学习参考4改革开放三十年银行业依法监管回顾措施与成就Word下载.docx

1、1980年代之前，我国一直没有真正意义上的银行金融机构，也没有现代意义上的银行监管，当然也没有现代意义上的银行监管法律体系。改革开放以后，随着银行业体制改革和银行业发展，我国开始了构建现代银行监管法律规则体系的过程。1986年1月，国务院颁布了银行管理暂行条例，标志着我国开始对银行业实行依法监管。1990年代以后，银行改革力度逐步加大，为把我国银行办成真正的商业银行，保障银行乃至金融业的稳健运行，我国于1995年颁布了人民银行法和商业银行法。以这两部法律为基础，一些旨在加强银行监管的行政法规和部门规章得以制定。这些行政法规和部门规章，涉及银行监管的许多重要领域，规范了市场准入、从业资格、业务经

2、营、公司治理、财务会计等监管事项。由此可见，这期间制定的法律、法规和规章，初步形成了我国现代银行业监管法律框架。新世纪之初，适应银行业发展的现实需要，我国建立了政府对银行业实行专门监管的新型制度。2003年成立银监会，立法机关随即制定了银行业监管法，并对人民银行法和商业银行法进行了及时修订。银行业监管法是我国第一部关于政府专门监管银行业的法律，它反映了我国银行业监管的现实需求，借鉴了国际上银行业监管的先进理念和良好做法，具备了科学性、系统性和开放性等现代银行业监管法律的基本特征。可以认为，银监会的成立，以及银行业监管法、人民银行法和商业银行法的制定与修改，标志着我国银行业监管法律体系构建步入全

3、新的发展阶段。此后，以上述三部法律为基准，银行业监管规则制定的进程大为加快，银行业监管朝着规则体系化方向迈进。经过近30年的艰难与努力，我国已经初步地建立了以银行业监管法和商业银行法为核心，以金融违法行为处罚、外资金融机构管理等方面的行政法规为骨干，以部门规章和大量规范性文件为主体，以中央立法机关和中央政府的相关法律、法规、决议和命令为辅助，以及相关金融司法解释为补充的现代意义的银行监管法律规则体系。这些法律规则体系的层次框架包括：法律与相关法律22部；行政法规与相关行政法规16部；规章26部；规范性文件500余件；相关司法解释72件；银行业监管国际协定等。这些法律规则体系的规范内容包括：市场

4、准入、机构监管、高管监管、审慎监管、持续监管、监管措施、监管处罚和监管行为规范等领域；银行业监管实体性规定、程序性规定和辅助性规定等层面；银行业监管公权规制、相对人权益保护和监管主客体自身规范等维度。银行业监管法律规则的体系化构建，为我国银行业监管的有效运行，提供了较为完整的法律规则依据；为我国银行业稳健和长足发展，形成了最为牢靠的制度保障。 二、为促进银行业稳健发展，坚持宽严结合的立法原则，实现了放松监管基础上的有效监管。随着金融全球化的进程，随着我国银行业对外开放逐步扩大，为了使银行业具有更为广阔的发展空间，针对传统以来银行业部分领域管制过严问题，银监会采取了如下显著的放宽管制的法律调节措

5、施：一是部分降低银行业务和高管人员准入要求。通过制定银行监管规则，取消了商业银行代理业务、法人账户透支等部分业务的审查或备案；取消了银行分支机构开办法人机构和部分新业务的限制；取消了高管人员平调任职资格和部分高管人员任职资格的限制等。二是开始放松商业银行服务价格管理。银监会与发改委商定，联合发布相关规则，改变商业银行服务定价方法，将原来的国家定价，改为国家指导价与商业银行自主定价相结合，给予商业银行更多自主权，拓展了商业银行服务定价的自主空间。三是允许境外金融机构向中资金融机构投资入股。通过制定并实施境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法，突破了长期以来我国对境外金融机构投资入股中资金融机构

6、的严格禁止性规定，进一步放宽了境外金融机构对中资金融机构股本投资的限制。这些放宽监管的具体措施，很好地推动了商业银行改革，促进了商业银行主体多元化格局的形成，改善了商业银行的资本结构与状况，提高了我国商业银行的经营水平和国际竞争力。面对日益发展的监管新形势，在适应国情和合乎国际惯例的基础上，银监会提出了管法人、管风险、管内控、提高透明度等监管新理念，坚持了宽其所宽、严其所严的立法原则。在部分放松监管的同时，以银行业监管法为基准，加强了银行业审慎经营与风险管理的规则建设。突出的情况是，银行业现行监管规则中，有160余件监管规则主要针对银行业审慎经营与风险管理。例如，在资本充足率方面，及时制定了商

7、业银行资本充足率管理办法，弥补了以往没有具体计算标准和管理细则的空白。这一内容翔实、标准严格、操作性很强的规则，确立了资本金监管的清偿性战略，不但有利于银行业审慎经营，也有利于银行业资本审慎监管。又如，在风险监管、风险集中和关联交易方面，银监会制定了系列监管规则，具体包括：商业银行次级债券发行管理办法、商业银行市场风险管理指引、股份制商业银行风险评级体系、集团客户授信业务风险管理指引、商业银行与内部人和股东关联交易管理办法等50余件规章和规范性文件。通过制定、实施这些规则，建立了较为严整的风险监管规则体系，加强了银行业风险监管的系统性，从而有利于促进我银行业的稳健和发展。三、适应行政法治建设进

8、程，制定行政许可、处罚、复议规则，有效规范了最为重要的银行业监管权力。根据依法治国的宪法精神和依法行政的政策要求，国家加快了政府法治建设进程。10余年来，我国先后颁布了行政处罚法（1996）、行政复议法（1999）、行政许可法（2003）等法律。这些法律的制定与实施，有利于加快依法行政进程，有利于促进政府法治实践，无疑是新时期我国政府现代化建设的重要举措。作为政府金融监管部门，银监会应当牢牢把握立法精神，切实贯彻、施行这些法律；同时，应当充分估价这些法律对银行业监管理念、职能、体制、方式和监管行为的重大影响。为此，银监会依据行政处罚、复议、许可法律规定，结合银行业监管现状和实践，先后制定了银行

9、业行政处罚、复议、许可规则，并形成了较为严整的规则体系，从而有效地规范了最为重要的银行业监管权力，为促进银行业监管法治奠定了良好的基础。为了实施行政处罚法，规范银行业行政处罚行为，银监会于2004年制定了银监会行政处罚办法。该办法规定了规范行政处罚行为、维护银行业秩序、保护相对人合法权益的基本目标；明确设定了银行业行政处罚的种类和内容；详细规范了管辖、适用、立案、调查、取证、审查、听证、决定、执行等程序事项。2006年12月，银监会又根据该办法实施情况，针对需要改善的部分内容，对行政处罚办法进行了适当修改。特别是根据处罚法定原则，删除了有关从重处罚的内容，从而使该办法更符合行政处罚法的立法精神

10、。处罚办法的制定与实施，有效地规范了银行业行政处罚权力，尤其是处罚的自由裁量权力；有效地维护了银行业市场，乃至金融市场的正常秩序；有效地整治了违法行为，保护了相对人合法权益。出于纠正银行业不当或违法监管行为之目的，银监会于2004年制定了银监会行政复议办法。该办法以行政复议法和银行业监管法为制定依据，规定了合法、公正、公开、及时、便民等复议原则；明确规定了银行业行政复议的申请事由；规范了管辖、机构、期限、申请、受理、调查、答辩、审查、决定、送达等程序事项。复议办法的制定，是银行业监管系统内防止和纠正不当或违法监管的有力举措；它的有效实施，为实现银行业监管内部监督和救济提供了重要的机制途径。实践

11、证明，银行业监管过程中，产生了为数不少的监管纷争；而有许多纷争事项，正是通过银行业复议制度得到了有效解决。2006年1月开始，为了进一步贯彻实施行政许可法，银监会先后颁布了行政许可实施程序规定、中资商业银行行政许可事项实施办法、合作金融机构行政许可事项实施办法、外资金融机构行政许可事项实施办法等重要规章。经过前后3年的许可规则建设，我国银行业行政许可制度基本形成。这种许可制度具有如下特点：一是体现了行政法治核心原则，保障了许可申请人的合法权益和维护公共利益。二是确立了公开、公正、公平、效率、便民等许可原则，以实现许可正当程序和程序正义。三是建立许可责任机制，实行许可权力与责任相统一。四是加强银

12、行业许可监督，建立了许可救济机制。通过建设新型许可规则体系，规范了银行业行政许可的重大事项，调整了银行监管各方主体的权利义务关系，特别重要的是，规制了银行业监管的审批权与许可权。实践表明，许可规则的实施，为我国银行业监管法治发展提供巨大的推动力量。四、建立新型法律工作机制，不但规范了银监会系统的规则制定行为，而且提升了银行业监管的规则质量。我国银行业监管中，长时期面临着一些值得高度重视的问题：一方面，如同其它政府部门一样，银监会起草监管规则的权力被分散授予各个内设机构，这是规则制定的任务重、时间紧，以及传统影响等因素造成的，这一做法虽然保证了监管规则的数量、时间需求，但是，对于监管规则的科学性

13、、系统性与完整性，则很难兼顾好，甚至，由于不同程度地缺少整体性价值，监管规则可能违背依法监管要求。另一方面，由于起草监管规则的主体众多，各个主体的意识、水平、专业、技术等显然存在较大差异，这不但使监管规则水准不一致，而且可能造成监管规则相冲突，从而可能导致监管规则效力减弱，或者无法切实执行，进而可能引发银行业监管法制的实践困窘，最终可能消减银行业监管的权威与效果。这些情况表明，必须重视规则起草、制定工作分散化所带来的不利因素，改善监管规则多头起草条件下的规则生成机制，提升银行业监管规则的质量和水准。为了解决上述突出问题，银监会进行了艰难的制度探索，在国务院部委中，率先建立了旨在规范规则制定，提

14、升规则质量的新型工作机制。2005年12月，银监会颁行了法律工作规定，构建了如下重要的法律工作机制或制度：（一）立法规划制度。这一制度要求，银监会以国家经济、金融政策为指导，根据银行业发展和监管的实际需要，充分吸收国际先进做法，制定银行业立法规划和计划。（二）起草论证制度。这一制度要求，银监会对制定规、规范性文件做出统一规范，起草规章和规则应当进行充分论证，所起草规章的名称、结构、内容、表述等方面都应当符合规定的规范要求。（三）规则审查制度。这一制度要求，规章起草完毕后，银监会法律部门依据审查程序和审查标准，对草案进行严格审查，统一把关，以切实提高规章的制定质量。对制定规范性文件，也建立了审查

15、机制。（四）咨询解释制度。这一制度要求，银监会应当统一监管规则，尤其是监管规章的咨询解释工作，对咨询解释的条件、情形、原则、管辖、程序和形式等，做出了详细的制度规范。通过构建一个科学有序的法律工作流程，规范了监管规则的生成事项，提升了监管规则的存续质量，促进了我国银行业依法监管和有效监管。五、通过改进相关制度、机制，加强了银行业监管规则的操作性、实践性，以及亟待提高的执行力建设。要推进银行业依法监管，要实现银行业有效监管，就必须提高监管规则的操作性、实践性、执行力，就必须构建银行业监管规则的执行评估机制。银行业监管中，过去执法方面存在的主要问题是：监管规则制定实施之后，没有开展持续有效的评估活动，致使法律、法规、规章、规范性文件的执行效果无从准确判断；监管规则中存在的问题，以及相关改进意见，