长期护理保险的理论指引与体系建构.docx

长期护理保险的理论指引与体系建构.docx

《长期护理保险的理论指引与体系建构.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《长期护理保险的理论指引与体系建构.docx（15页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

长期护理保险的理论指引与体系建构

目  次

一、问题的提出

二、社会连带和福利多元双重理论指引下的长期护理保险制度需求

三、兼顾个体自助与社会参与的筹资机制

四、多元导向的护理服务法律体系

五、长期护理保险的规范结构——法律关系分层及其权利义务构造

六、结语

摘  要

以长期护理保险来应对老龄化失能的护理危机不仅是我国当前的学术共识，更是已进入到扩大试点的制度探索。

我国的长期护理保险实践具有明显的行政治理倾向，为此，从理论视角来确立制度走向，聚焦于更具稳定性和普适性的法律体系建构应是目前的重要命题。

作为长期护理的理论原点，社会连带和福利多元对于相应的保险体系提出了一系列的制度需求。

在前者，长期护理保险应当着力保障被保险人的生存权，并贯彻团结互助性；在后者，长期护理保险应当建构强化整体社会参与的筹资机制、推进多元化的护理服务，并建构多重性和差异化的规范构造。

在长期护理保险的筹资机制方面，应当在现有医保基金的基础上强化筹资的自助性，并推进社会整体力量的参与；在护理服务方面，应当维系当前以居家和社区护理为优先的模式，填充中间阶段及细化切换规则来推进护理服务的多元化；在规范构造方面，应当从保险关系、服务提供关系和护理关系三个方面来进行分层式界定，并以此构造以权利义务为核心内容的规则体系。

关键词

长期护理保险　社会连带　福利多元　规范构造

一、问题的提出

联合国人口结构分析指标指明，如果一国65岁及以上的人口分别占总人口的7%～9.9%、10%～19.9%、20%～29.9%和30%，该国的人口构成等级分别对应“老龄化”“老龄”“严重老龄”及“超级老龄”。

截至2018年，我国65周岁及以上老年人口已达16658万人，占总人口的比例从1979年的4.58%上升至11.9%。

我国已经步入“老龄”社会且我国失能、半失能老年人数量目前已超4000万，而由老龄化失能所产生的护理需求也由此水涨船高。

与此同时，我国家庭结构却出现了急剧变迁。

“4-2-1式”的小型家庭构造、妇女等家庭成员外出就业造成了家庭的“空巢化”，导致传统的家庭已经难以担当失能老人的护理重任。

这意味着，前述陡增的护理需求与传统的护理供给之间已然产生了巨大的制度缺口。

上述事实表明，老龄化失能的护理危机已经超越了我国家庭所能应对的极限，超出了“呈现片段、破碎与残补”的护理制度所能抵御的范畴，成为一种具有普遍意义的社会风险，需要举全社会之力来共同应对。

学术界主张借鉴域外的长期护理保险制度来化解这一社会风险。

2016年，人力资源社会保障部出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称人社部“意见”），确定首批试点地区，从而将我国的长期护理保险推送到制度实践的轨道。

2019年，李克强总理在政府工作报告中指出：

“扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年”，我国的长期护理保险进入到扩大试点的阶段。

政策推进速度的不断加快需要相应的法律体系支持。

然而，我国目前长期护理保险的法律体系尚未形成，这导致目前的制度实践仍然停留在粗犷式的政策主导层面，无法形成统一的建构理念和稳定的普适规范。

因此，探寻长期护理保险蕴含的重要理论及其制度需求并以此聚焦于法学视角的法律体系建构应当是当下学术研究的迫切要务。

由于目前的学术研究大多侧重于对德日国家、我国台湾地区法制经验的借鉴及对当前试点政策的零星点评，尚未对上述问题给予系统性回应。

这些研究的欠缺导致目前我国长期护理保险的理论思想无法充分融贯到现行的制度探索当中，并为之提供明晰的理论指引，也致使长期护理保险尚未步入具备法律体系的法治化轨道。

因此，笔者尝试从长期护理保险的理论指引出发，探讨长期护理保险的制度需求，从筹资机制、护理服务和规范构造三个基本面来探究这一制度的法律体系建构，以助推我国长期护理保险的法治化进程。

二、社会连带和福利多元双重理论指引下的长期护理保险制度需求

人社部“意见”指出：

“探索建立以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。

”其中，“互助共济”的表述正是长期护理保险的第一个核心理论——社会连带的体现。

“意见”同时指出：

“引导社会力量、社会组织参与长期护理服务”“探索建立多层次长期护理保障制度”，这些内容所反映的正是长期护理保险的第二个核心理论——福利多元。

可见，社会连带与福利多元在我国现行制度实践的思路中已有初步体现。

然而，目前的问题是，前述理论指引对于长期护理保险提出了哪些更为具体化的制度需求？

对这一问题的有效回应将建立起一条充分联结理论指引与制度体系的通道，为当前处于试水阶段的长期护理保险实践提供更为清晰的检视标准和改进方向。

尽管有关长期护理的界定纷繁多样，但一般都强调了两个方面：

第一，在老龄化社会的背景之下，老龄化失能群体的生存权关乎社会正义，需要社会成员以彼此扶助的方式来加以维护；第二，老龄化失能人群的护理风险已超出政府单边因应的能力范畴，需要家庭、政府、企业等多元社会力量的参与，以相互合作的形式来协同应对。

其中，第一个方面反映出社会连带理念，即社会成员之间需要践行团结互助来保障老龄化失能群体的生存，缓解社会成员共同面临的年老后无人照顾的困境；第二个方面则体现出福利多元理念，即借助分权化的福利供给模式，运用社会整体力量来构设多元化的护理体系，更有效率地应对老龄化失能这一社会风险。

（一）社会连带理论指引下长期护理保险的制度需求  

社会连带意指社会成员之间存在相互连带的关系，并经由这一关系实现生存，因此，社会成员需要团结互助来实现社会正义。

这一理论融入长期护理保险制度则具体化为保障护理对象的生存权和贯彻团结互助两个方面的制度需求。

首先，长期护理保险应当保障护理对象的个体生存权。

社会连带的第一要义就是维系包括不能自主生活的社会成员的生存。

人社部“意见”指出：

“建立长期护理保险，有利于保障失能人员基本生活权益，提升他们体面和有尊严的生活质量，弘扬中国传统文化美德。

” 可见，维护护理对象的生存权是我国长期护理保险的一个重要内涵。

社会连带将护理对象的生存权益从个体层面上升到了国家和社会层面，要求为之提供周全的社会保障。

易言之，失能人群的生存权益不再是个人问题，而是具有与所有社会成员休戚相关的社会连带性。

因此，长期护理保险应当借助保险法律关系及相应的权利义务来实现护理对象的生存权。

基于各方主体在长期护理保险关系中的法律身份，护理对象得以主张保险给付的请求权、受领权等一系列权利，而政府部门及服务提供者也必须根据其对应的法律角色履行保险给付和实际护理等义务。

鉴于此，长期护理保险应当发挥其保险法律关系及其所包含的保险权利义务等规范构造的优势，使源自社会连带的抽象概念——生存权得以具象化，并通过一系列具有丰富权益内涵的实体权利来加以实现。

其次，长期护理保险应贯彻团结互助性。

社会连带所反映的一个客观事实是，社会分工的复杂化导致社会成员乃至群体之间的连带性愈发显著，强弱势群体都属于社会有机体的部分并具有高度的相互依赖性。

这意味着，应当团结合作来达到社会的整体良效。

团结合作要求社会中的每个成员都为这一社会合作关系而努力，将个人利益让位于共同利益。

具体至长期护理保险，团结合作意味着应当兼顾他助与自助。

在筹资方面，长期护理保险应当兼具“拿与给”的特征，既要确立政府部门等其他主体的筹资义务，也要借助其风险共担的保费分摊机制设立社会成员个人的保费缴纳义务。

在服务提供方面，长期护理保险既应设置针对保险人的保险给付义务及针对服务提供者的实际护理义务，也要强调护理对象对于给付的费用分担与协力配合义务，借助其权利义务的法律体系来实现他助与自助的兼容并进。

（二）福利多元理论指引下长期护理保险的制度需求

除了社会连带之外，长期护理保险所蕴含的另一个重要理论是福利多元。

基于对政府居于穹顶全面担当福利供给角色的批判，福利多元主义（WelfarePluralism）主张由政府、市场主体、非正式组织、家庭等多元主体参与的福利供给模式，以避免国家包办主义引发的制度缺陷。

如果说，社会连带理论是从权利塑造和意识提升的层面来为长期护理保险提供制度构想，那么，福利多元理论则是从筹资机制、护理服务以及规范构造三个方面为护理保险提供了规范指引。

立基于此，长期护理保险具有以下三个方面的制度需求。

首先，强化整体社会参与的筹资机制。

面对老龄化失能这一普遍的社会性风险，福利多元要求动员社会整体力量，促进参与主体的多元化，发挥家庭、政府、企业及其他社会组织等多方主体在福利供给上的功能。

人社部“意见”中“坚持多渠道筹资，合理划分筹资责任和保障责任”的表述也反映出整体社会参与的思路。

具体到长期护理保险的筹资机制，其意味着在横向上应促进筹资渠道的多元化，鼓励企业、社会团体等其他社会主体加入筹资体系；在纵向上则应确立各级政府的筹资职责，实现筹资体系的层级化。

其次，促进多元化的护理服务。

在福利多元的理论指引下，长期护理服务应当摒弃既有的由政府包揽一切的一元格局，采取由其他参与者以分工协作来共同参与长期护理的多元格局。

由此，长期护理保险的护理服务应当采取的是包含居家护理、社区护理以及机构护理等多种类型在内的多元化护理模式。

并且，鉴于护理对象失能程度的不同以及在护理进程中所出现的失能状况的变化，福利多元理论还意味着应当以护理模式的动态切换来满足多元化的护理需求。

为此，应当在各种护理模式之间构筑过渡性阶段，设置明确的护理模式切换规则，实现各种护理模式的阶梯式递进和有效衔接。

最后，建构多重性和差异化的规范结构。

福利多元视角下的“福利混合模式”意味着长期护理保险规范结构的法律建构应当体现多重性和差异化。

多重性主要表现在长期护理保险的关系结构上，保险供给的多元格局必然要求建立适配多方主体参与的多重关系结构，根据失能老人作为接受护理的被保险人、政府归为制度供给的保险人、家庭和机构等主体属于护理提供者的角色功能来实现法律关系的分层，以塑造其关系结构的法律品格。

差异化则体现在长期护理保险的关系定性及内容构造上。

法律关系的分层化进一步要求根据保险人、被保险人以及护理服务提供者彼此之间所对应的不同法律身份来给予不同的法律定性，并据此形成差异化的权利义务内容，通过分权化的法律体系来实现福利多元的制度供给目标。

在制度需求明确的情况下，接下来的核心命题就是以此检视我国当下正在加速推广的试点实践，从中凝练出长期护理保险法律体系建构的关键内容。

从制度框架上来看，长期护理保险制度主要包括财务运作、服务输送及规范构造三个方面，结合当前试点的实际情况来看，财务运作主要集中于筹资实践，服务输送则重点聚焦在护理服务。

鉴于此，下文将从筹资机制、护理服务与规范构造三个方面着手来探讨如何进行我国长期护理保险的法律制度建构。

三、兼顾个体自助与社会参与的筹资机制

筹资机制是长期护理保险财务运作中最为关键的内容。

因此，有必要研究我国试点地区的筹资制度现状，检视其是否符合长期护理保险的制度需求，以及如何设计与之相契合的筹资法律体系。

（一）当下以医保基金为基础的筹资机制

在筹资方面，人社部“意见”以“调整职工基本医疗保险统筹基金和医保个人账户结构”为基本原则，意图通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等渠道筹措资金，实质上确立了以医保基金为基础的筹资机制。

总体来看，各试点地区的筹资亦遵循了以医保基金为基础的模式，并衍生出三种筹资模式。

第一种是单纯医保统筹基金划转模式，即无论是职工医保还是居民医保，均从参保人员的医保统筹基金中划拨长期护理保险资金。

例如，上海市以参保人员有无固定职业确立不同的筹资渠道，对于职工医保参保人员，以用人单位缴纳的医保费为基数，按1%的比例从医保统筹基金中划拨长期护理保险资金；而对于超过60岁的居民医保参保人员，则以略低于职工医保人员的人均筹资水平从居民医保统筹基金中划拨长期护理保险资金。

第二种是“医保统筹基金+个人缴纳+政府财政补助”模式，即除了从医保统筹基金划转之外，还兼顾从个人与政府财政渠道来筹