土地节约集约利用的主要制度.docx
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土地节约集约利用的主要制度
土地节约集约利用的主要制度
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省国土资源厅土地利用处王文忠
所谓节约集约用地，是相对于浪费和粗放用地而言的。
主要包括
三层含义：
一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百
计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产
出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，
合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用
地潜力，提高土地配置和利用效率。
当然节约集约用地不光是现在提
出来的，应该说是一个老的话题，但在不同的时期赋予的内涵可能不
一样，过去往往强调节约，集约说得很少。
如新中国出台的第一部征
用土地办法《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》（1953年12月5日公布）规定：
。
1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议
通过的《中华人民共和国土地管理法》，在这第一部调整土地管理的
法律中，规定了“
”。
这些政策都是要求要节约用地。
目前，我们不单要节约
用地，而且更要通过提高土地利用率来集约用地。
这确实是社会发展
的迫切需要。
因为经过三十年的改革开放，当前我国的城市化和工业
化处于快速发展时期。
拿我们省来说，从2002年到2007年5年间，
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全省城镇化率由30.7%提高到了38.7%，年均提高1.6个百分点；同期，全国城镇化率也由39.1%提高到了44.9%。
从2002年到2007年5年间，我省的工业化率由31.7%提高到37.5%，年均提高1.2个百分点；而同期，全国的工业化率也由39.4%提高到43.5%。
城市化水平和工业化水平的快速提高，必不可少需要大量的土地来支撑，对
于人多地少这一基本国情来说，土地的供需矛盾尤为突出，必须要走
节约和集约用地的路子，来缓解用地矛盾。
另外，党和国家从粮食安
全和经济可持续发展等高度对节约集约用地工作给予了高度的关注。
温家宝总理在十届人大五次会议的中，花了较大篇幅阐述节约集约用地问题。
温总理说：
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。
在刚刚结束的省委八届八次全会上，王金
山书记对土地闲置的原因、处理措施等进行了非常具体的阐述，并提
出了明确要求。
因此，为全面推动节约集约用地工作，近年来国家和
省相继制定了一系列相关政策，促进了节约集约制度的制度逐步建立
和完善。
主要文件有：
《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》
（国发[2006]31号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发
〔2008〕3号）、《安徽省人民政府关于加强节约集约用地工作的通知》
（皖政发[2006]111号）、《安徽省人民政府转发国务院关于促进节约
集约用地的通知》（皖政发[2008]16号）等，另外，还有一些国土资
源部等部门出台的文件。
目前，节约集约用地究竟有哪些主要制度
呢？
简要概括起来有这六个方面（当然我的概括肯定不全面，同时新
的制度还在不断建立）。
我国的城市发展很快，从90年到07年这十几年间，全国城镇建设用地面积已由1.3万平方
公里扩大到将近4万平方公里，这样一个扩展的速度是很惊人的，与
我们经济增长社会发展的相关指标不是一个正比的关系。
按照国家关
于城市规划建设用地的最高定额，一般城市人均用地面积最高标准是
100平方米，首都和特区城市最高120平方米。
但据有关部门统计，我国664个城市，城镇居民人均用地已达133平方米。
而世界上发达国家人均城市用地为82.4平方米，发展中国家人均城市用地才有83.3
平方米。
我国城市人均用地面积超过国家规定的高限33％，大大超
4过国际上人均城市用地水平。
依照中国人多地少的国情，中国的城市
化不能走城市蔓延的路子，应当采取更加紧凑的模式，以最小的代价
获得最大的成功。
这迫切需要加强土地规划，控制城镇建设无序外延。
另外，在一些基础设施建设中，因规划布局问题，超前超多超大现象
也较为突出。
如北京至天津已有京津塘、京哈，京沈三条高速，有的
路车流量已经不大。
就在这样一些道路运输不太饱和的情况下，还在
酝酿再修两条高速路，再架高速铁路。
有的人统计，长江从南京下游
走，差不多是一公里就有一个港口，吞吐能力都很大，都吃不饱。
这
种脱离需要，提前消费，造成了土地资源的极大浪费。
同样机场建设
也存在类似问题。
这也迫切需要加强土地规划，引导基础设施建设合
理布局。
为此，针对这一情况，国务院3号文件规定：
在基础设施等项目建设方面，
一个项目到底要多少地？
单位面积投资多少？
价格不得低于多少？
应有一个标准。
长期以来，
由于标准不完善，或者是法律效力低、纲性不够。
造成了占多用少，
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低效利用土地现象较为突出。
2005年上半年我们对全省开发区用地
情况进行一次较全面的调研，就土地利用率方面来说，我省园区工业
用地投资强度当时平均约为80万元/亩，有的县园区每亩投资强度仅
20万元左右。
在土地产出率方面，全省园区平均每平方公里GDP3.07亿元，大多数原县级园区只有几千万元，工业产值平均每平方公里
7.6亿元，财政收入平均每平方公里0.2亿元。
当然，除开发区外，
其他区域也同样存在土地利用率不高的问题。
说土地利用率不高，有
没有一个标准呢？
有没有一把“尺子”呢？
这迫切需要制订相应标准。
为此，国务院2004年28号文件要求：
国务院2006年31号文件则要求：
刚刚出台的国务院3号文件又规定：
为了落实国务院上述文件，近几年国土
资源部和国家有关部门，以及省政府相继出台了一些用地标准。
2006年国土资源部发布。
该《标准》将全国
县级行政区域分为15个等别，最低价标准从840元/平方米到60元/
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平方米。
我们省最高为合肥市所辖四区384元/平方米，最低岳西县
60元/平方米。
国土资源部2004年发布，今年又进行了修改。
该《标准》通过5项指控制工业用地面
积。
1、工业项目投资强度控制指标，要求工业用地单位面积必须要
达到达一定的投资额。
投资额具体多少，根据地区类别不同和行业不
同有所区别。
最高的地区和行业要求每公顷投资额不得少于4400万元，最低的要求不少于440万元/公顷。
2、容积率控制指标。
该指标
根据行业类别不同，指标值有所区别。
大多数行业容积率要求不低于
1.0、0.8，个别行业要求不得低于0.5。
3、工业项目的建筑系数应不
低于30%。
这一指标要求，项目用地范围内各种建筑物、用于生产和
直接为生产服务的构筑物占地面积之和不得少于总用地面积的30%。
4、工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项
目总用地面积的7%。
这一指标旨在控制辅助性用地面积，并严禁在
工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中
心等非生产性配套设施。
5、绿地率不得超过20%。
这一指标要求工业企业内部一般不得安排绿地，但因生产工艺等特殊要求需要安排一
定比例绿地的，绿地率不得超过20%。
这两个目录由国土资源部和国家发改委2006年底发布，两个目录内容较多，限制目录有14个大项目，禁止目录有15个大项目。
如家具城、建材城等大型商业项目、低密度、大套型住宅等
限制性项目，禁止占用耕地。
别墅类房地产、高尔夫球场、党政机关
和国有企事业单位培训中心等项目属于禁止类。
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如省政府2006年111号文件规定，新开工建设城市主干道路和游憩集会广场应不超过下列标准：
小
城市和重点镇40米、1公顷，中等城市55米、2公顷，大城市70米、
3公顷；实行开发区投资强度最低标准，每亩的实际投入，国家级开
发区不低于150万元，省辖市的省级开发区不低于100万元，其他省级开发区应不低于80万元。
对生产工艺无特殊要求的项目，不得建
造单层厂房。
试行项目投资规模最低值控制办法，对投资规模小于
500万元的工业建设项目，不再单独供地。
另外，其他一些建设用指
标正制订中。
如国土资源部正在制定《博物馆建设用地指标》，省厅
已在制定学校、医院等公益用地控制指标。
为了更好地促进节约集约用地，近年国家和省已相继出台了一些激励政策。
激励政策主要分两个
方面，一是奖励性的；二是惩罚的。
：
1、国务
院3号文件第八条规定，鼓励开发利用地上地下空间。
对现有工业用
地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积
率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地
控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地
价款。
2、国务院3号文件第九条规定，鼓励开发区提高土地利用效
率，对开发区土地节约集约利用评估工作。
凡土地利用评估达到要求
并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规
设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。
对符合“布
局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级开发区，优先安排建设
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用地指标。
日前，国土资源部已经出台《开发区土地集约利用评价规
程》，要求国家级开发区评价结果经省（区、市）国土资源行政主管
部门审核后于2008年底报部。
省级开发区土地集约利用评价工作应
于2009年6月底前完成。
3、国务院3号文第十七条规定，鼓励提高
农村建设用地的利用效率。
对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请
条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。
1、国务院3号文件第六条规定，严格执行闲置土地处置政策。
土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使
用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临
时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。
土地闲置满一年
不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
2、国务院31号文件规定，提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准。
目前，土地使用税征标准提高为：
（一）大城市1.5元至30元；
（二）中等城市1.2元至24元；（三）小城市0.9元至18元；（四）县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。
是原来的3倍。
耕地占用税标准在
原有基础上提高了4倍，我省耕地占用税平均税额标准已达22.5元/平方米。
增加土地使用权的取得和保有成本。
从2002年开始，商业、旅游、娱乐、商品等经营性用地必须采取招拍挂方式出让，即运用市场
来配置上述土地资源。
在提高土地利用率方面、在土地资产收益方面，
应该说都取得令人瞩目的成效。
全国的土地收益由2001年的491亿元，上升到2007年的9000多亿元；我们省的土地收益也由2001年的9.4亿元，上升到2007年的440亿元。
但工业用地由于协议出让，
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受人为因素影响较大，一直还处在低效利用状态，闲置和批而未供土
地较多。
据我们调查，全省约有批而未供或供而未用闲置土地近20万亩，主要集中在开发园区，大多为工业用地。
其中，有5个市批而未供土地均超过万亩，最多的市达3万多亩。
一边是用地紧张，一边土地闲置。
有些企业大量圈占土地，少的有数百亩，多的达数千亩，
热衷于搞“园中园”，圈而不用、占而不建，待价而沽。
有个县开发区
征地2.3平方公里，却有两个占地超过千亩的“区中园”，圈占、闲置土地达3、4年，一些新项目却入区无地。
导致建设用地利用水平不
高的一个重要原因，就是长期执行“低门槛”政策，这也是全国竞相招商引资的大环境，土地低价出让或者出让金“先征后返”，在刺激投资的同时，也必然带来了很多弊端。
2006年我们对全省园区进行调查，
平均征地和开发成本为11.7万元/亩，其中征地成本平均为4.8万元/
亩，开发成本平均为6.9万元/亩；而工业用地平均每亩出让价格只有
5万元左右，这还未考虑可进一步享受的优惠政策，实际出让价格要
更低，有的只有2万元，甚至零地价。
为此，国务院31号文件规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布
的最低价标准。
低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或
返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人
员的法律责任。
国务院3号文件再次强调，工业用地和商业、旅游、
娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），
以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌
等方式公开出让。
国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、
水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟定出让地
块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用
地出让的前置条件。
工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式
10确定土地使用者和土地价格。
严禁用地者与农村集体经济组织或个人
签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。
另外
国务院3号文件还要求，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础
设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行
有偿使用。
土地储备是指市、县国土
资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依
法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
国务院3
号文件规定，要完善建设用地储备制度。
储备建设用地必须符合规划、
计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。
储备土地出让前，
应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期
开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。
土地前期开发要引入
市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。
经过前
期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。
去年，国土资源部、财政部、中国人民银行近日联合制定发布了《土
地储备管理办法》，省政府2003年出台了《安徽省国有土地使用权储备办法》，大多数市、县政府也都出台了《土地储备办法》。
目前，全
省各市、县均成立了土地储备机构，建立了土地储备制度。
通过土地
储备，实现了根据市场需求，调整土地供应速度；通过土地储备，进
行土地前期开发，逐步实现了“净地”出让。
可以说建立土地储备制
度，加强了对土地调控，规范了土地市场运行，促进了土地节约集约
利用，提高了建设用地保障能力。
为了加强对节约集约用地的
监管，目前已建立以下监督制度：
1、国务院3号文件第二十二条规
定，加强对节约集约用地工作的监管，国土资源部要会同监察部等有
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关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲
置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。
为此，
中央纪委部署的2008年党风廉政建设和反腐败工作七大任务之一是：
加强对土地管理法律法规和节约集约用地政策执行情况的检查，
从严控制新增建设用地，着力纠正违反耕地保护制度的行为。
监察部
5月份独家下发了《关于加强对节约集约用地政策贯彻落实情况监督
检查的通知》，省监察厅即将组织监督检查工作。
2、建立健全土地市
场动态监测制度。
要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监
管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。
这项工作要求各市、县在6月30日前必须完成。
3、完善建设项目竣
工验收制度。
要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定
书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。
没有国土资源部门的
检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
4、国
务院3号文件第二十三条要求，建立节约集约用地考核制度，制定单
位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。
实
行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源
部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。
去年年底，经省
政府同意，省国土资源厅和省发改委已联合下发了《安徽省节约集约
用地考核办法（试行）》，该《办法》规定，省人民政府对省辖市人民
政府进行考核。
省辖市人民政府对县（市）人民政府进行考核并将考
核结果告省国土资源厅。
省国土资源厅会同省直有关部门对开发区进
行考核。
考核的主要内容：
对市、县（市）人民政府考核，以年度土
地供应情况、土地利用情况、项目用地情况和政策制定情况为主要考
核指标。
对开发区考核，以年度土地利用情况、土地供应结构和项目
用地情况为主要考核指标。
考核结果将作为分配年度农用地转用计划
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指标和开发区扩区升级的重要依据。
考核结果优秀的，给予通报表扬；
对连续两年考核不合格的市，将暂停其新增建设用地审批。
对连续两
年考核不合格的开发区，将暂停扩区、升级审批（审核）。
考核的动
员会刚刚开过，各地的考核工作正在紧锣密鼓地进行中。
另外，为进
一步促进土地管理法律法规和节约集约用地政策的贯彻落实，22号
监察部、国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、审计署五部门又
联合印发通知，要求各地继续组织开展国有土地使用权出让情况专项
清理和检查工作。
对2008年供应的建设用地情况进行清理，重点对
出让规划条件的管理、协议出让土地公示制度、经营性土地招标拍卖
挂牌出让操作规范、工业用地招标拍卖挂牌出让制度，以及土地出让
收入全额缴库、土地出让收支纳入地方政府基金预算、实行“收支两条线”管理等政策规定的执行情况进行清理。
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