德国高等教育中的财政和绩效导向预算.docx

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德国高等教育中的财政和绩效导向预算

德国高等教育中的财政和绩效导向预算：

竞争激发效率

米歇尔•列申斯基

2013-4-2017:

02:

46　　来源：

《北京大学教育评论》2008年01期

　　内容提要：

高等教育系统的绩效能力，不仅取决于财政资源投入的充足性，还取决于使用这些财政资源的效率。

与国际水平相比较，德国高等教育财政投入略显不足。

为了满足学术训练的长期需求以及加强国际竞争力，德国需要增加对高等教育的投入。

此外，系统内部缺乏竞争力导致稀缺资源得不到充分利用。

德国高校平均收入的79％来源于制度性的国家助学金，使得国家监督机制经受特别的考验。

因此，绩效导向监督政策的实施以及机构水平竞争力的加强是一项重大改革。

德国的财政改革一向集中于基于指标的基金分配，因为这种分配模式可以导致机构之间产生最直接的竞争。

这种更为激烈的竞争使得机构之间产生分化，以决出优劣。

为了保证在这一发展过程中高等教育系统获得利益，高等教育机构的自治性非常重要。

高校必须能够对自己的行为负责，并且能够根据相应的机构计划来转变观念和配置资源。

　　关键词：

德国高等教育财政资源绩效导向

　　作者简介：

米歇尔•列申斯基，汉诺威大学HIS研究所德国汉诺威

　　米歇尔•列申斯基（MichaelLeszczensky），男，德国汉诺威大学HIS研究所教授。

　　译者：

刘晗

　　近年来，无论是在国家范围还是在世界范围内，教育系统都越来越受到人们的重视。

[1]相关人士进行了比较研究——尤其是在经济合作发展组织（OECD）成员国中[2]，用以洞察国家系统的有效性和效率性。

目前问题的焦点在于高等教育（HE）系统，它被认为是现代知识社会的关键资产[3]，一个国家的经济竞争力取决于这些高等教育机构的绩效。

　　反过来讲，高等教育系统的绩效又取决于财政投入资源的充足性和效率性。

由于缺乏有效的市场，这一效率只能通过其他竞争来源而获得提高。

因此，通过国家诱导竞争而产生的替代市场成为新公共管理（NPM）的核心要素，同时也是德国高等教育改革的关键概念。

[4]对此，本文将关注两个问题：

　　1.德国高等教育系统是否拥有足够的资金以满足劳动力市场对学术人才的需求？

另外，根据前述分析，是否可以加强德国的经济竞争力？

　　2.高等教育系统内部是否有足够的竞争以确保资源的有效发展？

　　一、劳动力市场需求和德国高等教育财政现状

　　德国每年对其科技绩效发展进行监测。

[5]这些监测报告证实了学术训练对劳动力市场的重要性在不断提高。

根据这一研究，在工业和服务业部门的雇员中，拥有高等教育学历的比例在稳步提升。

[6]这一趋势表明，劳动力市场对学术训练毕业生的结构性需求在未来将继续增加。

因此，提供这样的学历成了一个重要的社会目标，并且其财政投入应被视为一种对未来创新潜力的投资。

　　一个国家致力于确保和提升其创新能力的一个核心指标是高等教育支出。

这一指标反映了国家在高水平培训以及高等教育机构——如综合大学和理工学院——的发展上所花费的资源数量。

2004年德国在高等教育机构的研究和培训方面支出共计125亿欧元。

[7]然而，这一数量只能参照时间和不同的高等教育系统，通过基于本科生和研究生数量的比率来进行解读。

　　在时间范畴上的比较显示，从1980～2004年，德国高等教育支出从48亿欧元上升到125亿欧元（联邦统计办公室2003～2004年上半年数据，部分由笔者计算）。

在同一时间段，学生数量从100万上升到200万。

[8]这意味着生均名义支出增加了约1／3，然而当采用实际价格计算时，这一支出在近25年间下降了约15％（联邦统计办公室2003、2005、2006下半年数据，部分由笔者计算）。

在2004～2006年间，这一支出又进一步下降（联邦统计办公室2006年数据）。

　　将高等教育支出份额与国家的国民生产总值（GNP）相比较，会看到有趣的结果。

这一指数提供了在国家相应财富水平上对学术培训优先性的衡量。

2003年，经合组织（OECD）国家这一指数平均为GNP的1.4％。

芬兰和美国的数值大大高于平均水平，而德国和英国则不足平均水平，仅为1.1％。

[9]根据这些发现我们可以得出以下结论：

德国高等教育财政投入略显不足，虽然在时间趋势上的发展是积极的。

　　由于德国高等教育的新生入学率相对较低，仅为37％（OECD国家平均水平为53％）[10]，因此根据年度新生数量计算的财政资源比率看起来比较乐观：

德国新生支出为人均68欧元，接近OECD的平均水平。

研究生生均支出甚至高出OECD的平均水平。

[11]但是，研究生的高等教育支出指数既可以看做是对资源充足性的度量，也可以看做是对系统效率性的度量。

在这种情况下，有关研究生的支出偏高与学习周期长和辍学率高有直接关系，因此并不能视为高质量培训的表现。

这一指数实际上反映出德国高等教育存在缺乏效率的问题。

　　这一缺乏效率的情况和德国高等教育过去的结构有关：

一方面，国家缺乏策略管理和绩效激励制度[12]；另一方面，高等教育机构的自治能力受到限制，并且高校和其他高等教育机构缺乏专业化管理[13]。

当前的高等教育改革旨在解决上述问题。

因此，财政资源投入只是影响高等教育系统绩效和通过学术培训以加强国际竞争力目标的一个重要因素，另一个因素是加强机构竞争力并且实施绩效导向的监督机制。

　　二、引入体制竞争以提高效率

　　相对于许多其他教育系统，德国高等教育的特点是国家和公共机构对高等教育的强大控制。

2004年，336家高等教育机构中有104家是非国有机构。

但是，因为这些机构大多是小型的专业性机构，所以招生仅占总体的2％（联邦统计办公室，学生数统计数字由笔者计算）。

因此私立高等教育机构的竞争影响力是可以被忽略的。

更值得关注的是国有高等教育机构的收入是由哪些财政资源构成的，以及哪些财源是竞争性分配的。

　　到目前为止，德国高等教育机构之间的竞争主要表现在对“精英”的争夺以及对研究声誉的评判上。

对学生的竞争刚刚开始，这些机构最近刚刚获得了自主选择学生的权利[14]；而对资源的竞争依然很有限。

相对于德国系统来说，美国公共高等教育系统——举个例子来说——来源于国家助学金的收入比例要低得多（36％），但是来源于第三方资金的收入比例大致相同（16％）。

比较而言，运营收入（21％）、学费（20％）以及捐赠和投资收入（7％）在美国高等教育系统中有着举足轻重的作用，而在德国高等教育系统中则显得微不足道。

[15]

　　因此，第三方资金投入为18％的贡献比例对德国高校而言是相当大的。

[16]这些资金的分配是具有竞争性的，不是由每个德国州分配，而是由那些为研究项目提供财政支持的其他机构来进行分配。

这些资金不仅来自于商业和工业的私有资源，更大一部分是来自于支持科研的公共机构，特别是德国研究基金。

申请这一资助需要提出申请并得到同侪严格标准的审核。

德国研究基金是目前最大的科研资助组织，它刚刚公布了德国教育机构的座次表[17]。

根据这个座次表，2001～2004年间高等教育机构每位教授的收入从406000欧元到5000欧元不等。

这就显示出德国高校间在资源配置方面的差异已非常显著。

　　国家助学金在德国高等教育机构预算中占有最大的比例：

2004年，国家助学金对德国综合高校总收入的贡献为78％，对理工学院总收入的贡献为89％。

[18]因此，通过建立新的、绩效导向的国家助学金分配制度，对德国公共高等教育机构进行竞争性的、以绩效为导向的资助成为一个主要问题。

国家可以利用资金分配方法来激励高校产生更具有竞争性的行为。

对较好绩效的奖励——至少在原则上——是补充资金。

[19]

　　下面本文将对不同种类分配程序的特点做一概述：

指数导向资金、任务导向资金和酌情资金。

[20]这些资金种类具有不同的监督办法和竞争程度，不同的资金种类将根据国家或历史发展时期的差异而被赋予相应的权重。

　　1.酌情增量资金。

由于这种资金的基础是机构间的个别协议，而这些协议并不正式，所以它并不能增强机构间的竞争。

传统上这种资金的基础是上一年的预算，结转时根据通货膨胀（渐进主义）的影响有所增加或根据总预算的限制进行更正。

由于高等教育改革常常使得线性项目预算被废除，而所分配的数额基础不能改建且透明度不够，所以这种国家补助分配方法越来越不适用。

许多高等教育系统的预算至少保留很小一部分比例通过这种方法进行分配，因为这种方法为机构提供了一定的财政稳定性。

　　2.任务导向资金。

这种资金分配方法基于国家和单个高校关于未来政策和机构目标所达成的共识。

[21]为达成这些目标所进行的资助通常由合同形式的协议所规定，这一协议在一定年限中对目标的数量和质量作出规定。

这些目标的最终成果有可能在协议期的末尾进行测量，也可能不予测量。

如果做出绩效测量，则预算需要进行调整。

这一资金的分配形式使得机构间的竞争透明度不高，而且影响甚微。

　　3.指数导向资金。

这一预算建立在由一个公式中的固定指数所衡量的机构绩效基础上，由此自动生成分配给一个机构的预算数量。

预算分配的数量根据指数数值的大小而产生变化。

[22]国家将根据它希望激励的活动或它认为最能够代表应资助单位工作量的活动来定义这一指数。

很多程序被用来将一项固定数额的预算分配到不同机构之间，所以该补助的分配结果不仅与机构各自的绩效有关，也与其直接竞争者的绩效有关。

在所有可能的资金分配方式中，这种分配最有可能激发竞争性行为，但同时也会导致预算的不稳定性。

　　16个德国联邦州管辖各自区域内的高等教育问题，虽然它们在很大程度上遵循上述相同的范式和改革方案，但是不同的州会根据它们各自的政治议程和区域背景实施不同的资助模式。

这就是为何没有一个单一的德国资金分配模式可以被确定下来的原因。

　　在20世纪90年代早期，一些州便开始实行绩效导向模型；到2004年，16个德国州中的11个州都使用公式预算法作为高校资助模型的一个元素。

[23]关于通过指数导向资金进行分配的国家补助的比例，在不同的州之间有着显著差异（国家补助不包括医药费用和用于建设项目的预留资金）。

一些州——例如莱茵兰—帕拉廷州（Rhineland-Palatinate）和勃兰登堡州（Brandenburg）——将它们预算的95％通过指数进行分配，而其他一些州——例如梅克伦堡州—西波美拉尼亚（Mecklenburg-WestPomerania）和巴伐利亚州（Bavaria）——将国家补助的不到5％通过这种方法进行分配。

剩余比例的资助大多基于酌情增量资金进行分配。

　　实际上，研究表明国家资助的变动几乎不会超过2％。

[24]虽然仅仅2％的变动乍一看可以被忽略，但是我们应该铭记两点：

第一，德国高校对国家资助的依赖性很大，组成了它们收入的绝大部分；第二，高校对它们支出情况（特别是关于人事的）的影响机会非常有限。

[25]因此，即使是看来很少的国家补助的2％的变动也可能对一所大学产生很大的影响。

　　值得注意的是，至今为止德国实施的所有指数导向资金模型都集中在教学上，而不是在科研上。

[26]这在很大程度上与高等教育的教学改革有关。

但是，另一个重要原因是相当务实的：

教学绩效比科研绩效更容易测量。

　　最常用的测量高校教学相关绩效的指数是本科生数量和研究生数量；还会使用反映国际化水平的以教学为重点的指数，如留学生数量（或留学研究生数量）占学生总数（或研究生总数）的比例。

[27]

　　科研指数主要关注于一所高校所获得的第三方资助的数量，这可能会根据资助来源进行加权（例如，公共资源优先于私有资源）；还有一个经常使用的科研相关指数是博士学位数量或所谓的大学授课资格数量（能够在高校授课的博士后资格）。

只有一种情况是将出版物作为指数（2005年新引入巴伐利亚州）。

　　指数导向分配模式使得机构间以最直接的形式进行竞争并且具有很高的透明度，而酌情增量资金在这些方面最为不足。

德国财政改革顺理成章地集中于指数导向资金之上，因为它能够达到激发竞争的目的。

但是酌情增量资金在许多州仍然掌有资金分配的大权，不仅是为了达到使机构具有一定财政稳定度的次级目标，而且如何寻找一个合适的——合意的——绩效指数也是一大问题。

任务导向协议的实验也刚刚开始。

这种分配方法可以增加资金分配的透明度，同时不会依赖于无法适用于高校所有活动的模糊不清的量化指数。

但是，至今为止，这些实验大部分被用于证实和美化酌情资金分配，而并没有成为一项独立的资金分配工具。

[28]

　　三、对发展的评估

　　除了实施绩效导向配置方法外，2006～2007学年度在许多州引入的学费制度会增进德国高等教育系统内部的竞争。

[29]高等教育机构将致力于进一步扩大其收入来源——尤其是通过捐赠[30]。

这意味着，大体上我们可以看到一个更加多样化的高等教育系统。

这一过程将使得高校之间决出胜负。

为了确保高等教育系统可以从这一发展中获利，高等教育机构的自治能力非常重要。

高校必须能够对自己的行为负责，并且能够根据计划体制来转变观念和配置资源。

　　因此，德国的联邦州需要整合任务以实现从详细的机构计划向系统层次的战略的转变。

高等教育改革进程开始以来，目前第二波高等教育法使得许多州在教学和科研上给予高等教育机构更多的自由，并加强了教育机构财政自主能力，使得他们能够在资源问题上作出更多独立的决定，例如在人事和建筑方面。

[31]

　　这些改革是否能够向人们所期待的方向发展，取得积极的绩效激励效果，从而增强德国高等教育的效率，这在目前还是一个悬而未决的问题。

这正是像高等教育信息系统这样组织的任务，我们应当进行研究来评估这些改革所造成的影响。

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moderneHochschalenfürDeutschland.Göttingen.