森林生态服务供给机制探析Word文件下载.docx

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　　森林生态补偿机制的提出与实施，标志着中国林业经营思想有了重大转折，森林生态服务的公益价值得到了社会的肯定，森林生态建设取得了巨大的成效。

但是由于森林生态补偿机制的理论基础存在重大理论缺陷以及在实践中存在着未解难题，严重影响着森林生态环境政策的实施。

基于对森林生态补偿机制理论的改进，本文提出了森林生态服务供给机制理论。

构建和完善森林生态服务供给机制，对于有效弥补生态补偿机制的缺陷，实现森林生态服务充分供给，促进生态经济社会全面协调可持续发展，具有重要的理论意义和实践价值。

　　一、森林生态服务供给机制的理论基础分析

　　森林生态供给机制是为了保护森林生态环境，改善和发挥其对经济社会可持续发展的生态服务功能，运用经济学理论、生态学理论、管理学理论，借助于森林生态恢复和发展潜力，采用政府和市场手段，调节生态服务利益相关者之间生态经济利益的一种公共制度安排。

森林生态服务供给理论是森林生态补偿机制理论的反思和改进。

（一）森林生态补偿机制的理论缺陷

　　生态补偿机制没有解决庇古理论与科斯理论的“共融”问题。

生态补偿的理念来源于20世纪初著名福利经济学家阿瑟·

庇古提出的“庇古税”和科斯提出的“科斯定理”。

庇古理论强调政府调节，运用税收和补贴手段；

科斯理论强调市场机制，运用产权界定和产权交易手段。

这2种理论在思考方式、理论依据、产权强调、外部效应的范围等方面有区别[1]。

比如，当一个污染主体依照科斯定理使外部性行为内部化之后，是否还必须接受征税庇古惩戒。

由于庇古理论与科斯理论前提和假设不一致，森林生态补偿机制不可能同时建立在2种理论基础之上。

当前，森林生态补偿机制还没有清晰的理论基础，森林生态补偿机制还存在严重的理论缺陷。

　　生态补偿机制违反了公平和效率原则。

森林生态系统具有正外部性，因此需要将森林生态服务外部性内部化，这是森林生态补偿的一个重要理论依据。

但需要思考的一个问题是：

凡具有正外部性的经营活动都应该获得补偿吗？

具有正外部性的生产经营者因其外部性行为而使自身受到损失或应当获得而未获得报酬，但受益者并不存在故意侵害行为，他的获益是无意的。

因此，他对生产者的“损失”不存在过错[2]。

外部性理论会受到公平正义原则的挑战。

　　生态补偿机制没有吸收森林生态学理论。

生态环境建设方面存在着“误区”，比如，前苏联“斯大林改造大自然计划”、阿尔及利亚“绿色坝项目”、美国“罗斯福工程”号称人类有史以来的世界级造林工程，然而除了“罗斯福工程”后来调整策略（护土、还草、人退、放弃造林），取得成功外，其余工程收效是不大的，甚至加速了生态退化。

国内“三北防护林”工程中的很多地区以干旱半干旱区为主，不适宜大面积森林分布。

西北地区经过几代人的努力，长出了不少树木，但这个代价是动用了后代的水资源。

根据生态系统形成规律，在年均降水量低于350mm的地方，造林必须付出消耗地下水的代价，并付出大量的人力与物力[3]。

因此，建立和完善生态补偿机制需要进一步吸收生态学理论。

　　森林生态补偿机制难以避免“公地悲剧”的产生。

森林生态资源的保护就如同灯塔的修建、道路的维修一样，是一种非排他性的公共产品的提供。

由于缺乏排他性的产权，森林资源难以自由地投向最有效的领域，所有人都可无节制地争夺有限的森林资源，最终导致了“公地悲剧”的发生[4]。

森林生态产品的持续供给只能由政府通过对所有使用森林生态产品的使用者按一定标准收取税费的方式来实现森林生态服务产品的持续生产。

森林生态补偿机制的设计没有体现出森林生态服务公共产品的性质，没有持续有效的动力机制，而且又由于是事后补偿，导致生态产品供给不足。

森林生态效益补偿存在明显的理论缺陷，有必要重新构建一套新的机制弥补森林生态补偿机制的缺陷。

（二）公共产品理论的结构性改进

（1）公共产品理论。

森林资源及其提供生态服务的公共产品属性能够帮助我们确定供给主体以及各个利益相关者的责任和义务。

根据现代公共产品供给理论，对生态区域的保护可以根据其受益范围决定由哪一层级的政府来提供：

对于关系全国的生态区域生态产品应作为国家事权，对关系地区的生态区域生态产品应作为当地政府事权。

生态环境作为公共产品，具有很强的外部性，其产生的外部经济性及其所处区域位置不可改变性，决定了多个区域共享生态利益而本区域承担环境保护成本的不现实性，需要财政转移支付这样一种协调机制和均衡制度解决地方公共产品生产和提供问题。

因此，关系全国生态利益的生态产品供给由中央财政直接拨款来解决，而关系地方生态利益的生态产品供给通过转移支付手段来解决。

现实中很难对森林生态服务在市场体系中自由交易，在多数情况下一般运用公共财政对森林生态外部性进行补偿。

（2）经济外部性理论。

外部性理论明确提出应该对森林生态功能存在的外部性进行补偿。

森林生态产品的生产一般具有正的外部性，因此需要将其外部性内部化，对相关生产活动进行补贴，弥补市场价格未能反映生态服务的价值。

外部性问题的解决，必须坚持公平和正义的原则，森林生态服务正外部性的来源，一是人类的活劳动，二是自然的力量。

对于森林生态服务正外部性的解决是基于森林生态服务成本的补贴或补偿，而不是基于生态价值或生态效益的“全额”购买。

　　（3）生态价值理论。

生态服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种功能，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。

生态价值理论是促进生态环境保护的一种经济和行政手段，也是实施生态供给的理论依据。

森林的生态产品具有正外部性，要把这种正外部性内部化，就需要对森林生态产品进行生产成本支付，这样才能保证森林生态服务产品的持续供给。

　　（4）森林生态学理论。

森林生态系统具有自然属性，森林生态学是研究森林生物之间及其与森林环境之间相互作用和相互依存关系的学科。

森林生态产品供给机制也只有建立在森林生态学理论基础之上，才能充分发挥森林的生态功能。

在人类的参与下，生态系统也可以从自然干扰和人为干扰所产生的失衡状态中得到恢复，生态系统的结构和功能得以逐步协调。

生态服务供给机制就是根据生态学原理，充分利用科学技术和生态系统的自然规律，通过自然和人工的结合，以及向森林生态系统的投入来恢复和重建森林生态系统的生态生产和建设活动。

　　（三）森林生态服务供给理论的提出

　　本文提出的森林生态服务供给机制是基于保证森林生态产品持续充足供给的一种制度安排：

第一，森林生态服务属于公共产品，提供森林生态服务的责任理应归属于公共部门，市场机制在一定范围和一定条件下起辅助作用[5]；

第二，森林生态公共产品生产者为社会提供的生态服务需要一定的成本，需要通过一定的政策手段实行森林生态服务外部性成本的内部化，让森林生态产品生产或提供者获得持续的动力；

第三，森林生态服务供给机制反映人与人的利益关系，要建立利益相关者责任机制；

第四，森林生态服务供给价格需要科学量化。

总之，要建立真正反映森林自然属性、社会属性和市场属性的价格竞争和调整机制，为森林生态服务持续供给提供一个可交易的平台。

　　二、森林生态服务供给机制的框架和要素解析

（一）森林生态服务供给机制的基本框架分析

　　为了使森林生态产品供给机制有效运行，必须完善森林生态产品供给组织运行体系，包括供给政策制定机构、供给计量机构、供给管理机构、供给流通网络体系等，以解决供给主体、供给资金、供给价格、供给途径、供给范围、供给客体、供给监管等诸多环节的问题（图1），确保森林生态供给活动持续运行，即应在生态产品的供给主体与供给客体间建立起商品货币关系，实现森林生态服务的科学合理的持续的生产和供给[6]。

根据改进的公共产品理论，完善国内森林生态服务供给机制，具体包括以下要素：

（1）供给主体，即解决生态产品由谁购置、谁来买单的问题；

（2）供给对象，即解决生态产品由谁生产的问题；

（3）供给范围，即解决什么类型的森林生态产品需要购置问题；

（4）供给资金，即解决购置生态产品资金来源问题；

（5）供给成本，即解决生态产品的价格问题；

（6）供给途径，即供给主体解决用什么样的途径将供给资金交付供给对象的问题；

（7）供给规则，即解决生态产品供给机制的法律和政策问题。

图1森林生态服务供给机制示意

（二）森林生态供给机制的构成要素分析

　　1.供给主体

　　森林生态环境在受益的非排他性上具有明显的公共产品属性。

公共产品意味着政府应当在提供这类物品上发挥主要作用，否则就会出现供给不足的问题。

各级政府可以通过非市场途径，比如直接给予财政补贴、财政援助、优惠贷款、减免收费、实施利率优惠、劳保待遇等提供森林生态服务，财政转移支付、税收减免或征收“生态税”、发放补贴等，都是生态服务供给的具体方式。

在市场经济国家，政府是公共产品或服务的主要提供者。

政府作为森林生态产品的主要供给者，并不排斥生态产品市场供给的辅助作用。

市场供给主体可以在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的范围内，利用经济或非经济手段，通过市场行为改善生态环境活动。

因此，森林生态服务的供给主体是政府直接供给或者一定条件下政府主导的市场供给。

　　2.供给范围

　　生态公益林是以保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学试验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地。

生态公益林作为森林生态服务的主要森林类型，应纳入森林生态供给机制供给范围。

　　森林生态供给范围的问题一直是争议的难点问题之一，原因在于商品林是否应纳入生态供给机制范畴。

如果商品林的生态服务不是商品林经营者有目的、有意识地增加了投入，而是在商品林生产经营中伴随的无意识的产物，就没必要对商品林进行相应的补贴。

如果为了公共利益，要求商品林生产经营者增加额外投入，以增加商品林的生态服务，就有必要对商品林进行补贴。

商品林是否纳入供给范围，要看商品林是否为了公共利益而增加额外的生态服务供给。

　　无效林业区域是指这样一些特殊森林区域，其生态效能的发挥很少依赖或很少直接地依赖任何投入。

市场的供求和政府的政策在一定限度内对这一区域内的森林没有任何影响，林业经济学称其为无效林业区域。

因此，对于这一类型的公益林，由于公共物品的提供主要是由自然力完成的，所以不应该在森林生态服务供给的范围之内。

　　3.供给客体

　　政府是森林生态产品的提供者，但并不一定是森林生态服务的生产者。

政府应当提供生产资金给生产者以维持森林生态服务的生产。

这些森林生态服务的产权所有人由于接受政府供给资金生产生态产品，我们称之为供给客体。

供给客体主要应当指向公益林林权主体即所有者或经营者。

（1）公益林国有林业企业。

国有林业企业、单位受国家委托负责森林生态资源的管理与经营，与国家形成了委托代理关系，是国有产权的代表。

随着现代林业经营战略的转变，市场经济体制的逐步推进，国有林业企业在20世纪80年代中后期进入企业化改革领域，不少国有林业企业改制，实行多种经营方针，自负盈亏，但是国家对国有林业企业投入明显不足。

作为森林生态服务的主要生产者，应将国有林经营单位生态公益林列入主要供给客体。

（2）公益林集体林业企业。

20世纪80年代的林业“三定”改革，使集体林经营权从集体向农户手中转移，集体