学习参考4改革开放三十年银行业依法监管回顾措施与成就Word下载.docx
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1980年代之前，我国一直没有真正意义上的银行金融机构，也没有现代意义上的银行监管，当然也没有现代意义上的银行监管法律体系。
改革开放以后，随着银行业体制改革和银行业发展，我国开始了构建现代银行监管法律规则体系的过程。
1986年1月，国务院颁布了《银行管理暂行条例》，标志着我国开始对银行业实行依法监管。
1990年代以后，银行改革力度逐步加大，为把我国银行办成真正的商业银行，保障银行乃至金融业的稳健运行，我国于1995年颁布了《人民银行法》和《商业银行法》。
以这两部法律为基础，一些旨在加强银行监管的行政法规和部门规章得以制定。
这些行政法规和部门规章，涉及银行监管的许多重要领域，规范了市场准入、从业资格、业务经营、公司治理、财务会计等监管事项。
由此可见，这期间制定的法律、法规和规章，初步形成了我国现代银行业监管法律框架。
新世纪之初，适应银行业发展的现实需要，我国建立了政府对银行业实行专门监管的新型制度。
2003年成立银监会，立法机关随即制定了《银行业监管法》，并对《人民银行法》和《商业银行法》进行了及时修订。
《银行业监管法》是我国第一部关于政府专门监管银行业的法律，它反映了我国银行业监管的现实需求，借鉴了国际上银行业监管的先进理念和良好做法，具备了科学性、系统性和开放性等现代银行业监管法律的基本特征。
可以认为，银监会的成立，以及《银行业监管法》、《人民银行法》和《商业银行法》的制定与修改，标志着我国银行业监管法律体系构建步入全新的发展阶段。
此后，以上述三部法律为基准，银行业监管规则制定的进程大为加快，银行业监管朝着规则体系化方向迈进。
经过近30年的艰难与努力，我国已经初步地建立了以银行业监管法和商业银行法为核心，以金融违法行为处罚、外资金融机构管理等方面的行政法规为骨干，以部门规章和大量规范性文件为主体，以中央立法机关和中央政府的相关法律、法规、决议和命令为辅助，以及相关金融司法解释为补充的现代意义的银行监管法律规则体系。
这些法律规则体系的层次框架包括：
法律与相关法律22部；
行政法规与相关行政法规16部；
规章26部；
规范性文件500余件；
相关司法解释72件；
银行业监管国际协定等。
这些法律规则体系的规范内容包括：
市场准入、机构监管、高管监管、审慎监管、持续监管、监管措施、监管处罚和监管行为规范等领域；
银行业监管实体性规定、程序性规定和辅助性规定等层面；
银行业监管公权规制、相对人权益保护和监管主客体自身规范等维度。
银行业监管法律规则的体系化构建，为我国银行业监管的有效运行，提供了较为完整的法律规则依据；
为我国银行业稳健和长足发展，形成了最为牢靠的制度保障。
二、为促进银行业稳健发展，坚持宽严结合的立法原则，实现了放松监管基础上的有效监管。
随着金融全球化的进程，随着我国银行业对外开放逐步扩大，为了使银行业具有更为广阔的发展空间，针对传统以来银行业部分领域管制过严问题，银监会采取了如下显著的放宽管制的法律调节措施：
一是部分降低银行业务和高管人员准入要求。
通过制定银行监管规则，取消了商业银行代理业务、法人账户透支等部分业务的审查或备案；
取消了银行分支机构开办法人机构和部分新业务的限制；
取消了高管人员平调任职资格和部分高管人员任职资格的限制等。
二是开始放松商业银行服务价格管理。
银监会与发改委商定，联合发布相关规则，改变商业银行服务定价方法，将原来的国家定价，改为国家指导价与商业银行自主定价相结合，给予商业银行更多自主权，拓展了商业银行服务定价的自主空间。
三是允许境外金融机构向中资金融机构投资入股。
通过制定并实施《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，突破了长期以来我国对境外金融机构投资入股中资金融机构的严格禁止性规定，进一步放宽了境外金融机构对中资金融机构股本投资的限制。
这些放宽监管的具体措施，很好地推动了商业银行改革，促进了商业银行主体多元化格局的形成，改善了商业银行的资本结构与状况，提高了我国商业银行的经营水平和国际竞争力。
面对日益发展的监管新形势，在适应国情和合乎国际惯例的基础上，银监会提出了管法人、管风险、管内控、提高透明度等监管新理念，坚持了宽其所宽、严其所严的立法原则。
在部分放松监管的同时，以银行业监管法为基准，加强了银行业审慎经营与风险管理的规则建设。
突出的情况是，银行业现行监管规则中，有160余件监管规则主要针对银行业审慎经营与风险管理。
例如，在资本充足率方面，及时制定了《商业银行资本充足率管理办法》，弥补了以往没有具体计算标准和管理细则的空白。
这一内容翔实、标准严格、操作性很强的规则，确立了资本金监管的清偿性战略，不但有利于银行业审慎经营，也有利于银行业资本审慎监管。
又如，在风险监管、风险集中和关联交易方面，银监会制定了系列监管规则，具体包括：
《商业银行次级债券发行管理办法》、《商业银行市场风险管理指引》、《股份制商业银行风险评级体系》、《集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等50余件规章和规范性文件。
通过制定、实施这些规则，建立了较为严整的风险监管规则体系，加强了银行业风险监管的系统性，从而有利于促进我银行业的稳健和发展。
三、适应行政法治建设进程，制定行政许可、处罚、复议规则，有效规范了最为重要的银行业监管权力。
根据依法治国的宪法精神和依法行政的政策要求，国家加快了政府法治建设进程。
10余年来，我国先后颁布了行政处罚法（1996）、行政复议法（1999）、行政许可法（2003）等法律。
这些法律的制定与实施，有利于加快依法行政进程，有利于促进政府法治实践，无疑是新时期我国政府现代化建设的重要举措。
作为政府金融监管部门，银监会应当牢牢把握立法精神，切实贯彻、施行这些法律；
同时，应当充分估价这些法律对银行业监管理念、职能、体制、方式和监管行为的重大影响。
为此，银监会依据行政处罚、复议、许可法律规定，结合银行业监管现状和实践，先后制定了银行业行政处罚、复议、许可规则，并形成了较为严整的规则体系，从而有效地规范了最为重要的银行业监管权力，为促进银行业监管法治奠定了良好的基础。
为了实施行政处罚法，规范银行业行政处罚行为，银监会于2004年制定了《银监会行政处罚办法》。
该办法规定了规范行政处罚行为、维护银行业秩序、保护相对人合法权益的基本目标；
明确设定了银行业行政处罚的种类和内容；
详细规范了管辖、适用、立案、调查、取证、审查、听证、决定、执行等程序事项。
2006年12月，银监会又根据该办法实施情况，针对需要改善的部分内容，对行政处罚办法进行了适当修改。
特别是根据处罚法定原则，删除了有关从重处罚的内容，从而使该办法更符合行政处罚法的立法精神。
处罚办法的制定与实施，有效地规范了银行业行政处罚权力，尤其是处罚的自由裁量权力；
有效地维护了银行业市场，乃至金融市场的正常秩序；
有效地整治了违法行为，保护了相对人合法权益。
出于纠正银行业不当或违法监管行为之目的，银监会于2004年制定了《银监会行政复议办法》。
该办法以行政复议法和银行业监管法为制定依据，规定了合法、公正、公开、及时、便民等复议原则；
明确规定了银行业行政复议的申请事由；
规范了管辖、机构、期限、申请、受理、调查、答辩、审查、决定、送达等程序事项。
复议办法的制定，是银行业监管系统内防止和纠正不当或违法监管的有力举措；
它的有效实施，为实现银行业监管内部监督和救济提供了重要的机制途径。
实践证明，银行业监管过程中，产生了为数不少的监管纷争；
而有许多纷争事项，正是通过银行业复议制度得到了有效解决。
2006年1月开始，为了进一步贯彻实施行政许可法，银监会先后颁布了《行政许可实施程序规定》、《中资商业银行行政许可事项实施办法》、《合作金融机构行政许可事项实施办法》、《外资金融机构行政许可事项实施办法》等重要规章。
经过前后3年的许可规则建设，我国银行业行政许可制度基本形成。
这种许可制度具有如下特点：
一是体现了行政法治核心原则，保障了许可申请人的合法权益和维护公共利益。
二是确立了公开、公正、公平、效率、便民等许可原则，以实现许可正当程序和程序正义。
三是建立许可责任机制，实行许可权力与责任相统一。
四是加强银行业许可监督，建立了许可救济机制。
通过建设新型许可规则体系，规范了银行业行政许可的重大事项，调整了银行监管各方主体的权利义务关系，特别重要的是，规制了银行业监管的审批权与许可权。
实践表明，许可规则的实施，为我国银行业监管法治发展提供巨大的推动力量。
四、建立新型法律工作机制，不但规范了银监会系统的规则制定行为，而且提升了银行业监管的规则质量。
我国银行业监管中，长时期面临着一些值得高度重视的问题：
一方面，如同其它政府部门一样，银监会起草监管规则的权力被分散授予各个内设机构，这是规则制定的任务重、时间紧，以及传统影响等因素造成的，这一做法虽然保证了监管规则的数量、时间需求，但是，对于监管规则的科学性、系统性与完整性，则很难兼顾好，甚至，由于不同程度地缺少整体性价值，监管规则可能违背依法监管要求。
另一方面，由于起草监管规则的主体众多，各个主体的意识、水平、专业、技术等显然存在较大差异，这不但使监管规则水准不一致，而且可能造成监管规则相冲突，从而可能导致监管规则效力减弱，或者无法切实执行，进而可能引发银行业监管法制的实践困窘，最终可能消减银行业监管的权威与效果。
这些情况表明，必须重视规则起草、制定工作分散化所带来的不利因素，改善监管规则多头起草条件下的规则生成机制，提升银行业监管规则的质量和水准。
为了解决上述突出问题，银监会进行了艰难的制度探索，在国务院部委中，率先建立了旨在规范规则制定，提升规则质量的新型工作机制。
2005年12月，银监会颁行了《法律工作规定》，构建了如下重要的法律工作机制或制度：
（一）立法规划制度。
这一制度要求，银监会以国家经济、金融政策为指导，根据银行业发展和监管的实际需要，充分吸收国际先进做法，制定银行业立法规划和计划。
（二）起草论证制度。
这一制度要求，银监会对制定规、规范性文件做出统一规范，起草规章和规则应当进行充分论证，所起草规章的名称、结构、内容、表述等方面都应当符合规定的规范要求。
（三）规则审查制度。
这一制度要求，规章起草完毕后，银监会法律部门依据审查程序和审查标准，对草案进行严格审查，统一把关，以切实提高规章的制定质量。
对制定规范性文件，也建立了审查机制。
（四）咨询解释制度。
这一制度要求，银监会应当统一监管规则，尤其是监管规章的咨询解释工作，对咨询解释的条件、情形、原则、管辖、程序和形式等，做出了详细的制度规范。
通过构建一个科学有序的法律工作流程，规范了监管规则的生成事项，提升了监管规则的存续质量，促进了我国银行业依法监管和有效监管。
五、通过改进相关制度、机制，加强了银行业监管规则的操作性、实践性，以及亟待提高的执行力建设。
要推进银行业依法监管，要实现银行业有效监管，就必须提高监管规则的操作性、实践性、执行力，就必须构建银行业监管规则的执行评估机制。
银行业监管中，过去执法方面存在的主要问题是：
监管规则制定实施之后，没有开展持续有效的评估活动，致使法律、法规、规章、规范性文件的执行效果无从准确判断；
监管规则中存在的问题，以及相关改进意见，
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