第一节行政许可.docx

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第一节行政许可

第一节　行政许可

【教学目的与要求】

教学目的：

通过本节学习，使学生理解行政许可的概念、原则、分类，掌握许可权设定的范围和内容，明确行政许可实施机关和具体程序。

教学要求：

要求教师准确理解相关的法律规定和行政许可的理论知识；要求学生课前预习教材，阅读《行政许可法》。

【教学重点和难点】行政许可的概念、设定、实施程序

【教学时数】2课时

【教学方法】讲授法

【教学手段】多媒体辅助教学

【教材处理】本节教材表述较为全面具体，讲授时以教材结合法条为基础展开。

具体涉及到的案例及司法考试真题，教师应予以补充。

【教学对象分析】本课程讲授的对象是大二学生，其法律知识体系尚未建立，对具体行政行为没有清晰的认识，因此，本课程应强调行政许可的基本知识，重点是让学生通过理解行政许可来认识具体行政行为。

【参考文献】

1.姜明安：

《行政法与行政诉讼法》（第5版），高等教育出版社

2.张正钊、胡锦光：

《行政法与行政诉讼法》（第四版），中国人民大学出版社2009年版。

【教学法规】

1.《行政许可法》（2003-8-27日通过，2004-7-1实施）第2条到第57条

2.《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（2009年11月9日，2010年1月4日起施行。

）

【板书设计】

一、行政许可概述

二、行政许可基本原则

三、行政许可的分类

（一）学理上的分类

（二）实定法上的分类

四、行政许可的设定

（一）行政许可的设定范围

（二）行政许可的设定权

五、行政许可的实施

（一）实施主体

（二）实施程序

（三）实施行政许可的特别程序

【教学内容设计】

案例导入

PPT导入案例

案例：

河北成安农民收玉米需办秸秆放倒证案

农民收割完玉米后就地防火焚烧的传统方式处理玉米秸秆，不利于生态环境的保护。

但是河北省邯郸市成安县委（2007）18号文件，即《县委县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见》中明确规定“确需放到、撂倒玉米秸秆的农民，需持有成安县秸秆还田和禁烧指挥部统一印制的《秸秆放倒证》，并做到当天放倒，当天清运。

否则，按影响农机统一作业论处”

思考问题：

在本案中，成安县《实施意见》规定放倒玉米秸秆需要办证是设定行政许可的行为，该行为是否合法？

为什么？

过渡：

我们要回答这个问题，首先需要了解行政许可的相关知识。

PPT导入行政许可概述

一、行政许可概述（计划用10分钟）

《行政许可法》第2条规定：

“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准许其从事特定活动的行为。

”

首先解释一下这里行政机关的含义——这里的行政机关包括法律、法规授权的组织。

其次，通过以下四个方面来解释这一概念。

1、行政许可是依申请的行政行为

行政相对人向行政机关提出申请，行政主体针对该申请，依法采取相应的行政行为。

行政主体不因管理相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或执照。

2、行政许可存在的前提是法律的一般禁止（提问：

什么是法律的一般禁止）

行政许可的内容是国家普遍禁止的活动。

但是，为适应社会生活和生产的需要，对符合一定条件者解除禁止，允许其从事某项特定活动，享有特定权利和资格，许可是对禁止的解除，没有法律的一般禁止，便不存在行政许可。

列如，制作、运输、销售爆破物品是国家普遍禁止的行为，但是，国家为了国防安全。

社会治安和社会建设的需要，对符合特定条件的组织或者个人准许其实施这类行为。

正是有了前面的禁止，才会产生随后的许可。

3、行政许可是授益性行政行为

行政许可准许行政相对人从事特定活动，是使行政相对人行政某种权利或者获得行使某种权利的资格。

这是一种授益性行政行为。

4、行政许可是要式行政行为

行政许可应遵循一定的法定程序，并应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准和证明。

过渡：

理解了行政许可的概念，我们来了解一下行政许可的基本原则。

PPT导入行政许可的基本原则

二、行政许可的基本原则（法条用ppt演示，计划用15分钟）

行政许可的基本原则我们对照法条来看：

1、合法原则（第4条）是行政法定原则在许可领域的具体体现。

第四条设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

2、公开、公平、公正原则（第5条）

第五条设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。

　　有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。

行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

　　符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

公正要求行政主体在许可程序上应做到没有利害关系，没有偏私，公正地听取相对人的意见。

3、便民原则（第6条）

第六条实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

这一条规定会有利于相对人获得许可目的的实现。

4、权利救济原则（第7条）

权利救济原则是指应当为相对人提供多种权利救济手段，以保护其合法权益避免因行政机关实施行政许可而受到侵害。

第七条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

以上几条对照法条，自行理解。

5、信赖保护原则（第8条）

《行政许可法》第8条规定：

公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。

由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

（PPT演示）

信赖保护原则不仅是行政许可法中的基本原则，也是行政法中基本原则，我们已经在之前的行政法基本原则中学过了，今天来做个复习。

我们来看一道题：

PPT导入练习题

单选题：

　　下面的情形中没有体现行政许可的信赖保护原则的是（　）。

　　A、在非典期间，为了防止野生动物传播非典病毒，野生动物管理部门收回了已经颁发的野生动物经营许可证，同时给予了补偿

　　B、某直辖市的三轮摩托车客运业务影响了环境和交通秩序，市政府决定收回三轮摩托车许可证，同时给予了补偿

　　C、作出行政许可决定的行政机关撤销了行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出的准予行政许可的决定，并对被许可人受到的损害给予赔偿

　　D、《矿产资源法》规定，国务院批准开办的矿山企业、矿区范围内已有的集体矿山企业应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿

6、限制转让原则（第9条）

第九条依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

行政许可必须依法取得，必须符合法定条件、标准。

而一旦转让，接受转让的一方很可能并不具备取得许可的条件，那么设立许可的目的就会落空。

因此，被许可人取得的许可一般不得转让。

7、监督原则（第10条）

　第十条县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

　　行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

结合法条，这条规定了对行政机关实施行政许可的监督以及对行政相对人从事行政许可事项活动的监督两方面内容。

过渡：

接下来我们来了解一下行政许可的分类。

PPT导入行政许可的分类

三、行政许可的分类（计划用15分钟）

（一）学理上的分类

1、一般许可和特殊许可（以许可的范围为标准划分）

一般许可是指只要符合法定条件，就可以向主管行政机关提出申请，对申请人并无特殊限制。

如营业许可。

特殊许可，是指除必须符合一般条件外，还对申请人予以特别限制的许可。

如持枪许可、烟草专卖许可。

2、排他性许可与非排他性许可（以许可享有的程度为标准划分）

排他性许可是指某个人或者组织获得该项许可后，其他任何人或组织都不能再申请获得的许可。

如专利许可、商标许可、专卖许可。

非排他性许可，是指可以为所有具备法定条件者申请、获得的许可。

如驾照执照、营业执照。

3、权利性的许可与附义务的许可（以获得许可后是否附加义务为标准划分）

权利性许可，是指行政许可获得者可以根据自己的意志来决定是否行使该许可所赋予的权利和资格的行政许可形式。

如企业营业执照等。

附义务的许可，是指行政许可获得者必须同时承担一定时期内从事该项活动的义务，否则要承担一定法律责任的行政许可形式。

如专利许可、建设用地许可。

4、行为许可与资格许可（以许可的目的为标准划分）

行为许可，是指允许符合条件的申请人从事某种活动的许可。

资格许可，是指行政主体应申请人的申请，经过一定的考核程序后，给合格者核发证明文书，允许其享有某种资格或具备某种能力的许可。

比如我们法学专业，需要去考司法考试，通过之后会发给我们法律职业资格证书。

这就属于资格许可。

（二）实定法上的分类

（PPT导入法条，请1位同学读一下第十二条的第一至第五款内容。

）

行政许可法将行政许可分为一般许可、特许、认可、核准、登记五种。

我们对照着法条来看一下他们的适用范围。

第十二条下列事项可以设定行政许可：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；这一款规定是指一般许可的适用范围。

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；这一款规定是指特许的适用范围。

　（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；这一款规定是指认可的适用范围。

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；这一款规定是指核准的适用范围。

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；这一款规定是指登记的适用范围。

　（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

过渡：

以上就是行政许可的分类，接下来我们看一下行政许可的设定。

PPT导入行政许可的设定

四、行政许可的设定（计划用20分钟）

（一）行政许可的设定范围（PPT导入法条）

第十三条本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

　　（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

　　（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

第十二条、十三条规定可以设定与可以不设定行政许可的的事项，对行政许可的设定划定了范围。

我们接下来看一下什么层级的规范性文件可以设定和规定行政许可。

（二）行政许可的设定权（第14到第17条）

（1）法律的设定权。

对于可以设定行政许可的各类事项，法律可以设定各类行政许可。

（2）行政法规的设定权。

对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

（3）国务院决定的设定权。

必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。

实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

（4）地方性法规的设定权。

尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。

（5）规章的设定权。

尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。

临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

（6）禁止性、限制性规定。

　地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。

其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

法律、法规和省、自治区、直辖市人民政府规章以外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。

第十四条本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。

尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可

　　必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。

实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

　　第十五条本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。

临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

　　地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。

其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

第十七条除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

（二）行政许可的规定权

首先，需要对立法中的设定权与规定权进行区别：

设定权属于立法性权力，是指法的创制权，对权利的首次规范，解决的是从无到有的问题；规定权属于执行权，是指对现有法律规范具体化的权力，不创设新的法律。

解决的是从粗到细的问题。

行政法规、地方性法规、行政规章均可对上位法已设定的许可事项进行具体化规定，但是不得增设行政许可，也不得违反上位法的其他规定。

第十六条行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

　　地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

　　规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

　　法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

我们返回来看开头的案例。

过渡：

接下来，我们重点看一下行政许可的实施。

PPT导入行政许可的实施

五、行政许可的实施（PPT演示法条，计划用25分钟）

（一）实施主体

1、实施机关的类型

（1）行政机关（第22条）

这里需要注意的是：

行政机关作为行政许可的实施机关必须具体两个条件：

其一，必须是具有行政许可权的行政机关。

其二，必须是在法定职权范围之内实施行政许可。

一般情况下，实施行政许可的行政机关应该是法定的行政机关。

但是，考虑到精简、统一、效率，体现行政灵活性，《行政许可法》规定以下几种情况；

【相对集中行政许可权】

第二十五条经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

【统一实施】

第二十六条第一款行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

【联合实施】

第二十六条第二款行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

我们来看一道题：

PPT导入试题

1.《行政许可法》规定的“统一受理、联合办理、集中办理”、“相对集中行政许可权”、“提供格式申请文书”、“当场受理申请等制度，体现了行政许可的以下哪项原则？

A.合法原则B.公开、公平、公正原则

C.创新原则D.便民原则

（2）法律、法规授权的组织（第23条）

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内，以自己的名义实施行政许可。

（3）受委托组织（第24条）

在一定条件下，行政机关可以委托其他行政机关实施行政许可。

（二）实施程序

这里以图示为例，具体了解行政许可的实施程序。

PPT导入图表

行政许可的实施程序分为一般程序和特别程序。

我们先来看一般程序。

1、提出申请

要获得一项行政许可，首先需要行政相对人提出申请。

第二十九条公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。

申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。

申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。

　申请人可以委托代理人提出行政许可申请。

但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。

　行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

2、受理

相对人提出申请后，行政机关需要对申请作出处理，根据申请的情况，行政机关作出受理或者不受理的决定。

第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：

（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；

　（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

　（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

3审查

行政机关受理行政许可申请后，应当对有关材料进行书面审查（内容审查）。

根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。

上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。

申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。

行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

4决定

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

5听证

法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

行政主体应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

6期限

我们来对照法条，学习一下行政许可的相关期限。

第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。

二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

第四十三条依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。

但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

第四十四条行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

第四十五条行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。

行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

（三）实施行政许可的特别程序。

《行政许可法》规定了实施行政许可的几种特别程序，我们对照法条学习一下：

1、特许程序。

（第53条）

第五十三条实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。

但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。

行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

2、认可程序。

（第54条）

　第五十四条实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。

但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。

行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。

但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。

3、核准程序。

（第55条）

第五十五条实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

　　行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。

不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。

　　行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。

4、登记程序。

（第56条）

　第五十六条实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。

需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。

接下来，看几道练习题巩固一下知识

练习：

（计划用5分钟）

1.下列属于地方性法规和省级人民政府规章可以设定的行政许可的是：

A.颁发企业营业执照

B.授予注册会计师资格

C.锅炉供暖许可

D.出租车经营许可

2.（2010，卷2，单选43）刘某向卫生局申请在小区设立个体诊所，卫生局受理申请。

小区居民陈某等人提出，诊所的医疗废物会造成环境污染，要求卫生局不予批准。

对此，下列哪一选项符合《行政许可法》规定？