数字政府背景下行政法治的发展及其课题.docx

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数字政府背景下行政法治的发展及其课题

数字政府背景下行政法治的发展及其课题

要目

引言

一、整体治理与组织协调

二、数字行政方式与更高程度的合法性探求

三、基于公众与政府互动的数据治理结语

数字政府的深入推进促进了行政法治的全面发展，行政方式因人工智能、大数据等技术的应用而得以不断创新，数字化政务服务提升了各级政府的服务水准，实现了跨层级、跨地域、跨业务协同。

数字政府基于行政法治，有效地回应了数字经济和数字社会运行秩序的需求，既针对互联网平台设计监管规则，又为城市治理、基层治理提供平台依托。

从未来的发展来看，组织协同、程序再造、自动化行政、算法、公共数据利用等亦给行政法治带来了挑战，行政法与技术的融合内涵需要进一步深入研究，引入“通过设计的行政法”“良好行政影响评估”等原则，能否促进形成更高程度的合法性原则值得期待。

同时，数字政府本身的建设模式也需符合民主法治的要求。

这些课题均为未来研究提供了充裕的素材。

引言

数字时代，行政实践不断运用互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等技术手段展开治理，中国自2016年推进“互联网+政务服务”方案以来，通过“一网通办”“最多跑一次”不断创新行政管理和服务方式，近两年因防疫需要，数字政府建设方兴未艾。

当前，国务院及地方政府均制定了数字政府改革建设规划，加大投入并切实推行，试图加速建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产、生活和治理方式的变革。

如《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》在总结2017年以来该省数字政府改革建设经验的基础之上，提出至2025年，全面建成“智领粤政、善治为民”的“广东数字政府2.0”，构建“数据+服务+治理+协同+决策”的政府运行新范式。

江苏省则于“一网通办”的实践基础上，提出一体化政务服务、一体化在线监管、一体化大数据中心等构建数字政府的核心思路，以数字政务、数字社会、数字生态等三大运行体系建设为导向，强化整合、贯通、共享、联动，着力推动跨地区跨部门跨层级的业务协同和数字赋能，至2025年建成基于数字和网络空间的数字政府。

从目前统计观察，全国省级层面有关数字政府改革建设的方案、实践业已悉数展开，可以预测未来中国各级政府将会继续以数据深度运用为驱动，推进行政理念、方式和手段的深刻变革。

为此，行政法治能否与数字政府的运行相适应，如网上审批与行政许可程序是否衔接，自动化行政的合法性如何判断，大数据如何改变行政法治与因果关系之间的关联，公共数据利用开放的价值与具体制度设计是否协调，“数字行政法”能否成为全新的行政法学科分支、能否产生更高程度的合法性要素等课题均需由表及里地剖析。

这些均彰显了本文的问题意识，期冀讨论能够对中国数字政府和法治政府改革建设有所裨益。

一、整体治理与组织协调

中国政府数字化转型大致可分为三个阶段：

一是2000年至2015年的电子政务阶段，以办公自动化、政务信息化建设为主，政务服务多线下流程，数据作用并不明显，政府网站、微博等电子政务应用侧重于信息发布、政民互动等功能。

二是2016年至2018年的“互联网+政务服务”阶段，通过跨区域、跨层级、跨部门的数据共享，依据数据流动重塑政务服务流程、推动线上政务服务。

三是2019年至今的数字政府阶段，中央与地方均发布了数字政府建设规划，并将数据驱动作用从政务服务拓展至社会治理领域。

抗击新冠肺炎疫情以来，数据在政府治理中的关键作用进一步凸显，加快建设数字政府成为各界共识。

从当前的运作实践来看，数字政府的改革建设，并非传统政府建设过程中的技术化升级，而是有针对性地系统化变革，是政府理念的更新、治理方式的转变、运行机制的重构、政务流程的优化和体制资源的整合。

数字政府改革伊始，实践者就特别重视法律、政策的支持，制定了诸多法律规范及政策指南，试图在法治框架中实现国家治理的目标。

不过，相关理论研究却很少系统地从行政法治的视角思考数字政府改革建设引致的组织结构、作用和程序的变革。

新时代数字政府发展日新月异，自动化决策、智慧城市、人工智能社区等概念层出不穷，整体性研究实属必要，有学者因而深刻地指出：

“在建设数字政府过程中，必须始终坚持以人民为中心，着力解决数字技术运用中存在的权利保障、公平正义等公众普遍关心的法治问题，让数字政府建设进一步得到公众的支持和认可。

”数字政府的改革建设为政府整体治理与组织协调带来了益处，但亦衍生出一些需要深入探讨的课题。

整体政府

政府运作因部门、领域分割而产生协调不畅、碎片化管理是行政法治长期以来关注的重要课题。

为此，中外学者均提出“整体政府”的理论，并提供了具有真知灼见的政策建议。

然而分散管理的弊端并未因理论成熟而彻底改善。

如今，由于数字技术在行政治理中的广泛应用政府运作逐渐成为一个相互协作的有机整体。

例如过去中小学生跨省转学、外地上学补办身份证、大学生申请贫困助学资格、非户籍学生办理居住证等业务，必须返回原籍所在地学校开具就读证明给公众造成很大不便。

广东省数字政府改革建设联通了相关部门与地方教育局、学校，平台按需获取申请人学籍信息公民可以在线办理业务。

浙江省数字政府改革按照“整体智治、唯实惟先”理念基本形成省市县一体、部门协同的高效运转机制，未来将提升长三角“一网通办”政务服务能力推动完善跨省协同机制。

数字政府改革建设引发了行政组织法的变革与再造传统科层制行政机关依托分级分类和属地管理原则形成了行政层级和部门分工的基本架构。

此种分工虽然有利于一级政府依据不同领域、部门推进工作，但是严苛的层级制和僵化的部门分工导致政府监管难以实现整体治理效能。

数字政府正是利用技术优势，在后台建构集约、统一的信息化管理架构；在中台建立统一的政务云平台、大数据中心等；在前端通过协同办公系统、移动办公等，方便公务人员使用，极大地提高了办事效率、降低了行政成本。

对此有学者通过个案分析指出在一定组织机制的前提下数字政府建设能促进整体性政府实现。

这些具体组织机制包括构建行动型组织间网络采取领导型网络治理结构精细化管理网络中的责任、冲突、承诺与合法性促使技术与组织在网络结构下展开有序互构精准识别与有效化解网络中存在的内生性问题等。

未来，“政府即平台”如何在整体政府理念的指导下更好地实现公众服务、政府内部整合仍是需要进一步讨论的课题这涉及技术支撑下的政府业务协同问题。

业务协同

跨地域、跨领域、跨部门和跨层级之间一体化的基本要求是业务协同和信息共享。

信息共享的问题将在后文提及，此处主要讨论业务协同。

业务协同一方面要求组织整合另一方面要求一级政府要具有较强的协调能力。

很显然在行政组织无法实现全面整合之时，协同原则将成为数字法治政府运作的重要原则。

数字政府改革建设就在于借鉴互联网思维，充分利用技术和信息优势改变传统以专业分工、层级控制为特征的组织结构转向以节点、流程为特征的网状结构，强调“数据多跑、群众少跑”，给公众提供更多优质、增值、便民服务。

中国数字政府经历了网络建设、政府网站、数据库、业务系统等方面的整合并延续至今，业务协同突破了政府的组织、地域、部门等边界且收益明显。

同时此种业务协同亦导致政府与其他主体的协同变得更为便捷一方面多元主体转变为主动的治理行动者，提供与反馈信息，成为整体治理中的重要组成部分；另一方面多元主体以公私合作的方式为数字政府的改革建设提供技术支撑，提升了政府监管和服务效能。

未来面临的课题在于，业务协同以及信息共享虽然不主张打破政府部门原先的组织界限，通过“一点登录、全网通办”等实现“一站式”服务，然而协同似乎仅限于线上或虚拟状态，各部门、领域、地域、层级如何切实建立健全统筹协调机制，如何在智慧城市建设、基层治理中加以充分应用；如何从仅侧重网上服务前置环节转向从全生命周期展开监管服务，皆需要深入探讨和解决。

另外的课题在于数字政府系建立于技术应用基础之上的政府形态，本身的运营方式亦值得关注。

有学者将目前中国数字政府的建设归纳为平台垄断模式、服务交付模式与内部管理模式。

以广东为例，其采取“管运分离、政企合作”的建设管理体制，相关企业负责数字政府需求对接、系统迁移、数据融合、建设维护、系统运营以及标准制定等职能，但问题在于如何能够真正以公众为中心，仍然需要反思。

同时，由于技术应用，数字政府可以将之前外包出去的相关职能重新收回并交由政府所有，可以使基层治理、城市治理更加契合国家治理，那么数字政府背景之下的行政法治，如何进一步与市场、社会互动和合作？

对此，需要探讨的课题是，是否能将行政法治原则适用于相关企业？

再比如，是否以及如何对企业运行的自动化系统的训练数据、算法实施审查？

信息共享及其限度

为推进业务协同、发挥数字政府的功效，信息共享成为关键和基础。

传统行政法治之下，政府部门各自的信息系统独立运营，整个政府系统无法有效互联互通，信息资源无法共享开放，导致业务协同难以实现；对公众而言，经常面临反复被要求向政府各部门提供各种信息的窘境，无法获得整体式、一站式的公共服务。

为了促进信息共享，各地均成立了隶属于政府或政府办公厅的政务服务数据管理部门、大数据发展管理部门，负责数字政府改革建设的统筹协调工作。

此种组织协调除涉及规划与技术层面的设计之外，尚须关切政府部门之间、政府部门与外部组织之间的信息共享及其限度问题。

一方面，实践中政府部门之间并无动力主动共享所收集的信息，需要制定和完善相应的法律规范，推动政府部门之间的信息共享；另一方面，随着计算机、网络等技术发展，行政机关建立巨型数据库以存储大量的个人信息业已成为常规业务，经由各个数据库之间的比对、联结，可以切实提升行政效率并降低错误发生的概率。

此外，行政机关之间基于职务协助相互传递信息的现象亦普遍存在，此种情况应在个人信息保护法的框架下重新检讨。

这是因为，大数据分析、数据挖掘等技术虽然可以满足多元行政任务的需求及效能，切实提升公众福祉，但亦可能因行政机关运用个人信息透明度不足、当事人参与不充分等原因，导致个人权益受损。

行政机关对信息的内部重复使用仍然应当遵守个人信息保护规则。

同时，对于行政机关的数据挖掘、信息画像是否符合法律要求，界限如何均需要认真探讨。

如不同行政机关之间信息联结、比对，性质上属于什么？

如果比对本质上已经超出特定目的，便属于目的外利用，对此必须要具有正当利益。

实际运用中，是否需要依据特别的法律规定，还是需要信息的行政机关提出书面申请即可利用？

毕竟行政组织法不等于行政作用法，没有行政作用法的依据，行政机关并无所谓的“职权范围”。

有研究指出，中国各地数字政府改革建设经历了平台化到社会化的演进，前者以政府大规模建设集政务公开、政民互动与政务服务一体的政务服务平台，后者则是利用第三方资源进一步拓展政务服务范围、优化政务服务水准。

目前进入数据化的数字政府改革建设时期，不仅应实现政府部门信息共享，更应实现公共数据全面开放；既利用大数据分析技术提升公共服务产品供给的精准化、个性化，又通过公共数据的开放利用，让公共参与公共服务产品设计、提供和监督等环节。

此时，政府部门与外部组织之间的信息共享，特别是企业向政府部门报送信息，亦应满足合法性要件。

二、数字行政方式与更高程度的合法性探求

中国数字政府建设较早始于政务服务领域，在“放管服”改革和优化营商环境的政策背景下，通过“互联网+政务服务”和数据共享，以“最多跑一次”“秒批”“掌上办”等在线服务方式，将政务线上化扩展至服务线上化，如今拟在“一网通办”“不见面审批”的基础上更进一步丰富数字行政的作用方式；在提供办事服务外，还要创新政府监管理念，利用数字技术应对社会治理的需求，从侧重工具理性转向兼具民主功能和工具、价值理性的统一。

数字政府的运作提升了政府服务的效能，更体现了以人民为中心的理念。

特别是自新冠肺炎疫情以来，数字政府的作用更显而易见。

利用数据收集、人工智能研判等方式，切实提升了风险人员识别、传染链条阻隔、基层社会治理、政府“云”办事的效能。

目前，数字法治政府正在成为行政法治现代化建设的重要内容。

未来，数字政府将更加凸显以数据为驱动的特征，更加关注技术应用的广度和深度，突出智能化取向；外延上不仅涉及政府本身的变化、数据驱动的政务服务