浅析法治型海关的内涵.docx

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浅析法治型海关的内涵

浅析法治型海关的科学内涵

张晓霖

[内容提要]法治型海关是海关法治的理想，要实现这一法治理想，我们必须深刻领会牟署长的讲话精神，准确把握法治型海关的科学内涵。

本文从法治型海关的概念、法治型海关的核心——依法行政和法治型海关的基本指标三个方面分析了法治型海关的科学内涵，以期能引发思考并有助于建设实践。

建设和谐海关，不仅要坚持内部和谐与外部和谐相统一创造融洽友爱的内部环境和合作发展的外部环境，同时要充分发挥把关服务职能作用，切实加强服务型海关、责任型海关和法治型海关建设。

笔者认为“三型”海关之间，相互联系，相互影响，相互作用。

责任意识的强弱直接决定服务意识和服务质量的好坏，只有依法履行好税收、监管、打私、保税、统计、稽查、口岸管理等职责任务，才能更好实现服务，创建服务型海关；责任意识和服务意识的强弱好坏，又必然影响执法水平和法治海关建设；依法“把关”是法治海关的重要内容，在服务中严格实施把关，在把关中更好地体现服务；责任的落实、责任制的推行必须以法律为保障以法治为基础，而按照权责统一的要求，全面推行行政执法责任制，落实执法纠错和责任追究等制度，则是建设责任型海关的必然要求。

因此，建设“三型”海关，关键是法治。

可以说，建设法治型海关是建设服务型海关和责任型海关的前提和基础。

本文仅就法治型海关的科学内涵进行阐述。

一、法治型海关的含义

就字面而言，“法治”（theruleoflaw）意味着法律的统治（theruleofthelaw）。

从广义上说，意味着人民应当服从法律，接受法律的治理。

这里的法治与法制的含义是不同的。

法治的核心是法律作为统治的主体，个人和组织则为被统治者。

而法制则是法律制度或者法律和法律制度的简称，只是相对于政治制度、经济制度和文化制度等的一个静态概念。

法制没有法律统治的含义，在个人或组织超越于法律之上的社会，只要存在一定的法律秩序，也可以被称为法制社会。

不过，法治海关的“法治”应作较为狭窄的理解，即它是指海关应受法律的治理，遵从法律，即意味着海关的全部行为必须有法律依据，必须有法律授权。

法治型海关，即是法治海关。

法治海关的意义在于给广大关员和管理相对人以及社会公众的行为提供有效的指引。

法治海关的“法治”，既是一个内涵丰富的概念，也是一种价值取向明显的意识形态。

第一，法治海关的“法治”，是与人治对立的。

法治是充分发扬民主，集中广大关员的集体智慧来共同治理海关，是众人之治，民主之治，依据的是反映广大群众利益的法律（这里指广义的法律）。

人治是一人（或几人）之治，依据的是掌握海关单位领导权力的领导个人意志；法治与人治的分界线是：

当法律与当权领导者的个人意志发生冲突时，是法律高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上。

第二，法治海关的“法治”，核心是依法办事。

在现代法治社会，依法办事的要求已成为社会关系参加者活动的普遍原则，不仅普遍社会成员要依法办事，就是国家机关及其工作人员也不能例外。

在一定意义上，可以说，法治海关的精髓是海关关员尤其是海关各级领导干部依法办事，只有各级领导干部和广大关员依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。

正如英国著名学者哈耶克所说：

“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约——这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认知规划个人的事务。

”

第三，法治海关的“法治”，作为依法办事的原则，最终要表现为一种法律秩序。

达到某种法律秩序，既是法治的目标和结果，也是检验是否厉行法治的一个重要指标。

法律秩序是法律规范实行和实现的结果。

它表现为：

海关生活的基本方面已经法律化和制度化；作为法律主体的海关关员和各级组织都有明确的权利和义务；每个法律主体都忠实地履行法定义务积极而正确地行使职权和维护法定权利；有条不紊、充满生机的海关秩序在法律秩序的基础上建立起来了。

第四，法治海关的“法治”，是有特定价值基础和价值目标的法律秩序。

法治不是单纯的法律秩序。

不是任何一种法律秩序都称得上法治状态。

例如，不能把希特勒以法律名义制造的白色恐怖称为法律秩序，不能把某些封建统治者推行的严刑峻法称为“法治”。

就法治海关来说，法治的价值基础和取向至少应当包括：

（1）对内，法治必须体现民主原则，必须是广大关员的根本利益和共同意志的反映，并且是以维护和促进广大关员的综合利益为目标的。

（2）对外，法治必须承认利益的多元化，对一切正当的利益尤其是管理相对人的合法权益以无歧视性差别的保护。

据此，如果海关制度或海关秩序缺乏这些最低限度的价值基础和目标，就不配称为“法治”。

第五，法治海关的“法治”，是一个融汇多重意义的综合观念，是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合。

据此意义法治海关的基本标志应包括：

海关生活的基本方面和主要的社会关系均纳入法律（制度及程序的）轨道，接受法律的治理，而法律是建筑在尊重民主、人权和潜能，保护和促进国家对外经济贸易、科技文化交往、进出口秩序和社会进步的基础上；凝结着宪法和法律高于任何个人、组织的意志，有至上的效力和最高的权威；海关的一切权力根源于法律，而且要依法行使；平等地保护每个管理相对人的合法权益，对管理相对人得一切非法的侵害都能得到公正、合理、及时的补偿，等等。

二、法治型海关的核心——依法行政

法治海关的核心是依法行政。

执政之要在于为民，行政之要在于依法。

海关工作本质上就是执法工作，依法行政是海关工作的职业要求和永恒主题，也是国家政治文明的重要体现，无论何时何地何种情况下，都必须坚持依法行政不动摇。

具体来说，依法行政包括以下内涵:

第一，职权法定。

海关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权不可能具有并行使某项职能。

海关的职权是，凡法律没有授予的，就不得为之（公民相反），法律禁止的当然更不得为之，否则就是超越职权。

在内部，超越职权就是海关横向超越了另一海关的职权，或纵向超越了上下级海关之间的职权；在外部，超越职权就是超越别的行政机关的职权，就会侵犯管理相对人和社会公众的合法权益。

职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则。

第二，法律保留。

凡宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定；或者在法律明确授权的情况下，海关才有权在其所制定的行政规范中作出规定，这被称为法律保留原则。

这就要求海关在立法工作中，必须严格遵守我国立法法的规定，不越权立法，制定出来的规章和规范性文件必须合于宪法和法律的规定和精神。

第三，法律优先。

法律规范在效率上是有位阶层次的。

法律在效力上高于任何其他法律规范。

首先，在已有法律规定的情况下，海关自行制定的规章和规范性文件，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。

法律优于任何其他法律规范。

其次，在法律尚无规定，海关其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范都必须服从法律。

第四，依据法律。

海关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依据，这里“法律”，包括法律和经法律授权制定的法规、规章。

依法行政不仅要求海关依据法律和法律的授权制定规范，还要求海关在做作出具体行政行为，尤其是影响管理相对人权利和义务的具体行政行为时，必须有法律依据，必须依据法律规定作出。

这是依法行政的主要内容。

第五，职权与职责统一。

职权，就是宪法、法律授予海关监管、税收、缉私、统计的权力，它与公民的权利不同，海关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。

法律授予海关的职权，实际上也就是赋予海关以义务和责任，海关必须尽一切力量去保证完成。

因此，海关的职权从另一角度说，就是职责。

职权与职责是统一的，是一件事情的两面。

放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。

综上所述，不难看出，海关要做到依法行政主要需处理好以下三种关系：

首先，海关与管理相对人的关系。

（1）海关作为我国政府的职能部门，其权力来源于包括海关管理相对人在内人民，来源于人民通过人民代表大会制定的法律，海关是执行人民意志的机关之一。

（2）海关关员是人民的公仆，应全心全意地为管理相对人服务，决不能凌驾于管理相对人之上，当官做老爷。

（3）海关的任务是维护国家的进出口秩序，切实保护管理相对人的合法权益。

XX，不能设定和实施任何剥夺或限制相对人权利的行为。

海关与相对人的关系是依法行政的支点，一切工作和制度都以此为出发点和归宿。

其次，权与法的关系。

处理好权与法的关系，乃是海关依法行政能否成功的关键之一。

权就是行政权，海关必须依法行使。

“依法行政”非常明确地摆正了权与法的关系。

海关行政权的行使，必须有法律授权，并有法定依据。

一切违法行为都必须追究法律责任。

再次，海关与司法机关的关系。

海关与司法机关都由人大产生，应互相支持，互相监督。

司法机关不是任何行政机关的下属机关。

人大与司法机关都有监督包括海关在内的任何行政机关是否依法行政的权利和义务。

三、法治型海关的基本指标

建设法治海关首先需要确定建设指标，法治海关的基本指标至少包括七个方面：

第一，法治型海关是有限型海关。

行政权具有自我扩张的特性。

哪里有官员行动，哪里就可能出现专断的决定。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。

有权力的人们使用权力一直到需要遇有界限的地方才罢休。

”（孟德斯鸠）。

法治的中心是减少专断，法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则，海关必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。

因此必须运用法律手段来规范和制约海关的执法权力，使海关在法律规定的范围内行使职能。

海关行政执法要坚持主体、内容和程序合法，坚持合理行政，慎用海关的自由裁量权。

“有限海关”是相对于“全能海关”而言，有限海关的含义是权力必须受到制约。

海关权力需要制约，是因为权力不受制约容易走向腐败，海关权力受制约是因为人民拒绝行政腐败。

衡量有限海关与无限海关的尺度在于，海关在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制，是否受到社会的监督与制约；海关的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正。

第二，法治型海关是开放型海关。

开放海关就是阳光海关，海关管理的事务，尤其是有关管理相对人的公共事务的决策和管理应当向公众和社会开放，公共事务不应当有阴影。

开放型海关需要行政公开、信息公开，开放海关需要公众参与和监督，也保障公众参与和监督。

法治海关必须是“阳光海关”。

阳光海关的实质是政策信息的公开性和公民的知情权，其精神在于对海关管理过程实施有效监督。

海关的透明程度直接关系到海关决策的科学化和民主化，关系到公民的有序参与，关系到公民对海关人员的有效制约，关系到海关自身的廉洁。

因此，法治海关，正如牟署长指出的，必须“深入开展关务（警务）公开，规范公开内容，丰富公开形式，扩大公开范围，切实保证海关权力在‘阳光’下运行。

”

第三，法治型海关是信用型海关。

信用海关就是反对朝令夕改、出尔反尔，要求海关信守承诺，坚持信赖保护原则，即使为了公共利益改变海关的政策或措施，也应当给予利益受损的人以合理补偿。

法治海关建设首先应在全体关员中打造诚信守法体系，要以制度的形式确立海关执法的诚实信用、信赖保护理念和原则，构筑海关自身的防控制度体系。

其次，海关执法为民应首先要取信于民。

治关合法性和稳定性的核心是民众对海关稳定的信任和信赖及相应的秩序化状态。

如果海关在决策上随意性大，甚至出尔反尔，其结果不仅降低了海关的公信力，背离了法治海关目标，而且影响海关的权威和形象，进而影响海关与民众的和谐、稳定与信任关系。

第四，法治型海关是服务型海关。

职能型（或称管理型）海关向服务型海关的转变是海关法治化的重要表现，海关不仅能够运用“硬”法实现对相对人的有效管理，还应当能够运用“软”法建立新型社会关系，通过服务实现和促进海关与相对人和社会的沟通与合作。

法治海关建设的过程，是一个从管理型海关不断走向服务型海关的过程。

一要坚持以促进经济社会协调发展作为新时期海关工作的出发点和落脚点，认真落实税收、监管.、打私、保税、统计、稽查、口岸管理等职责任务；二要坚决打击走私违法行为，服务对外经济贸易和科技文化交往，落实区域发展总体战略；三要牢固树立以人为本、执法为民的理念，增强服务观念，改进服务方式，完善服务体系，提高服务水平，在服务中实施把关，在把关中体现服务；四要深入推进电子海关、电子口岸建设，充分利用现代信息技术，不断提高海关公共服务效能。

第五，法治型海关是责任型海关。

海关不能只有权力没有责任，海关不仅对相对人和社会要承担政治责任和道义责任，还必须面对法律意义的海关责任，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。

建设责任海关是法治海关建设的重要内容。

一个不负责任的海关，不是法制海关，更无“法治”可言。

海关依法行使职权的另一面是忠实地履行法律赋予的责任和义务。

责任海关意味着海关能积极地对法律负责，回应、满足和实现公民的正当要求，负责任地行使海关权力；责任海关更应具备大局意识，确保政令畅通，提高行政效能，增强海关执行力，对党和国家负责；责任海关还须按照权责统一的要求，全面推行行政执法责任制，落实执法纠错和责任追究等制度，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法受追究，增强海关公信力，对人民群众负责。

第六，法治型海关是效能型海关。

效率是政府的生命，作为政府职能部门的海关对相对人和社会采取行动必须考虑经济性和公共成本，避免公共资源浪费，降低社会成本和减少社会负担。

效能海关还必须考虑经济、社会的持久发展，经济、社会健康发展、和谐进步是行政效能的重要体现。

高效理念强调海关应当有很高的行政效率，机构设置合理，管理程序科学，管理活动有效；同时，海关应当最大限度地降低管理成本，杜绝铺张浪费，杜绝所谓的“政绩工程”、“形象工程”。

建立健全督察审计长效内控机制，加强执法监督和管理审计，规范海关执法活动，是提高海关管理效能有效手段之一。

海关的任何决策和行政行为都必须考虑客观规律，做必要的可行性研究和成本－效益分析，使得海关决策和执法行为具有最大可能的合理性。

第七，法治型海关是廉洁型海关。

廉洁型海关的标志是海关公共性的保持，避免私人利益对海关决策的影响，禁止滥用公共资源，包括非为公共利益使用公共权力。

一个法治海关必须是一个廉洁的海关。

建设廉洁海关是建设法治海关的根本保障，要求海关人员必须奉公守法，清明廉洁，不以手中的公共权力谋取个人私利，不以自己的职权寻求额外的“租金”。

这就需要加强对海关权力的监督和制约，健全监督机制，坚决查处违纪违法行为，防止滥用权力，真正做到权力运行到哪里，监督就延伸到哪里。

要全面贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、.注重预防”的战略方针，进一步推进海关系统惩治和预防腐败体系建设，加强对权力运行的监督制约，拓展从源头上防治腐败的领域。

统筹使用各种监督管理力量，整合完善考核、巡视、审计、信访等监督方式，强化对领导班子、领导千部的监督制约。

深入开展行风建设和执法监察工作，加强对一线人员执法行为的监替制约，推行业风气进一步好转。

法治型海关的七项指标构成一个完整协同的各指标相互关联的法治指标体系，任何一项指标存在问题都将影响到法治海关的水平。