西方行政学说史 考试 重点.docx
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西方行政学说史考试重点
西方行政学说史
一、对威尔逊行政思想的简评
第一，威尔逊首次提出从行政学的角度来研究政府管理．把研究重点放在政府“执行”和行政管理这一“事务性”领域这一革命性的突破直接导致了行政学的产生。
第二，威尔逊对行政科学的目的、行政学研究的出发点、研究方法以及行政组织、行政职能和行政活动等行政学研究对象作了论证，开了行政学研究的先河，为行政科学的建立奠定了基础。
第三，威尔逊的“适当政府”理念，以及他对批判性地吸收外国行政管理经验所持的“拿来主义”态度，对于指导我国正在进行的以转变政府职能为核心的机构改革，有一定的借鉴意义。
一、韦伯官僚制理论的主要内容
1.三种组织及其特点
神秘化的组织：
行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础。
特点：
（1）组织成员必须坚决服从领袖的命令
（2）组织内部管理的非专业化
（3）组织缺乏日常的、合理的经济支持
（4）组织具有强烈的革命性
（5）组织的不稳定性
合理化一合法化组织：
在合理化一合法化的组织中，权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。
此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从，在赢得服从这一点上与领导者个人的品质、能力、学识关系不大；此时领导者与被领导者之间在法律地位上显然是平等的，各自都要受到组织规则的约束。
2）三种权威类型
个人魅力型传统型法理型
2.官僚制及其特征
（1）官僚制的定义：
“官僚制”是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。
（3）官僚制的特点：
☐合理的分工：
官僚制建立的前提和基础
☐层级节制的权力体系：
官僚制的组织设置。
☐依照规程办事的运作机制：
官僚制的运行常态
☐形式正规的决策文书：
管僚制责任和保障机制
☐组织管理的非人格化：
官僚制的内部管理
☐适应工作需要的考录与专业培训机制：
官僚制的更新机制
☐合理合法的人事行政制度
4.对韦伯官僚制理论的评价
☐功绩与地位：
韦伯的官僚组织理论是组织理论发展史上的里程碑，它标志着古典理论走向全面的成熟与完善。
韦伯本人也因此被称为“组织理论之父”。
韦伯的理论，无论是就深度还是广度而言在组织理论发展史上都鲜有个人能望其项背。
☐理论缺陷：
第一，韦伯是以“经济人”或“理性人”来理解组织成员的。
第二，韦伯关注的是正式组织，他没有意识到正式组织可能带来的弊端。
第三，官僚组织的封闭性与缺乏适应性。
☐三、行政组织思想
1、行政组织的类型
☐自治型的行政组织体制与官僚型的行政组织体制
☐中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制
☐独立制型的行政组织体制与权力汇一创型的行政组织体制
2、行政权力与责任的分配：
☐“政府的行政效率从根本上来说是以行政组织中责任与权力的适当分配为基础的”。
☐实施权责一致原则的困难：
☐
（1）民选官员均不受上级行政首长的监督，
☐
（2）行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清；
☐（3）行政职权分配不当。
☐（4）同一种行政事务如果由两个以上的行政官员来办理，倘若工作出现失误，每个人都有充分不负责任的理由；
☐（5）在许多情况下，各个行政机关之间仍然合有种种冲突事件发生，除非设有协调工作机关，否则，权责关系特会陷入难以克服的混乱状态；
☐（6）行政机构设置过量导致行政机关职责不清、工作范围模糊难辨。
☐（7）有些参谋咨询机构超出了其自身的职责范围，试图取代行政领导的工作，这也给行政权责的合理分配造成了困难。
分配权责的条件和方法：
☐条件：
第一，适当法定权力的行使，必须有立法依据，而且在许多情况下，要根据行政首长的命令来行使权力；
☐第二，必须有充分的财源，以适应法定的状况。
☐方法：
第一，将同一目标的行政事务、权力和责任归于同一行政部门；
☐第二，权责的分配与行政任务相一致，与部门、人员等级相一致；
☐第三，权责分配可以按区域、行政工作性质、行政方法、行政程序的不同加以分配。
3、良行政组织的标准。
☐
（1）行政组织能够获得最优秀的人才；
☐
（2）组织成员应有一致的责任及适当的权力；
☐（3）将行政官员区分为政务宫和事务官，明确各自的权责及任务，以职务划分为原则，确定指标；
☐（4）设置协调机构专门从事综合协调工作；（5）对组织的管理效率进行精确、合理的测量。
三、科学与行政
☐第一，科学研究的目标在于发现“行政原则”或永远不变的“行政规则”
☐第二，科学行政是否可能，科学与民主党潜在矛盾
3. 系统地探讨了行政组织的有关问题（行政组织思想）
（1） 关于行政组织体制方面的思想:
归纳了行政组织体制的类型及特征:
A. 自治型对官僚型
自治型:
民选制, 任期制, 政治责任制,
官僚型:
委任制, 长期制, 管理责任制
B. 中央集权型对地方分权型
地方分权型:
地方政府对地方事务有决定权;
C. 独立型对权力汇一型;
独立制型:
将每种服务机关视为一种独立单位, 与其他服务机关之间保持极少或毫无直接联系;
权力汇一型:
将各种服务分集于各部门, 各部门间密切联系与配合并有着统一的行政首长负责领导与协调;
（2） 对行政责任与权力的分配问题的分析
A. 指出:
权力与责任的适当分配关系到政府的行政效率;
B. 权力责任分配的含义:
” 每一个行政官员必须特别赋予一种固定任务”, 为此, 必须配以行政权力（ 法律上和财政上的固定权力）;
C. 实践中权责一致的困难和障碍所在:
民选官员缺少上级监督; 委员会制易致责任不清; 职权分配不当; 机关之间缺乏协调; 机构设置过多; 机构越权; 等等;
D. 提出了权责适当配置的原则及具体措施:
法定权力与立法依据;
配以充足财源;
将同一目标的事务（ 其权力与责任） 归于同一部门;
权责分配与任务相一致, 与人员相一致;
按区域, 工作性质, 方法和程序的不同进行分配;
（3） 对行政组织有效监控幅度的探讨
必须对行政权力的行使进行监控, 以防止其被滥用,
因精力限制, 监控幅度不应太大, 以保证监控的有效性;
“任何行政首长, 其有效监督不能超出七个部或七个行政单位, 否则将导致效率下降”;
（4）提出了优良行政组织的标准
– 能获得最优秀的人才;
– 组织成员应有一致的责任及适当的权力;
– 将行政官员区分为政务官与事务官, 明确各自的权责, 任务, 以职务划分为原则, 确实指标;
– 设置有专门的协调机构;
– 对组织的管理效率进行精确合理的测量；
二、巴纳德系统组织理论的主要内容
1、关于组织本质的思想：
组织是一个协作系统
（1）通常意义上正式的组织实体，是由物质、技术、人和社会关系等组成的协作系统；
（2）管理学的“组织”理论并不研究这个协作系统的各个方面，而只研究其中的一部分——组织，即协作系统中“人的行为和人的协作关系”，
（3）组织的特点：
A.组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统；
B.组织是一个系统，即按照一定方法进行调整的人的活动和行为的相互关系系统；
C.组织是动态和发展的，当系统中的一个部分与其他部分的关系发生变化时，作为整体的组织也要发生变化；
D.组织是一个更大的协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起时有时界限不太明确。
E.组织工作决不仅仅限于通常所谓的“组织内部”，“内部”协作关系与“外部”协作关系同等重要。
2、组织存在的三个基本条件（组织三要素说）
（1）明确的共同目标
A.有目标；
B.目标为全体成员所理解和接受；
C.对组织目标的理解有基于整体利益的客观理解与基于个人立场的主观理解；
D.有组织目标与个人目标之分；
（2）协作的意愿；
A.协作意愿：
自我克制，交出个人行为的控制权及个人行为的非个人化；
B.协作意愿对于达成组织目标至关重要；
C.协作意愿因人因时而变化；
D.协作意愿的强度取决于贡献与诱因之间的对比；
E.可通过多种渠道增加诱因，增加协作意愿；
巴纳德的系统行政组织学说
组织的定义：
有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。
特点：
第一，组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统。
第二，组织是一个系统，即按照一定的方法进行调整的人的话动和行为的相互关系。
第三，组织是动态和发展的。
第四，组织是协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起，有时界限不太明确。
第五，组织工作决不仅仅限于通常所谓“组织内部”，对于一个组织来说，其“内部”协作关系和“外部”协作关系同等重要。
2、组织的三要素
第一，协作的意愿。
即交付出个人行为的控制权以及个人行为的非个人化。
这是所有的各种组织不可缺少的第一项基本要素。
第二，共同的目标。
这是协作系统的第二个基本要素。
协作性客观理解的共同目标：
个人性主观理解的共同目标：
第三，信息交流
指的是意愿、情报、建议、指示和命令等信息的传递。
信息交流的原则：
（1）信息交流的渠道要为组织成员所了解
（2）要求每一个组织的每一个成员都有一个明确的、正式的信息交流渠道
（3）建立的正式信息交流的线路必须尽可能地直接和短捷
（4）在信息传递时，应利用完整的信息交流线路的每一个层次
（5）作为信息交流中心的各级管理人员必须称职
（6）当组织在行使职能时，信息交流的路线不能中断
（7）每一个信息都必须具有权威性
二、西蒙行政学思想的主要内容
（一）、行政谚语：
对传统行政学理论的批判
（1）传统的行政原则并非科学原则，而是行政谚语；
（2）行政学必须在研究方法上寻找新的途径，只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则；
二、沃尔多行政思想的主要内容
（一）、对传统行政学的评论
1、分析归纳了传统行政学的一般特点：
（1） 坚守政治-行政两分法；
（2）一般管理取向；
（3）通过科学分析来寻找一般原则；
（4）强调行政活动的集权化；
（5）对“民主”价值的基本承诺；
2、分析了传统行政学的思想框架与哲学基础：
（1）传统行政学的价值取向在于“有效地接受并支持现在的政治秩序”（个人主义、实利主义、平等等等）
（2）传统行政学的思想框架包括：
民主使命感、信赖基本规律、信奉进步论与循序渐进论、相信能够据以成立“民主统治阶级”的专门知识；
（3）传统行政学的哲学基础包括：
实用主义、功利主义、与实证主义。
第四章应用和发展时期的西方行政学说
第一节德罗尔的政策科学思想
三、逆境中的政策制定
☐1、逆境及其分类和普遍性
☐定义：
所谓“逆境”，它是指由不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态。
根据不同的标准，可以格逆境分为简单的逆境与复杂的逆境、可以处理的逆境与难以驾驭的逆境、短期的逆境与长期的逆境或时代性的逆境、政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种类型。
2、政策制定对于应付逆境的作用
3、对逆境的政策制定反应
☐当今世界各国政府对逆境的政策制定反应主要有以下几种形式：
☐对逆境的认识出现偏差。
☐试图影响公众对逆境的认识
☐逆境惯常化甚至美化
☐名义性或表现性行动主义
☐对政策制定的责任实行再分配
☐渐进主义加上偶发性的激进。
☐大规模的行政改革。
☐削减公共开支
☐改进政策制定本身。
☐非教条性宏观政策革新。
4、应付逆境的政策原则
第一，社会改造原则
社会改造原则是指对一个社会的机构、制度、政治和经济生活的运行过程实行广泛而彻底的调整和变革。
第二，达到临界质量的原则
临界质量主要指资源投入的数量，决议涉及的范围，方案作用的时间跨度，使用政策手段的数量，政策方案设计的完备程度，政策干预的范围和力度等等。
第三，有选择的激进主义原则
所谓“有选择”是指认真分析逆境的特征，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量（这些社会变量也常常是造成逆境的主要社会变量）；而所谓“激进”则指的是对挑选出的社会变量集中政策资源，采取强化的干预手段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生重大的影响。
第四，准备承担风险同时避免万一的原则
此原则并不是鼓励冒险，更不是主张轻举妄动、孤注一掷，不是主张对待逆境采取轻率的态度，而是要求决策者对待逆境必须要有一个清醒的态度，打破那种认为可望推行诸如渐进主义方案这种没有风险的对策就可以定出逆境的幻想，从而正视现实，采取积极的、自觉承担风险的、更为有效的政策方案。
第五，产出价值优先原则
在社会呈现承平、稳定的顺境时，应给形式价值较大的权重；而在逆境中，则要赋予产出价值较大的权重。
第六，积极性强制干预的原则
德罗尔认为，对社会进行积极主动并且带有强制性的干预是政府中枢决策系统发挥能动性的行为方式，也是政策制定的本质特征之一。
5、应付逆境的对策
☐第一，改进应付逆境的基础条件
☐第二，改进政策制定过程，具体地说包括：
☐第三，变革决策观念和决策方式，
第二节彼得的《彼得原理》
定义：
“彼得原理”，即“在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级”。
彼得认为，他所提出的这一原理对于所有的组织都具有适用性。
基本假设：
孜孜不断地追求，要其成员取得更多的成就。
为此，组织提升了那些胜任原来工作的人，以便他们干得比以前更为出色。
这样，胜任新工作的人又有资格提升到更高的职位，直到他所做的工作超出他的能力范围，而他的所为无法再使他提升为止。
一、里格斯提出的三大行政模式分类
（一）农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）
☐
（1）经济基础是农业生产力；
☐
（2）土地的分配和管理是政府的重要事务；
☐（3）官僚的职位重于行政政策；
☐（4）行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩；
☐（5）流行世卿世禄的行政制度；
☐（6）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；
☐（7）政府与民众较少沟通，而且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制；
☐（8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
（二）工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式）
☐
（1）经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；
☐
（2）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切；
☐（3）行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；
☐（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；
☐（5）由于社会高度的专业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。
（三）过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）
☐尽管行政行为已经逐渐与其他社会行为分化开来，但是却尚未完全分化；
☐尽管专业化的行政机构已经设立，但是它们还不能正常运作，其功能还很有限；
☐尽管许多行政制度业已建立，但是它们在实际的行政过程中因仍然受着各种传统势力的影喧而不能起到约束和规范作用。
第五章 挑战和创新时期的西方行政学说
3、新公共行政学的基本含义
（1）传统公共行政学：
①指1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和二战后重新建立的公共行政理论；
②追求建立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统；
③寻求：
怎样才能利用可用资源提供更多更好的服务（效率）；以及怎样才能花费更少的资金来保持我们的服务水平
（2）新公共行政学：
所谓新公共行政学是相对于传统公共行政学而言的，指20世纪60年代末期和70年代产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。
•特征：
非价值中立，致力于社会公平目标，强调公共的使命；
代表人物：
弗雷德里克森，德怀特·沃尔多
2、新公共行政学对社会公平价值观的提倡
（1）新公共行政学的社会公平观：
•以罗尔斯的“公平正义”观作为理论依据；公平的自由、公平的参与原则；
公平的自由高于一切：
言论、机会、结社等自由；
当公平的自由在原则在由宪法规定的政治程序中得到运用时，就成为公平的参与原则：
所有公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，参与政治事务；
•社会公平：
①意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；
②强调政府提供服务的平等性；
③强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务 ；
④强调公共管理的变革；
⑤强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；
（2）新公共行政学期待将“社会公平”价值全面运用于现代公共行政实践，赋予公共行政以伦理内容，以其指导行政官员的行为：
•行政官员及其组织行为应保障公民基本平等自由权的实现；
•有责任和义务为最少受惠者平等获得公共服务作出各种努力；
（3）期待建立一种新型的“民主行政”
• 政治的民主必须实实在在的体现在民主的行政过程中；
• 公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利和利益应高于政府自身的利益扩张和满足；
• 致力推动行政改革的民主化方向；
第六章 总结和探索时期的西方行政学说
第一节布坎南公共选择理论的“政府失败”说
▪一、公共选择理论的基本假设
公共选择理论的基本特点是以经济人的假定为分析武器。
认为国家（政府）不是神的造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋。
因为国家（政府）仍是一种人类的组织，在这里作决定的人和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，这些人一样会犯错误。
▪二、政府失败及其根源
缺乏竞争机制
缺乏降低成本的激励机制
政府机构自我膨胀
监督信息不完备
政府的寻租行为
▪三、补救“政府失败”的政策建议
1.创立一种新政治技术，提高社会民主程度。
2.在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率
（1）在行政管理体制内部重新建立竞争结构。
（2）在最高行政级别恢复发挥个人积极性的激励制度。
▪3.改革赋税制度，约束政府权力。
五、对我国政府管理的启示
在市场经济条件下，我国政府管理中以下问题同样存在
（1）在社会主义市场经济条件下，政府官员与其他社会成员一样都是个人效用最大化的追逐者。
▪
（2）政府的认知、行为能力是有限的。
▪（3）“寻租行为”依然存在。
▪对我国转变政府职能的启示
▪
（1）减少政府干预的范围。
▪
（2）优化政府的干预行为。
我国应对政府失败应采取的措施
▪
（1）转换观念。
▪
（2）引入竞争机制。
▪（3）政府行为法制化。
▪（4）健全和完善监督机制。
奥斯本的企业家政府理论
一、企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则
▪1、掌舵而不是划桨
▪2、重妥善授权而非事必躬亲
▪3、注重引入竞争机制
▪4、注重目标使命而非繁文褥节
▪5、重产出而非投入
▪6、具备“顾客意识”
▪7、有收益而不浪费
▪8、重预防而不是治疗
▪9、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式
▪10、重市场机制调节面非仅靠行政指令控制
二、简评：
1、贡献与价值：
（1）重要的理论价值：
其提出的政府改革的十项原则——亦即企业家政府的十大特征，对于我们重新审视现时代政府的角色，正确认识政府的职能具有重要的启示意义
（2）实践价值
对西方国家尤其是美国九十年代行政改革产生了重大影响：
是改革的指南
2、异议与批评：
认为企业家政府理论可能导致许多负面问题，如：
（1）政府责任的削弱，
（2）重复与浪费；
（3）顾客意识损害公民意识；
登哈特的新公共服务理论
１、“新公共服务”理论的概念：
•指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。
•是在对传统公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，
•主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式；
•是对传统公共行政理论和新公共行政理论的一种扬弃而非全盘否定；
２、新公共服务理论的基本观点：
（1）、政府的职能是服务，而不是掌舵；
（2）、公共利益是目标而非副产品；
（3）、在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；
（4）、为公民服务，而不是为顾客服务；
（5）、责任并不简单；
（6）、重视人，而不只是重视生产率；
（7）、公民权比企业家精神更重要
三、简评：
– 提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益，更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择；
1、.吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷；
2、把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，
3、对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公共行政模式都具有某种替代作用。
4、有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。
罗森布鲁姆的多元公共行政观
▪一、公共行政概念再认识
▪1、公共行政的基本内涵
▪“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。
”
▪2、公共行政的特质
▪第一，公共行政是以宪法为基础的。
▪第二，公共行政必须服务于公共利益。
▪第三，公共行政较少受制于市场力量。
▪第四，公共行政基于公众的信任来代表主权运作。
（一）帕金森定律
是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。
帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：
组织机构所完成的工作与工作人员的多少这两者之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关。
他认为，造成这种事实的原因是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。
这就是所谓的帕金森定律。
帕金森把它提出的帕金森定律概括为两条（做为动机要素的）法则：
其一是增加水平比自己更低的部属的法则，其二是人为地制造工作、增加工作量的法则。
二、帕金森定律的主要内容
（二）增加部属的法则假定一名叫做A的人到中年的公务人员，他发现自己工作过重。
不管工作过重是否属实，这都无关紧要，或许A的这种感觉（或幻觉）很自然地是由他自己精力减退造成的。
在他看来，就一般情况而言，关于这种真实的或假想的工作过重的情况，可能有三种补救的办法：
其一是，A可以申请退职，把位子让给能干的人；其二是，A可以请一位叫做B能干的同事平均分担工作；其三是，A可以聘用两个水平比自己更低的人当助手，他们分别叫做C和D。
他的现实的选择是什么？
帕金森用英国海军部人员统计证明：
1914年皇家海军官兵14.6万人，而基地的行政官员、办事员3249人，到1928年，官兵降为10万人，但基地的行政官员、办事员却增加到4558人，增加40%。
“那么，在任何实际上处于和平时期的行政部门中，可以预料其工作人员将按照下列公式增加：
2K＋LX＝—————N公式中，K是通过任命下属谋求晋升的工作人员数；L代表任职年龄和退休年龄之间的差异；m是用于答复部门内部的各种文件的人员一小时数；N是所辖实际单位数；X将是每年所需要的新的工作人员数。
”m“当然，数学家将会认识到，为了发现增长的比例，他们用X除以上一年的人员总数并乘以100%,并且，即：
100（2K＋L）————————YN
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