完善干部职务与职级相结合激励机制若干问题的探讨Word格式文档下载.docx

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一、对本课题所涉及基本概念的理解

为不引起歧义，在争辩本课题之前，有必要对几个相关概念作逐一明晰：

1、干部。

受长期方案经济体制的影响，“干部”这一概念过于笼统。

以往我们所说的“干部”，有的是指国家机关干部，有的是指企事业单位管理人员，有的则是工程师、医生、老师等专业技术人员，对相当一部分人来说，“干部”是一种社会身份和政治待遇的重要标志。

在推行公务员制度后，这种单一的管理模式有所转变，但到底哪些人能称之为“干部”，仍缺乏权威的推断。

为精确界定争辩对象，本报告提及的“干部”特指党政机关干部，亦即为一般意义上的公务员。

为行文便利，下文某些地方以“公务员”取代“干部”，但两者实质相同。

2、激励。

激励是指通过某种手段来激发和调动乐观性、制造性，并使之长期的行为方式。

按公共管理学原理，激励赐予的报偿可分为外附报偿和内生报偿两种，外附报偿是通过生理、平安、社会需求来满足，一般体现在薪金、津贴、保障制度方面；

内生报偿是通过敬重和自我实现来满足，一般体现在责任感、自尊感、成就感方面。

3、职务。

《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员条例》）明确规定，国家机关依据职位分类，设置公务员的职务和等级序列，公务员职务分为领导职务和非领导职务。

鉴于从民主革命时期到现在，我党在干部管理工作中始终沿用了“职务”这一概念，对其所涵内容的理解基本没有分歧，即我们通常所说的区长、局长、科长、主任科员、办事员等，因此对该概念不作详述。

4、职级。

在现有的正式文件和相关资料中，对“职级”一词没有精确的解释，常见的有“副局职级、正科职级、职级工资、职级待遇”等条目。

与前述几个理解比较全都的概念相比，课题组人员对“职级”的看法各持一辞，有的认为“职级”是一种待遇，有的把它等同于非领导职务。

经过认真争辩，课题组最终接受了《国家公务员法》起草小组成员、国家行政学院宋世明博士的提法，即本文争辩的职级是指干部肯定职务层次所对应的级别。

因此，“职级”既不是简洁的待遇，也不是非领导职务，其实质是干部责任、力量、资格和业绩的综合体现。

值得一提的是，争辩本课题过程中，我们也留意到，正是基于对“职级”概念的不同理解，自党的十六大提出“完善干部职务和职级相结合的制度”以来，不少地方间续出台了有关干部“职级”方面的激励政策。

如华东某省出台文件规定：

建立县级党政正职职务与职级相结合的激励机制，对同一地方、同一岗位上工作5年以上的县委书记，或担当县长、县委书记合计8年以上的领导干部，经省委组织部考核，确属德才兼备、实绩突出、群众公认的，可明确为副厅（局）级干部。

中南某省为消退地方“政绩工程”，以延长干部任期方式，出台了“职级”激励方法：

对埋头苦干、做出贡献，在一个县（市）担当党政正职8年以上的，经考察可明确为副市（厅）级干部，并连续留在现职岗位3年以上；

对在一个县（市）担当党政正职5年以上，本人表现特殊优秀、政绩特殊突出、县域综合经济实力显著增加的，经考察也可明确为副市（厅）级干部，并连续任现职岗位。

江苏某市也于*年10月出台类似规定：

对有突出贡献的干部，实行“提拔不挪位”的方法，提高其职级待遇。

对此，课题组认为，这种做法虽然在肯定程度、肯定范围起到了激励干部的作用，但细究起来，其本身是非制度化的，弊大于利，会引发很多新问题：

其一，纵始终看，按以上“职务与职级相结合”的做法，县委书记、县长被“激励”了，副书记、副县长怎么办？

县一级推行了，乡镇一级怎么办？

地方党委、政府领导干部惠及了，省、市、县工作部门的干部又如何被激励？

争辩干部的激励问题，绝不能把激励放在某一特定层次的人员上，否则会造成不同职级、机构间干部心态的不平衡，以至影响工作的正常开展；

其二，横向而言，此省实行了，彼省怎么办？

这个市、县实行了，那个市、县又怎么办？

缺乏宏观指导的干部“职级”政策，其结果会造成不同省、市、县之间对干部“职级”待遇的攀比，并在肯定程度上形成“干部资源”的不公平竞争。

此外，假如这个县的县委书记、县长被明确为副厅级待遇，同时还担当县委书记、县长，那么他的级别就高出其他县的县领导，这势必造成各县之间的制度化不公平，在级别打算公共资源配置的中国，这样的不公平局面明显不符合现行宪法和组织法的精神。

其三，在中心未出台统一规定以前，各地在执行干部“职级”政策方面的“各显神通”，会留下较大的后遗症，这种“本位制度”将来如何与全国性政策对接是一个大问题。

这个问题解决不好，势必影响干部政策的严峻性。

有鉴于此，课题组认为，干部的职务和职级问题，是一个涉及全国性的干部政策问题，在中心未出台相关政策和规定之前，任何变相提高干部职级待遇的做法，都是对“职务与职级相结合激励机制”的片面理解，而这种任凭提高职级待遇的做法，与《干部任用条例》的原则和精神也是相违反的。

作为基层县（市、区）一级的课题组，我们未象前述地区那样从“待遇”角度来争辩干部的“职级”问题，好像有“好高鹜远”之嫌，但就本课题而言，争辩全局性的“职务与职级相结合的激励机制”，比从局部的、片面地争辩该问题更具有长远意义。

这也是本文花很多笔墨统一对“职级”概念理解的缘由所在。

二、现行的干部职务、职级制度存在的问题和不足

我国现行的干部职务、职级制度是依据国务院1993年颁布的《公务员条例》确立的。

《公务员条例》规定：

国家机关依据职位分类，设置国家公务员的职务和等级（职级）序列；

按是否担当领导责任，将国家公务员职务分为领导职务和非领导职务，领导职务从副科长到国务院总理，共设置１０级，非领导职务从办事员到巡察员，共设置８级；

按所在职位的责任大小、工作难易程度以及公务员的工作经受和工作实绩，将国家公务员职级分为15个级别；

国家公务员所担当的职务对应相应的职级。

《公务员条例》对我国干部职务、职级的界定及对其相互关系的规定，使我国干部职务和职级的管理第一次有了比较完善的、具有法规效力的制度，这在我国干部管理史上是前所未有的，它的颁布和实施，对深化与市场经济体制相适应的干部人事制度改革，尤其是突破方案经济体制下长期形成的单一的、政企不分、政事不分的僵化干部管理模式，起到了格外重要的作用。

但是，《公务员条例》也是肯定历史条件的产物，经过11年的改革和进展，我国干部工作的理念、方式和工作重点已经发生很大的变化，干部的年龄结构、学问结构得到优化，力量素养和文化层次有显著提高；

同时，随着经济、社会生活的“四个多样化”，干部本人对自身行为、自身价值的追求也越来越高。

这些新状况和新变化，对干部职务和职级的管理工作提出了新要求，需要对职务、职级制度进行必要的充实和调整。

此外，这些年在理解和执行《公务员条例》的实践中，也有一些偏差和失当，需要对《公务员条例》进行进一步学习理解和明确。

总体上看，目前我国干部职务、职级制度主要存在以下四方面的缺陷和不足：

1、现行职务分类没有体现专业化特点，导致公务员职业进展渠道单一

如前文所述，现行的国家公务员职务是以是否担当领导职责来划分的。

它沿袭了传统干部管理框架的分类方法，过份简洁化地将公务员分为领导职务和非领导职务两大类，忽视了公共管理部门中行政管理的简单性，以及不同领域、不同行业的专业特点和职位要求。

这种职务分类，一方面难以适应现代社会政治、经济进展的需要；

另一方面，由于取消了专业技术职务设置，使一大批具有专业技术学问、且相应岗位又需要专业技术水平的公务员，绝大部分担当了非领导职务，而非领导职务难以体现这类公务员专业技术水平的凹凸，难以得到社会的客观评价，于是就产生了这么一种现象：

不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤。

但公务员晋升领导职务需求的无限性与国家机关领导职位的有限性，可能是永久也解决不了的一对冲突。

这种职务分类的结构性缺陷，导致了公务员职业进展渠道单一，不利于各类公务员的成长，特殊是不利于稳定与吸引高级特地技术人才。

2、职级制度过度依存于职务制度，造成两者间在干部激励作用发挥中的不平衡

《公务员条例》规定，确定公务员职级必需参照相应的职务。

如科级副职、乡级副职、副主任科员对应的级别为九至十三级，处级正职、县级正职、调研员对应的级别为七至十级，司级正职、厅级正职、巡察员对应的级别为五至七级。

争辩它们之间的对应关系可以发觉，尽管它坚持了“一职数级、上下交叉、高职务设少级别、低职务设多级别”这一符合我国公务员实际状况（即基层公务员多、职务晋升机会少而只能靠职级来拓宽进展空间）的职级设置原则，但实际上，每个职务所对应的职级仍有限，处级以下公务员职务基本上只对应4—5个职级级差。

这种过于强调职级与职务的对应关系，使职级成了职务的“附庸”，不具有相对的独立性，难以发挥其独立的、特殊的激励作用，使职级成为隐蔽在职务后面的不为大多数干部了解和关怀的、可有可无的东西，成为职务的一种解释。

相当数量的干部认为，职务特殊是领导职务比职级更能为自己带来实际利益、职业声望、成就感和升迁上的心理预期。

这种现状的存在，加剧了干部对职务尤其是领导职务的追求，也简洁导致“权力寻租”的产生。

3、职务、职级制度纵向拓展度不够，使得公务员职业进展空间狭小

对于每一个公务员来说，职务、职级首先要受到所在单位行政级格的限制，如在基层乡镇，一名公务员的最高职务不过是正科级，其职级也不行能突破九级。

而对于占全国公务员总数58%的县乡两级公务员来说，由于受此限制，职务、职级设置能供应应他们的晋升台阶实在太少，能供应的职业进展空间实在太小。

假如一个高校毕业生到乡镇或县级机关部门工作，那么在几十年的职业生涯中，一般只有副科和正科两个晋升台阶，而更多的人可能一辈子也就停留在科员职务层次上。

由此导致了在基层，不少接近退休的干部，由于晋升无望，事业心和工作热忱突然下降。

反过来，由于上述机构级格的限定，各部门千方百计地升规格，增机构，加职数，以至于内设机构膨胀，队伍结构失调，最终降低了国家机关的效能。

4、与职务和职级制度紧密挂钩的现行工资制度档次繁琐，级差过小，对公务员的激励作用不够明显

工资与职务、职级是紧密挂钩的，是职务、职级对公务员激励的重要体现。

我国目前实行的是职级工资制，其主体是职务工资和级别工资，此外还有工龄工资和基础工资。

现行工资制度的弊端之一就是过于繁琐，被通俗地概括为“外行看不懂，内行记不住，本人说不清”，难以直观地反映职务、职级的激励作用。

另外从全国范围来说，公务员的工资级差偏低，很难体现对责任风险、职务贡献的补偿意义。

我国的工资级差主要有四个方面：

一是级别工资的