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”可见，英国优势的丧失已成定局。

因此，“已经得到一切——甚至比一切更多”的英国打算通过避战求和，维持现有的国际秩序，以维护英国的既得利益。

在它看来，如果“发生任何战争，不管我们胜败与否，都将是意味着我们所有一切的结束”［①］。

这种思想表明在国际间，英国已处战略守势。

这对英国外交政策的制定有着决定性作用。

第二，自１９世纪以来，英国政府和社会的注意力主要集中于国内，使国家政策带有明显的“内向性”。

第一次世界大战后，英国国内事务纷繁棘手，“除了外交事务中那些冲击着总的经济问题的方面，如赔偿问题以外，我们大多数人都把主要的注意力集中在国内问题上面去了”［②］。

１９２９～１９３３年经济危机更加深了这种倾向。

当时的财政大臣尼维尔·

张伯伦惊呼：

“危机一个接一个地向我们袭来。

”［③］在对外事务中，英国与自治领的关系占重要地位。

英国对自治领的依赖除丰厚的经济利益外，还表现为在国际政治中，各自治领的支持成为英国的后盾。

然而，在２０～３０年代，在各自治领中，印度出现了大规模反英运动；

加拿大的离心倾向明显；

澳大利亚和新西兰被日本在亚太的扩张所困扰；

南非受困于内部纷争。

这一切大大牵制了英国对外的注意力。

这一系列问题决定了英国政府将处理国内社会问题和维护英联邦的稳定作为自己的主要任务。

这就不可避免地妨碍了英国对国际政治的变幻作出敏捷的反应。

第三，第一次世界大战后，“对于绝大多数英国人来说，维护和平主义意味着避免任何导致战争的政策。

”［④］这种思潮形成一股强大的潮流，影响和作用着政府，使“敢于采取不同路线的政党或政治家似乎具有很大的压力，在政治上几乎有被消灭的危险”［⑤］。

到１９３８年《慕尼黑协定》签署时，和平主义的呼声达到最高潮。

它所产生的作用是消极的，使政府在外交事务中不愿为总体上维护和平而承担风险，而宁愿在不惜代价避免战争上大作文章，以致默认“凡尔赛体系”遭破坏。

丘吉尔曾指出：

“如果忘了这一点，那就不能对英国当时的政策作出正确的评论。

”［⑥］和平主义为绥靖政策提供了社会基础和民众心理基础。

上述三点相互联系和影响，构成了决定英国内外政策的基本因素，并产生了连锁反应，从而使英国的军备状况处于不足以应付国际事变的软弱地位。

在１９３１～１９３３年远东危机期间，因防御能力欠缺，英国无法对日本采取强硬政策。

虽然，英国从此取消“十年设想”，开始重整军备，但因受牵制而步履艰难。

随之，军备的不足成为必须“通过外交解决国际争端”的重要理由。

尽管早在１９３４年英国就意识到：

“德国是最大的敌人，我们的长远防御政策必须针对这个敌人”［⑦］，但英国政府认为“主要的行动领域仍是外交的而不是军事的”［⑧］。

英国外交的重心一向在欧洲，运用均势政策使各大国始终处于力量均衡或近于均衡的状态。

而第一次世界大战后，英国对欧政策的“唯一目的是保持我们所有的东西，并和平地生活”［⑨］。

其具体内容是：

以“重点确保西欧”为核心，即莱因河以西区域；

而对与己并无多大政治联系和经济利益的中欧和东欧则采取尽可能不直接介入的态度，避免在这一区域承担任何义务。

国力的衰退和国际地位的降低，使英国外交政策的执行手段由昔日以政治、经济和军事为后盾的“实力外交”转为注重运用外交技巧和外交自身的“纯粹外交”。

　　　　二

第一次世界大战后，欧洲与世界格局发生了重大改变。

德国战败，它对英国及欧洲大陆的威胁解除；

俄国国内爆发革命，原有的“欧洲压路机”的功能基本丧失，况且它又被排斥在国际政治舞台之外；

而掌握着欧洲一流陆军的法国则一时成为欧洲大陆上的唯一强国，“法国是现在唯一有可能对我们（英国）造成麻烦的国家”［⑩］。

因此，此时英国均势政策的特征表现为“扶德抑法”，出现了对德国实行“绥靖”的端倪。

“绥靖”本为“安抚”之意。

而到１９３６年前，英国这一政策的基本内容是安抚和扶植德国。

在英国政府眼里，德国的发展是一件颇为不值得惊恐的事情。

在１９３５年签署《英德海军协定》时，英国之所以同意德潜艇数量可与英持平，是考虑到英海面舰只占有绝对优势和英已发明了声纳测位仪等反潜装置，因而，“潜艇再也不会像１９１７年那样给我们造成困难了”。

而对法国的优势，英国则忧心忡忡。

１９２３年，英国不安地注意到法国拥有“引以为自豪的二千架或更多一些的第一线飞机。

对比之下，我们则只有可怜的四五百架飞机”［①①］。

因此，第一次世界大战后，英国的根本利益是防止德国崩溃。

“只要德国是一个统一整体，欧洲就能够或多或少保持均势。

一旦德国分崩离析，这种均势必然消失；

而法国则可依赖它的军队和它的军事同盟，继续无可置疑地保持住军事和政治优势。

”［①②］

在１９１９年巴黎和会上，英国使德国在政治上作为一个统一体而原封未动，经济上原有生产体系也基本完好。

２０年代，在德国赔款问题上，英国联合美国，始终支持德国，与法国作梗。

在１９２３年鲁尔危机中，英国处处反对和压制法国，并借此把解决德国赔款问题的主动权置于其控制下。

这是英国绥靖政策初试锋芒，达到了削弱法国和扶植德国的目的。

第一次世界大战后，德国对《凡尔赛和约》怨声载道。

而这英法共同创造的产物与英国现行的绥靖政策多有冲突之处。

因此，英国从官方到民间大都赞同德国的修约要求。

就连一向对德持警惕态度的丘吉尔也说：

“消除战败国正当冤气应该在前……”［①③］《洛加诺公约》使战胜国和战败国之分消失。

这是绥靖政策的一大胜利。

英驻德大使阿贝农写道：

“在战后欧洲历史上，（《洛加诺公约》）应用金色大字记录下来”，“这将使我国成为欧洲政治的决定因素”［①④］。

进入３０年代后，法西斯势力在德国崛起。

１９３３年，希特勒上台。

他玩弄手腕，把自己装扮成和平主义者。

其１９３３年５月１７日的“和平演说”［①⑤］，在英国引起热烈反应。

虽然，不久后，德国退出国际裁军会议和国联，使英国产生疑惧，但希特勒一场专对英国舰队街的“和平”攻势又大为奏效。

《泰晤士报》以“重建良机”为题发表社论，为希特勒的“和平”交响乐伴唱。

对于希特勒的“和平”攻势和他“对英国表现出一种奇特的尊重”，英国完全清楚其醉翁之意在于力图修改《凡尔赛和约》。

英国政府认为，一旦德国的“合理”要求得到满足，可换回德国对信守和平的承诺，进而可用某种和部分让步既可对德国加以一定程度的限制，又可继续保持德国对法国的牵制。

在这种指导思想下，英国默认了德国宣布废除《凡尔赛和约》中限制德国军备的条款。

对于德国重整军备，英国外交大臣西蒙多次表示：

“某些相互同意的重建军备或许比没有好”；

要认识到“承认其军备合法而换取一些有价值的条款”［①⑥］的必要性。

１９３５年６月的《英德海军协定》就是这种政策和策略的产物。

在英国看来，这个协定既可避免海军军备竞赛，限制德国海军的规模，以减轻英国海军的负担，又可有助于缓和日趋紧张的国际局势，维系第一次世界大战后的和平现状。

从第一次世界大战结束到１９３５年，英国推行绥靖政策的前提是英国拥有强于德国的国力，有足够的力量驾驭尚在复苏中的德国。

而英国默认德国违抗《凡尔赛和约》也有欲对德国加强控制之意，德国违约的“主要条件是德国为着裁军会议和国联的目的返回日内瓦”［①⑦］。

英国想把德国当作一只在欧洲能为英国利益火中取栗的猫爪。

此时的绥靖政策与１９世纪英国在欧洲推行的“光荣孤立”政策同源于英国对欧洲的传统政策——均势政策。

所不同的是，这时英国正处于日益衰落之际，因而，绥靖政策没有强大的政治、经济和军事力量作后盾。

　　　　三

１９２９～１９３３年经济危机后，欧洲局势不断恶化。

德国继１９３５年宣布重整军备后，１９３６年又进军莱因区，撕毁了《凡尔赛和约》和《洛加诺公约》，国力迅速提高；

意大利也在埃塞俄比亚大打出手；

德意关系日臻密切。

随着希特勒把仇英和反英作为既定对外政策后，从１９３７年开始，德国舆论界的反苏运动明显趋于被反英运动所取代。

英国完全清楚：

“由一小撮洋洋得意的亡命之徒”领导的德国已成为英国最危险的敌人。

英国首相鲍尔温在１９３７年忧郁地说：

“我国欧洲有两个不受约束的疯子。

”

相比之下，英国除本身“落到朝不保夕的地步”外，在国际上也没有可靠的力量可利用。

法国政局动荡不安，经济萧条加深，而且其陆军实力的衰落令英国不寒而栗。

对苏联，英国始终持不信任的敌视态度。

根据估计，英国认为英联的经济力量不足；

苏军在经过肃反运动后，“实际上只能打防御战而已”［①⑧］。

美国则恪守孤立主义，使英国难以接近。

英国首相张伯伦不无酸楚地说：

“美国人还要作很大努力才能成为国际事务中的有益伙伴。

”［①⑨］１９３６年，张伯伦写道：

“我们应该放弃国联的观念，并放弃国联所拥护的理想。

”［②⑩］

可见，国际格局的变化，使英国的战略地位日益跌落，使原有意义上的绥靖政策越来越失去推行的现实基础。

因此，从１９３５年后，英国绥靖政策开始发生了明显变化。

基于“不冒战争风险”的指导思想，英国变“扶德抑法”为如何对付德国。

现在的绥靖政策的内容已越出先前的范围，变为避战求和的政策，以退让换取和平。

经麦克唐纳和鲍尔温执政时期，到１９３７年５月张伯伦出任首相后，一整套有别于以往绥靖政策的绥靖政策形成。

它以向德国妥协为中心，以维护欧洲和平现状为目标。

１９３８年初，英国殖民大臣马·

麦克唐纳说道：

“我们确实没有强大到足以冒进行战争的风险。

……我们唯一能做的就是通过明智的退却和高明的外交来缩小正在冲着我们而来的危险”［②①］。

深信德国是“我们欧洲所有麻烦和忧虑的根源”的张伯伦从未被希特勒的种种假象所迷惑。

但面对英国在风云变幻的国际政坛中顾此失彼、捉襟见肘的现状，１９３７年４月，他惊呼：

“欧洲总的形势已使我们不能放弃任何缓和国际紧张局势的机会了”［②②］。

为了维护欧洲和平局面，英国对欧洲小国的利益并不关心，只想通过各种手段来减轻德国所造成的压力和威胁。

虽然，张伯伦及同僚们也明白，照此下去，英德开战难以避免。

但是，他们认为只要有可能就应推迟战争的到来，幻想“如果万幸，经过拖延，国际局势稳定下来，这就更好了”［②③］。

张伯伦奉行的绥靖政策是一种“同时运用警棍和胡萝卜”的双重政策。

作为“警棍”，为了能威慑德国，张伯伦上台后，以极大的紧迫感，大刀阔斧地重整军备，从而使英国的军备力量有了明显的改观和加强，但其进展速度与德国相比大为逊色。

１９３８年时，德国拥有１０８０～１３５０架飞机；

而英国只有８００架飞机，其中许多飞机需从法国起飞才能到达德国。

张伯伦在１９３８年１０月３１日的内阁会议上承认：

在国际问题上与德国相比，“我们有着严重的欠缺”，英军“仍不足以应付我们现在的国际任务”［②④］。

希特勒对此也了如指掌。

在１９３９年８月２２日的德高级军事会议上，他对英国的三军力量作了客观而准确的分析，进而断言：

“如果说英国想打一场长期战争，那是毫无意义的废话。

”［②⑤］由于“警棍”失效，因而，英国把“担子扔到了外交的肩上”。

作为“胡萝卜”，张伯伦对德国持妥协和姑息的态度和方针。

他以做交易的手法，以满足德国的部分利益来同德进行外交周旋，企图达到阻止德国为所欲为的目的。

他以侥幸