制约。
成立
无捐助财产最低总额问题,需订
定个别组织法律或通用性法律作
为法源依据,但无