生态文明背景下的中国自然资源监管.docx

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生态文明背景下的中国自然资源监管

~生态文明背景下的中国自然资源监管

党的十九大报告将生态文明定位为中华民族永续发展的千年大计，对生态文明建设的目标、体制与机制等进行了详细阐述，并将之反映和体现在国家根本大法中。

具体到自然资源领域，十九大报告提出，要“改革生态环境监管体制，……设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，……统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。

2018年3月修改的《宪法》将生态文明增列为五大文明内容之一，明确规定国务院领导和管理生态文明建设。

以此为指引，中国自然资源监管从完善立法、体制改革到具体执法均进行了一系列变革。

2018年，中国组建自然资源部，由其对自然资源开发利用和保护进行监管[1]，自然资源监管及执法成效日益显现。

一自然资源监管的进步与成效

（一）健全自然资源监管的体制与机制建设

党的十九大报告为自然资源监管提供了方向性指导。

随着自然资源资产产权及权益机制的改革完善，统一的自然资源所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复职责以及自然资源监测职责进一步明晰和确立。

1.推进自然资源产权改革，统一行使所有者职责

党的十九大之后，成立自然资源部、改革生态环境监管体制等一系列体制性变革，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责提供了组织机构条件。

2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，从健全自然资源资产产权体系、明确产权主体、加强统一确权登记等制度入手，全方位推进自然资源资产产权制度改革。

为此，2019年7月，自然资源部、财政部、生态环境部、水利部及国家林业和草原局印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，为建立归属清晰、权责明确、保护严格的自然资源资产产权制度奠定基础。

为实施该办法，2020年2月，自然资源部办公厅又印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》，提供技术指引和规范。

矿产资源方面，2019年12月，自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，主要规定了全面推进矿业权竞争性出让、严格控制矿业权协议出让、积极推进“净矿”出让，实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理，延长相关探矿权期限等内容。

自然资源部发布《关于申请办理矿业权登记有关事项的公告》，规定自2020年5月1日起，对同一矿种探矿权采矿权登记实行同级管理，进一步厘清自然资源部、省级及以下自然资源管理部门对矿业权登记的职责权限。

森林资源方面，2020年6月3日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室发布《关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知》，以规范林权登记业务，进一步规范林业管理行为。

2.统一国土空间规划和用途管制职责

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。

为贯彻落实该意见，自然资源部发布《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作；并就实现“多规合一”，做好过渡期内现有空间规划的衔接协同等作出详细规定。

2020年1月，自然资源部办公厅先后印发《省级国土空间规划编制指南（试行）》《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》，为国土空间规划工作提供技术规范。

2019年11月，党中央、国务院印发《关于在国土空间规划体系中划定落实三条控制线的指导意见》，在国土空间规划过程中推动最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度的实施。

2020年5月，自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，主要从建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制、规范规划编制审批、严格规划许可管理、实行规划全周期管理等方面加强国土空间规划监督管理。

3.统一自然资源调查监测职责

为适应自然资源部组建和新职能要求，建立自然资源统计调查制度和指标体系，2019年7月，自然资源部办公厅印发《关于自然资源统计调查制度的通知》，明确规定综合及各项业务领域的统计指标，统一规范体系，为自然资源调查监测活动奠定基础。

2020年1月，自然资源部印发《自然资源调查监测体系构建总体方案》，坚持山水林田湖草是一个生命共同体的理念，以建立自然资源调查监测标准体系为目标，构建中国自然资源调查监测系列规范及相关数据支持系统。

2020年4月，为加强矿产资源统计管理，维护国家对矿产资源的所有权，自然资源部修订《矿产资源统计管理办法》，从矿产资源统计调查规划、信息发布、统计周期、资料管理等方面进行详细规范。

2020年7月，自然资源部发布《自然资源统计工作管理办法》，进一步规范自然资源统计管理工作，建立健全统计数据质量控制体系，提升自然资源统计数据的真实性。

4.明晰自然资源监管的央地职责划分

为落实《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出的明确中央与地方的事权、财权要求，2020年7月，国务院办公厅印发《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，从自然资源调查监测、自然资源产权管理（自然资源确权登记、自然资源有偿使用和权益管理）、国土空间规划和用途管制、生态保护修复、自然资源安全、自然资源领域灾害防治等方面厘清中央与地方政府的权责划分及合作事项。

（二）重视自然资源开发利用中的生态环境保护工作

1.注重生态系统保护与修复

党的十九大报告指出，要“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系”，同时2019年政府工作报告明确提出，要“加强生态系统保护修复”。

为此，国务院、自然资源部及有关部门先后发布一系列生态保护与修复相关指南或规范性文件，通过对生态系统的保护和修复，促进区域生态系统的综合提升。

首先，注重生态系统保护与修复的规划编制。

2020年6月，国家发展改革委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021～2035年）》（发改农经〔2020〕837号），提出到2035年推进森林、草原、荒漠、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态系统保护和修复工作的主要目标，以及统筹山水林田湖草一体化保护和修复的总体布局、重点任务、重大工程和政策举措。

其次，加强技术引导和规范。

2020年8月，自然资源部、财政部、生态环境部印发《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》，明确国内各地区山水林田湖草生态保护修复工程的技术规范。

最后，加强资金保障。

2020年4月，财政部印发《海洋生态保护修复资金管理办法》（财资环〔2020〕24号），旨在加强对海洋生态保护修复资金的规范管理。

2.重视自然资源开发中的环境监管

自然资源开发作为直接的生产性活动，与环境保护密切相关，因此，生态文明建设过程中，加强资源开发中的环境监管也是自然资源监管的重要一环，这突出体现在矿产资源的开发利用方面。

近两年，中国加强对矿产资源开发中的环境监管，并出台系列行政规章和技术指南等规范性文件，加强矿山生态环境保护和修复。

2019年7月，自然资源部修订《矿山地质环境保护规定》（自然资源部令5号），旨在保护矿山地质环境，从而减少矿产资源勘查开采活动造成的矿山地质环境破坏。

2020年6月，自然资源部印发《绿色矿山评价指标》和《绿色矿山遴选第三方评估工作要求》，从技术角度对绿色矿山评价指标及遴选评估要求进行规范。

此外，早在2018年12月，自然资源部就印发了《关于进一步规范稀土矿钨矿矿业权审批管理的通知》，规定对中国保护性开采的稀土矿、钨矿在开采过程中严格采取各项环境保护制度措施。

3.加强自然保护地体系建设

自然保护地由于具有重要的资源、生态及文化价值，具有整体性、原真性、系统性等特点，成为中国当前生态环境保护的重要组成部分。

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，旨在促进自然保护地在生物多样性、自然遗产、生态环境质量和国家生态安全等方面的保护效果，主要以严格保护、分级管理为原则，将自然保护地划分为国家公园、自然保护区和自然公园，从层级上分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。

该规定对于加强自然保护地生态保护及体系化管理具有重要意义。

2020年5月，生态环境部办公厅发布《关于启用自然保护地人类活动监管系统的通知》，全面加强自然保护地生态环境监管。

（三）完善自然资源监管路径与方式

1.完善规划与审批，加强事中事后监管

首先，推进自然资源“放管服”改革。

自然资源部2018年印发《自然资源部关于调整〈矿业权交易规则〉有关规定的通知》，对2017年印发的《矿业权交易规则》按照涉企保证金目录清单制度相关要求进行调整，以进一步深化矿业权管理领域“放管服”改革；2019年9月印发《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》；2019年12月又印发《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》。

其次，加强自然资源事中事后监管。

2019年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，自然资源领域的许可及监管相应发生了诸多变革。

2019年2月27日，国务院发布《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，取消了“海域使用论证单位资质认定”的行政许可事项，此后，自然资源部不再开展海域使用论证资质认定审批工作。

为做好取消认定审批后的海域使用论证行业监督管理工作，2019年4月，自然资源部发布《关于取消“海域使用论证单位资质认定”后加强事中事后监管的公告》，通过规定制（修）订海域使用论证管理制度和技术规范、严格海域使用论证评审等方式，进一步规范海域使用论证工作，保证海域使用的科学性，提高海域使用论证质量。

2019年11月，自然资源部办公厅制定《地质勘查活动事中事后监督管理办法（征求意见稿）》并征求意见。

2020年9月，国务院又发布《关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，将自然资源领域原来的部分审批事项改为备案，由事先许可改为加强事中事后监管。

为推进“证照分离”改革，2019年12月，自然资源部办公厅印发《“证照分离”改革全覆盖试点工作实施方案》，推进自然资源审批制度改革，切实加强自然资源领域事中事后监管。

此外，2020年6月，自然资源部办公厅印发《矿业权登记信息管理办法》，以规范矿业权出让登记行为，推进矿产资源领域事中事后监管。

2.加大执法监督与督查力度

2020年3月，自然资源部修订发布《自然资源执法监督规定》，为自然资源执法监管提供法治化保障。

2020年6月，自然资源部办公厅印发《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》，进一步加强自然资源监管的政府监督机制。

3.加强信息化与标准化建设

首先，稳步推进自然资源信息平台及大数据建设。

2019年11月，自然资源部印发《自然资源部信息化建设总体方案》。

此外，依据《公共资源交易平台系统数据规范（V2.0）》，国家发展改革委办公厅、国家林业和草原局办公室于2020年7月发布《公共资源交易平台系统林权交易数据规范》，对省平台与国家公共资源交易服务平台系统间共享林权交易数据的交换进行规范。

其次，定期发布自然资源相关公报及信息公告。

自2017年起，自然资源监管部门每年发布有效期内矿业权基本信息公告通知，为社会公众监督矿业权实施提供信息条件；从2009年起，中国开始发布国土绿化状况公报；自2011年开始，中国每年发布《中国矿产资源报告》。

2020年10月，自然资源部发布的《中国矿产资源报告（2020）》详细披露了年度地质勘查进展、矿产资源储量、矿山生态修复、矿产资源管理及规划编制等数据及工作进展。

此外，2020年6月，自然资源部印发《自然资源标准化管理办法