创新农民专业合作社登记服务与监管机制的思考.doc

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创新农民专业合作社登记服务与监管机制的思考

2007年《农民专业合作社法》正式实施后，重庆市工商局万州区分局在区委、区政府产业政策的指导下，从大力培育和发展农民专业合作社着手，截止2009年末，已登记注册各类农民专业合作社125户，注册资金8475.79万元，全区农民专业合作社销售农产品总值达3.37亿元，促进了生态农业、集约农民、规模农业等现代农业产业化的发展。

一、农民专业合作社登记与监管中存在的主要问题

重庆市工商局万州区分局，虽然为农民专业合作社的发展，在登记服务与监督管理方面做了大量工作，取得了数量增加、规模扩大、作用初显的外延式发展成果。

但从农民专业合作社内涵发展要求上说,万州区农民专业合作社的发展仍处于粗放式的初级阶段,在登记服务与监督管理过程中仍存在一些问题。

（一）发展方式没有多大转变。

万州区的农民专业合作社在发展方式上，总的概况是发展规模不大，竞争实力不。

农产品市场交易方式由集市贸易扩大到专业批发、跨区域贸易、“订单”和期货交易总量不足，以城乡农贸市场为基础、以批发市场为中心、以直销配送和超市经营为补充的农产品市场体系尚未建立，“生产+中介”的产业链没有链接。

一是从发起形式上看，85%是农民联合发起，7%是农业技术部门和村合作经济组织创办，8%是农民专业生产经营大户带动发起，企业单位成员只占0.2%。

可见技术型、大户型、企业型带动较少，注定市场竞争实力不强。

二是从合作形式上看，合作形式比较单一，货币合作占了占了出资总额的97.56%,土地和林业承包经营权、收益权作价出资等非货币出资额合作只占2.44%。

三是从登记情况看，合作社大户不多，在125户合作社中，成员100-500人的有3户，占总户数的2.4%。

四是从组织形式上看，“协会+农户”占成员的94.98%、“农民+非农民”占成员的4.7%、“企业+农户”占成员的0.24%等几种常规模式，“龙头企业+合作社+农户”组织形式很少。

五是从覆盖面上看，目前万州辖28个镇、13个乡,共设立448个行政村,按照“一村一业”的要求，目前至少323个农民专业合作社。

农民专业合作社的设立，在工商行政管理部门登记注册的涉及到27个乡镇,覆盖率占乡镇总数的65.9%、占行政村的32%,发展区域没有普及。

农民专业合作社的培育发展主要集中在中心城区周边的镇乡农村，在边远山区至今还没有农民专业合作社。

（三）产业结构没有指导调整。

农业生产一直停留在传统的生产方式上,农业产业结构调整也相对滞后,这是目前制约万州农民专业合作社可持续发展的一大“瓶颈”。

主要表现是产业结构的“同构化”和“低度化”并存。

其实质是比例关系不合理.主要有三个方面:

一是产业结构不合理。

从工商部门登记注册的农民专业合作社的产业结构上看，种植业34个，养殖业18个，与农业生产经营有关的技术、信息等服务15个，其它57个，所占比例分别为27.2%、14.4%、12%、45.6%，农产品销售只有1个占0.8%,农业生产资料的购买和农产品加工、运输、贮藏型为零。

不难看出工商部门在登记注册导引上忽视从战略上、总体上加强行业指导、合理配置资源,表现为重复登记,传统产业在低水平上不但不能饱和,而且在新的支柱产业发展也显得十分不足。

二是组织结构不合理。

从万州区农民专业合作社出资规模上看，出资金额100-500万元的农民专业合作社达27家，占总数的21.6%,表现为中型农民专业合作社过少,小型农民专业合作社过多,生产能力分散,产业集中度低;传统的种植业和养殖业居多，科技支撑、信息支撑、融资支撑、市场支撑的农民专业合作社较少。

三是产品结构不合理。

万州农民专业合作社涉及蔬菜、水果、家禽、生猪、奶业、水产、禽蛋、农机等多个项目。

表现为原生态、粗加工的农产品过多,高科技含量、高附加值的产品以及最终产品过少,生态农业+环保+旅游的专业合作社自主创新能力差，这种不合理的经济结构,引起了“连锁反应”式的恶果,最严重的是产业经济效益下滑。

（三）经营行为没有有效监管。

近年来，由于农民专业合作社处于大力培育、非禁即入的先行发展、次后规范的初级阶段，由其它市场主体相比较，工商部门出于服务“三农”的客观需要，放松了有效的法律约束和行业自律，在少数农民专业合作社中出现有悖市场规则的行为，主要表现在七个方面：

一是经营主体欠规范。

一些农民专业合作组织农民专业为了适应市场的需要，在未取得工商部门登记注册行政许可时，就提前进入市场，从事农产品加工、仓储、运销、设立外销经营部，甚至从外地回购农产品在当地设立直销点进行经营活动。

在农业部门或民政部门登记注册的54个农民专业合作组织，为了开辟财源，增加经费，也时常从事生产经营活动，无照经营较多。

二是经营范围难控制。

农民专业合作社，本应当在专业范围内核定经营范围。

但有的专业合作社，合作而不专，在核准经营范围时，往往向登记机关争要经营范围，如不满意申请人随时都有可能向政府“告状”；一些专业合作社不按核准的经营范围从事经营活动，有的超范围销售专业以外的产品、有的向社员搭售商品、有的干脆经营其它商品销售或服务。

三是订单合同失公正。

专业合作社单方面制定中介合同，只强调其权利，却不明确其应承担的义务，内容显失公正，严重损害农户和客户的利益。

四是广告发布欠真实。

发布广告不真实，或刊登虚假广告，或夸大服务功能，提供信息误导，欺骗社员和客户。

五是商标使用乱贴牌。

有的自行设计商标，长期使用未注册商标；有的使用注册商标，不标明合作社名称和地址，还有的使用同一商标却在不同类别的商品或服务中出现；有的盗用和仿冒他人注册商标，在同一种商品上既使用了自己的注册商标、以使用了他人的注册商标。

六是中介取费多名目。

在调查中了解，有的农民专业合作社收费名目繁多，往往向客户收取入场费、组织费、资源费、仓储费、保管费、损耗费、过路费、代理费等。

而且收费标准混乱，有的按次数收、有的按吨数收、有的按出工人数收、有的按难以程度收，反正收费标准不统一。

七是竞争行为不正当。

同类专业合作社之间不是以质量求存、以信誉求发展，而是采取了一些不正当竞争手段。

在收购农产品方面，存在压级压价和短斤少两等坑害社员的行为；在销售农产品方面，存在以次充好和恶意压价的行为，甚至给客户或业务介绍人回扣等。

二、农民专业合作社登记与监管问题的基本成因

万州区农民专业合作在发展进程中出现的上述问题,尽管原因是多方面的，但有三个成因应当引起政府及其工商部门的高度重视或关注。

（一）发展信心不足。

部分乡镇领导和基层工商所干部对专业合作社的必要性和重要性认识不到，究其直接原因主要是基层政府和工商所发展农民专业合作社信心不足,宣传不够，发动不到位。

在区农业局的一份调查报告中指出，部分基层领导认为办专业合作组织，既无项目支持又无资金援助，也不能直接给当地增加税收，工作难度又较大，甚至个别领导还担心通过专业合作组织把农民组织起来后，不便于今后政府管理工作，有的乡镇领导甚至认为建立专业合作组织没有必要，不予支持。

如某镇12个村有10个村养鸡，年出栏肉鸡近60万只，其中年出栏肉鸡1000只以上的大户有90多户，部分养鸡户有建一个组织的愿望，但镇领导却认为没有必要，不予支持，工商所虽多次发动，但该镇养鸡专业合作社至今尚登记成立。

（二）政策落实不力。

虽然万州区委、区政府两办2004年出台了《关于加快发展农村合作经济组织的意见》的文件，出台了十条扶持政策，但一些部门特别是上级直管部门仍然以他们的上级主管部门有规定为由，致使已出台的地方优惠政策落不到实处。

在登记服务上出现了“三难”：

一是发展方式转变难。

各级政府及工商部门缺乏转变发展方式的理念，无农民专业合作社发展规划、无产业发展政策指南、无结构调整定位或措施，发展方式一直处于你申请我登记的发展模式。

二是合作项目争取难。

专业合作社可以承担由技术推广部门承担的农业产业化建设项目；凡符合扶贫对象和范围的扶贫项目也可交予专业合作社实施；凡符合立项条件的基地建设等项目各有关职能部门应积极支持各专业合作组织立项建设。

尽管这些在有关文件上规定过，但就是落实不到实处，甚至成为了公权寻租。

农民专业合作无项目批文或前置许可，工商部门登记服务自然就成为一句空话，将合作事项拒之门外。

三是授信贷款兑现难。

虽然有允许农民专业合作社以其动产和不动产抵押、仓单质押、权益质押或其成员联保形式办理贷款手续，授予专业合作社一定的信用额度，并简化贷款审批手续等优惠政策或主张，工商部门虽然办理了动产抵押登记或浮动抵押登记，但在实际操作时银行就是不买工商部门的账，就是不兑现。

（三）监管机制不全。

当前农业经济中的主要问题不是在农业的生产上,而是在农产品销售环节上,表现为农产品顺价销售困难,不能体现市场供求形成价格的机制。

这些困难,表面上看是由于农产品企业经营不善造成的,但其根源是多年形成的农产品价格和价值严重背离,从根本上来说是体制上的深层次问题,是“政府管理创新和制度创新滞后引起的”，主要表现在“四个滞后”。

一是市场有效信息提供滞后。

市场经济条件下,农民专业合作社需要市场环境信息、市场需求信息、产品供给信息、市场价格信息、营销渠道信息、促销手段信息等几类市场信息。

但是,目前农产品生产和流通过程的信息化建设还不完善,不能满足农民专业合作社对市场信息的需求。

有的信息到不了乡村基层,使众多的专业合作社对农业信息不甚了解;信息质量不高,信息包含的要素不全、不准确;即时信息十分短缺,不利于农产品市场体系的发展。

二是市场组织结构调整滞后。

农业经济生产中市场组织结构不合理,制约了农产品的生产、流通与农产品市场中介组织的发展。

产地批发市场建设滞后,具有商品集散功能和配套服务设施的物流中心更少,缺少大型的辐射力强的产地农产品批发市场；现有的专业合作社由于没有建立现代企业制度以及服务单调,缺乏竞争能力,很难适应现代市场竞争的要求，更加无法具备较强的市场竞争力和抗风险能力。

三是市场准入机制完善滞后。

地方保护主义形成的市场分割制约农民专业合作社的发展，这种地区分割、部门分割形成的市场分割主要表现在缺乏必要的市场准入机制和规划布局以及市场中介组织、社会信用体系、市场法律法规等建设还不完善，农民专业合作社应当进入的领域和市场却难以准入。

四是市场监督管理机制健全滞后。

农民专业合作社及其它面对的市场，监管部门众多、职责交叉、权力分散、责任不清，看是都在管理，但实际上普遍存在不愿管、不想管、不会管、管不好、管不到位局面，管理不顺、没有形成合力、行政效能比较低下。

三、做好农民专业合作社登记与监管工作的对策建议

我们通过对农民专业合作社现状的调查，不仅从实际运作中了解了合作社的性质，而且也看到了登记服务与监督管理中存在的许多问题。

但分析原因后，我们思考得更多的还是解决问题的途径和方法，对此提出以下对策建议。

（一）加强政策引导，转变发展方式。

针对万州目前农民专业合作社发展中存在的主要问题，建议政府和相关部门要广泛宣传《农民专业合作社法》，通过抓领导、抓部门、抓重点“三抓”达到相关部门了解、经办服务机构掌握、农民群众熟悉的效果。

工商部门要主动配合各级政府产业发展部门做好优化产业规划与政策制定。

要制订培育发展规划与政策，明确发展农业产业集群的战略目标、发展重点。

特色农业产业集群发展的战略目标要与现代农业发展的战略目标相一致，要着眼于提升农业产业的市场竞争力，加速从农户集群、企业集群向特色农业产业集群的发展，加速从单一的种养业集群向延伸至农产品加工集群、流通集群的特色农业产业集群发展。

推进特色农业产业的专业化、规模化、集约化、市场化、国际化、现代化。

特色农业产业集群的发展，应重点发展高科技含量、高附加值、高产业关联度、高辐射带动能力、高成长的农业产业，从而全面发展具有生产功能、开发功能、加工功能、物流功能、中介功能的各种农民专业合作社。

要在尊重农民意愿的前提下，积极引导和扶持农民围绕优势产业和特色产品兴办、规范、发展农民专业合作社。

建议各乡镇政府应当建立农民专业合作社发展协调领导小组，依靠基层人民政权的力量，推动“一村一社”的建设。

如果这样，万州有448个行政村，至少能从目前的125个发展到45