破解边疆少数民族地区就业难题的思考与路径.docx

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破解边疆少数民族地区就业难题的思考与路径

破解边疆少数民族地区就业难题的思考与路径———以新疆为例

就业是民生之本，安国之策。

边疆少数民族地区的就业问题关乎国家、地区的安定、协调发展。

近年来，新疆的就业问题是影响社会稳定的关键因素之一，由就业所引发的社会问题阻碍了新疆的社会经济发展。

大量非自愿失业现象的存在以及由此导致的贫富分化加剧、社会各阶层利益分层化、社会弱势群体社会地位沉降与边缘化等社会问题极大制约了新疆和国家和谐社会目标的实现。

就业问题甚至成为被境内外“三股势力”利用危害国家统一的工具和借口。

就业问题不仅是新疆乃至国家一个重大的经济问题，也是一个重大的社会问题和重大的政治问题，在当前国际国内严峻纷杂时局之下的新疆就业问题更加具有特殊性和复杂性。

因此，追求、实现充分就业目标是新疆长治久安与和谐社会构建的重要前提和题中应有之意。

这里就新疆就业问题的几个重要方面展开分析，提出一些思考、路径选择和解决之策。

一、农村剩余劳动力转移问题

土地资源的日益稀缺、新疆农村人口的递增，使得农村剩余劳动力规模十分庞大，与此同时，农村剩余劳动力非农转移渠道受限:

农村非农产业发展滞后；农民非农创业能力非常有限；进城务工只能从事低端行业；劳务输出面临传统观念制约，等等。

南疆作为新疆少数民族主要聚居地，农村剩余劳动力问题更加突出:

自然条件恶劣，生态环境脆弱，农业水平落后，工业基础薄弱，农村大量剩余劳动力滞留、依附于农业领域，加重了生态环境负荷，农业效率只能呈现低效率，加剧了城乡发展差别和居民收入差别，也进一步固化了二元经济结构。

因此，农村剩余劳动力的转移问题是困扰新疆社会经济发展的一个重大难题。

笔者认为:

解决新疆农村剩余劳动力转移问题须重视如下方面:

（一）依托特色产业的发展。

新疆区域特色明显，资源富集，各地应当准确定位自身优势资源，充分发掘和利用优势资源，发展特色产业，如民族风情游、特色农业旅游、特色农业产业化、特色资源开发等，依托特色产业的发展，变资源优势为经济优势，创造就业机会，扩大当地农村剩余劳动力的转移就业。

（二）加大人力资本投资。

劳动力素质低是制约新疆农村剩余劳动力转移的一个重要因素，因此，需要政府和相关部门加大人力资本投资，正确引导农民学习科学文化知识，并且引导农民重视子女的教育投资。

政府在职业技能培训方面要发挥主导作用，鼓励中高等职业技术院校的发展，由政府埋单，加大对农民实用技术的培训和推广，鼓励农村劳动力参加由政府举办的为期六个月到一年的各种职业技能培训，使其取得相应的初级或中级职业技术资格证书。

同时推广、普及普通话，增强少数民族农民的沟通能力，进而提升农民自身素质和就业技能。

政府在初等和中等教育投资方面必须加大在农村的投入力度，提高教育教学质量，实现城乡居民接受教育的起点公平，针对新疆民族地区的特殊、复杂的区情，尽快实现新疆12年义务教育。

对于非义务教育阶段，通过设立助学金、奖学金，扩大资助农村困难学生规模，帮助家庭困难学生完成学业。

（三）构建劳务输出平台。

由政府主导构建劳务输出平台，解决疆内转移就业机会有限的问题。

目前沿海发达地区频频出现“用工荒”，这为新疆农村剩余劳动力的转移提供了机遇。

但是长期以来，受到传统习俗、观念的影响，新疆少数民族农民尤其是女性很难长期在外地务工，更别说在外地扎下根来。

为此:

1.强化服务意识。

政府部门应强化服务意识，引导少数民族农民转变就业观念，积极主动地构建劳务输出平台，加快农村就业信息服务平台建设，降低农民外出就业的经济和非经济成本，提高其外出就业收益，引导农村剩余劳动力有组织、有秩序转移就业。

政府主导、有组织的劳务输出可以较好地顾及少数民族的风俗习惯，消除其外出务工的各种顾虑，并可及时化解可能出现的一些矛盾与冲突。

2.“他山之石”。

在扩大劳务输出渠道的同时，可以借鉴国内外的成功经验，其中可以参考新疆的“伽师经验”，新疆喀什地区伽师县近年来农村剩余劳动力转移成果显著，订单式劳务经济收入增长迅猛。

即伽师县36万人口中，维吾尔族占98%，是典型的少数民族县和国家级贫困县。

伽师经验主要是订单劳务经济模式。

另外，2009年以来，伽师县针对部分沿海城市务工返乡的农村女青年因种种原因不便再外出就业的情况，积极与她们曾经工作过的沿海企业合作，在伽师设立分厂。

在新疆跨越式大发展的大好形势和沿海地区用工成本大幅上升的背景下，与外地企业签订劳务输出订单，对输出人员采用有针对性的订单式技能培训；或者吸引内地企业来新疆投资设厂，部分解决剩余劳动力的就地转移问题。

3.发挥市场机制的作用。

政府主导构建劳务输出平台的同时，充分发挥市场机制的作用，引导、鼓励民间资本合法从事劳务中介活动，利用自身灵活、市场嗅觉敏锐的优势，助力并服务于新疆农村剩余劳动力的外出转移就业，共同形成劳务输出多渠道、全方位的网络体系。

政府主导并非排斥市场机制，反而应当遵循市场经济规律，按市场化、企业化的要求，从机构组织、教育培训、劳务信息、权益保障等方面规范劳务输出行为，从而为农村剩余劳动力外出务工铺平道路。

4.切实保护劳务输出人员的合法权益。

劳务输出部门应当对用工企业加以细致考察，签订合法、正规的用工合同，提供必要的法律援助，在稳定劳动关系的同时，切实维护农民合法的劳动权益，增强其外出务工的信心。

（四）重视农村剩余劳动力转移与城镇化进程的协调发展。

党的十六大报告指出:

“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。

”但是，二元经济结构阻碍了城乡统一的劳动力市场体系的形成，形成了中国就业需求与供给的结构性矛盾，二元经济结构的持续存在必然加大了劳动力结构调整的难度，最终影响城镇化进程和城乡统筹发展目标的实现。

目前新疆城镇化水平不高，城镇化进程迟滞反过来制约了农村剩余劳动力的就地转移。

城镇化进程中农民进城就业尚面临诸多体制性障碍，如户籍制度、土地制度、社会保障制度、就业制度等，所以目前农民进城就业并非一种稳定就业，而是一种短暂的、不彻底的迁移就业，农民的根还在乡村。

鉴于农村剩余劳动力转移与城镇化进程互相影响、互为制约因素，因此，需要重视和正确处理两者的协调发展问题。

当然，这首先需要消除体制性障碍和进行制度创新。

工业化和城镇化是创造就业条件的主要途径，企业组织是创造就业条件的微观基础，选择合适的工业化战略、城市化战略和企业组织形式对创造就业条件非常关键。

比如，重视小城镇的建设，重视在小城镇落实就业优先战略，扶持劳动密集型产业的发展，大力扶持中小企业和微型企业的发展。

二、大学毕业生就业问题

新疆高校毕业生绝大部分集中于乌鲁木齐、石河子、昌吉三地，学生毕业后普遍愿意留在这些大城市，而不愿意到边远贫困的地州或艰苦的基层就业。

大学生扎堆就业的非均衡现象，一方面加剧了就业难问题，另一方面，边远贫困的地州、艰苦的基层很多岗位“虚位以待”却苦于招不到、留不住大学生。

大学女毕业生就业限制太多，就业普遍难于男生的就业歧视现象早已成为一个社会顽症。

目前新疆大学生就业难问题中最为让人担忧的问题是:

少数民族大学毕业生就业率低已成为一个严峻的社会矛盾，并在特定条件下极可能被境内外敌对势力利用形成激烈的社会冲突，“7·5”事件已经印证了这一点。

对于这个棘手的客观现实我们无法回避，也不应回避。

（一）依据市场导向优化高校专业结构设置。

目前我国高校的专业结构设置与社会人力资源的需求结构失衡、错位，部分专业毕业生供给过剩或市场需求量很小，部分市场紧缺专业却无法满足需求。

高校专业设置缺乏科学性，缺乏有效的市场调研。

大学毕业生就业难题的一个根本性症结在于:

高等教育的结构性失衡和有效供给不足。

今后高校务必依据市场导向，专业设置和人才培养应当符合市场需求和社会需要，调整、优化学科结构、专业结构和招生规模。

根据宽口径、厚基础、广交叉、多综合、重能力、倡创新的人才培养思路，培养适应能力强的社会需要的各类人才。

教育教学改革与提升大学生就业能力相结合，培养创业精神和创业能力。

（二）营造全社会鼓励大学生创业的氛围。

创新型国家的建设、新疆经济增长模式的转变需要创新的思维，创新型的人才。

创新可以创造、提高生产力，创新可以创造新的需求。

就业难题的化解需要营造全社会鼓励创业的氛围，包括积极鼓励大学生自主创业。

俗语说“三百六十行，行行出状元”，大学生一定不能被所学专业所固，创业从某种意义上说，也许是最大的就业。

大学生创业，还可以创造新的就业岗位。

1.普及创业教育。

高校应当普及对大学生进行创业教育，包括创业意识教育、创业精神教育、创业知识教育和创业能力教育。

可以开设专门的创业培训课程，也可以开设与创业相关的全校公共选修课程。

创业教育还可以为创业教育提供良好的实践教学条件，建立大学生创业孵化基地、组织创业大赛等。

2.营造创业氛围。

政府应当建立与社会主义市场经济体制相适应的创业制度及人才正常流动机制，为大学生创业创造良好的氛围和环境。

通过税收优惠、创业贷款担保、创业贷款贴息、社保补贴、放宽工商注册登记等政策措施降低创业门槛。

在全社会营造鼓励创业的氛围，引导一种鼓励创新、宽容失败的社会文化。

3.创业指导。

2003年11月，中国青年创业国际计划（英文名称是YouthBusinessChina，简称YBC）由共青团中央、中华全国青年联合会、国家劳动社会保障部、中华全国工商业联合会等7家机构倡导发起。

中国青年国际创业计划通过借鉴和利用英国青年创业国际计划（英文名称为YouthBusinessInternational）的项目模式、先进经验和国际资源，探索符合中国国情和文化特点的创业扶助模式，是一个旨在帮助青年创业的教育性公益项目，通过动员社会各界特别是工商界的资源，为创业青年提供“一对一”的导师辅导以及“无利息、无抵押、免担保”的资金支持，引导青年进入工商网络，帮助青年成功创业，成就具有社会责任感的未来企业家。

YBC的成功运作引起了国际社会的高度关注，2010年初，成为中国第一家走进达沃斯的公益组织。

目前，YBC已进入到规模化发展阶段，一个多层次、广覆盖的社会化公益支持系统正在形成并不断扩大发展。

中国青年创业国际计划为包括新疆大学毕业生在内的青年创业提供了一个绝好的平台，系统性、专业化的创业指导无疑会增加创业成功的几率，并带动更大规模的就业岗位。

中国青年创业国际计划应当大力推广。

（三）政策利导大学生基层就业。

为了引导大学生面向基层就业，自治区党委、政府近些年出台了一系列的措施鼓励大学生到基层就业，全面落实了高校毕业生面向基层就业的考研照顾、户籍和人事档案迁转、职业培训、创业扶持、税费减免、权益保障等各项就业扶持政策，促进了大学生的就业。

比如大学生村干部、城市社区就业等。

同时，县级以上党政机关、事业单位招考公务员和工作人员时，也主要从具有基层工作经历的大学生中招录。

尽管如此，新疆边远贫困的地州或艰苦的基层仍然存在巨大的人才总量缺口和结构性缺口，人才流动性大。

如何吸引大学生去得了，留得住，并且提供社会地位向上流动的均等机会，是一项系统工程，绝非简单的政策号召。

诸如:

优化现行的鼓励政策，出台有效的配套措施，提高艰苦补贴待遇，提供与大城市均等的基本公共服务，缩小地区经济发展差距，创造灵活的发展空间，等等。

（四）扶持少数民族大学毕业生就业。

少数民族大学毕业生由于受到主客观因素的影响就业渠道狭窄，就业率较低。

第一，许多少数民族大学生出自农村、牧区或边远贫困地区，却抱着落后的就业观念，非大城市不去，非机关事业单位不去，非国有背景或大公司不去。

根据科尔曼的理性选择理论，这些家庭（尤其是贫困家庭）花费巨额学资供养一个大学生4～5年实属不易，为了收回教育成本，实现教育投资收益，期望值固然很高。

但是当大学毕业后找不到理想的工作失业在家，必然会成为影响社会和谐安定的不稳定因素，甚至成为境内外“三股势力”加以利用的工具。

第二，受到生活习惯、民族风俗的影响，少数民族毕业生很少愿意疆外就业，绝大多数愿意在疆内就业，故择业的区域范围狭小。

第三，用人单位是相对理性的经济人，在人才选用方面具有很大的话语权，并且受到市场经济规律的支配和影响。

与汉族毕业生相比，少数民族毕业生受师资、语言环境等客观因素影响功底薄弱，而且最要紧的是普通话表达能力、沟通能力、适应能力较差，从而在与汉族毕业生在人才市场的竞争中处于弱势地位。

因此必须高度重视少数民族大学毕业生的就业问题，通过政府引导、适度干预进行帮扶、妥善处理之。

1.转变择业观念。

需要通过高校、社会、政府等各方面的合力作用引导少数民族大学生转变择业观念。

比如高校开设科学、有效的就业指导课程，引导学生认识到:

择业观要务实，不可好高骛远、眼高手低；毕业后的选择固然重要，但在如今社会中并非一个职业、一个岗位定终生的；人才市场是一个高度竞争的市场，是一个强者生存、适者生存的市场，是一个优胜劣汰的市场；每个人都有自身的优势和劣势，但这并非绝对的，我们可以理性、客观地认清自身的劣势和“短板”，从而尽可能完善之，认识到自身的优势和潜能，充分发挥之、挖掘之，扬长避短，找到适合自己的职业和岗位；当理想与现实发生矛盾时，可以退而求其次，其实边远贫困地区、基层单位，甚至非公有制企业有着许多机会和不小的锻炼机会和发展空间；可以先就业，后择业，在先解决温饱问题之后在通过自身的不断学习和努力，积累工作经验，再行选择新的职业和岗位，做一名终身学习型的职业人。

树立正确的人生观、世界观和价值观，实现人生价值，实现社会地位的向上流动要靠优良的个人品质、真才实学和善于把握机遇等。

2.提升综合素质和沟通能力。

这是一项涉及教育体制、师资队伍等方面的综合性课题。

包括:

提高少数民族的师资水平，为少数民族大学生打下坚实的基础；继续推行双语教学，民汉混班，为南疆少数民族聚居区输入优秀的汉语言师资队伍，创造学生学习普通话的一个良好的语言氛围；让学生意识到普通话的水平对于就业的重要意义，任何的语言学习都是一种沟通工具；大学阶段则尽可能实现少数民族教师普通话授课，最终走向民汉一体化教学，新疆某高校的做法虽然给少数民族教师带来很大的压力，但对于少数民族大学毕业生的就业是有很大益处的。

综合素质和普通话沟通能力的提升对于少数民族大学毕业生的就业起着至关重要的作用。

3.政策扶持。

制定和完善保障少数民族大学毕业生权益的各项政策措施，推进劳动人事制度、户籍制度、社会保险制度等相关制度的改革，通过政策引导鼓励用人单位录用少数民族大学毕业生（比如适度的税收优惠），尽可能消除就业歧视。

政府提供的一部分公益性岗位在同等条件下，优先考虑少数民族大学毕业生。

4.开设公益性质的就业技能培训班。

对于找不到工作而尚未就业或失业的少数民族大学毕业生，可以免费参加由政府埋单的公益性质的各类就业技能培训班或实用技术培训班，结业时参加相应的职业技术资格考试，成绩合格者获取相应的职业技术资格。

三、产业结构优化与就业结构的协调

经济结构失衡的代价相当部分最终可能转嫁给失业群体，不少人甚至沦落为弱势群体，社会地位发生沉降或被边缘化。

因此，解决新疆的失业问题，扩大就业，实现充分就业，也必须从纠偏失衡的经济结构入手，其中产业结构的调整和优化、升级无疑是重中之重。

（一）新疆产业结构优化的战略选择。

新疆今后的产业结构调整和优化，应当坚持科学发展观，调优第一产业，调强第二产业，调大第三产业。

根据新型工业化的要求，继续实施优势资源转换战略，围绕提升产业层次，加快运用高新技术和先进技术设备改造传统产业的步伐。

做大做强现有优势产业和支柱产业，延伸产业链、提高附加值。

加快发展现代农牧产业和特色农牧产品精深加工。

培育战略性新兴产业，突出抓好现代服务业和新兴服务业发展。

优化产业布局，引导产业集群发展。

大力发展循环经济，促进产业结构优化升级。

加快推进新型工业化进程，通过培育和引进大企业大集团，带动中小企业、非公有制经济发展，壮大地方工业实力。

（二）就业结构与产业结构优化相互协调。

就业结构必须顺应产业结构的变迁，同时，资源的优化配置应当使产业结构符合新疆要素禀赋结构所决定的比较优势，扩大就业需求应当成为新疆产业结构调整、优化的一个重要目标，在追求充分就业的同时也推动了新疆经济发展。

新疆产业结构调整和优化，推进新型工业化进程、加快现代农牧产业发展、培育战略性新兴产业、突出发展现代服务性和新兴服务业等无不对劳动供给提出了更高的要求，使得新疆就业需求和供给的结构性矛盾更为突出。

一方面非熟练、低技能人员基数过大、比例过高、供给过多；另一方面熟练、高技能和新兴技术劳动力非常短缺，就业困难群体在扩大。

对应于加快推进新型工业化的目标，新疆初、中级技术人才紧缺的问题更为凸显。

随着新疆跨越式发展和产业结构调整步伐的加快，对技术人才的需求只会继续上升。

因此，新疆未来的就业结构必须与产业结构调整和优化相协调，二者之间是相辅相成、互相制约，相互影响的。

就业结构的调整不再简单的主要是劳动和社会保障部门的事情，而是一项关系政府决策部门、劳动和社会保障部门、宏观经济管理部门、劳动需求部门、各级各类教育部门、培训机构、劳动者等各方面协同的系统工程。

（三）提升第三产业，扩大就业需求。

尤其值得一提的是，第三产业的就业吸纳容量很大，是吸纳就业人口的主要渠道。

然而，新疆第三产业发展滞后，进一步加大了就业压力。

未来新疆产业结构的升级和就业结构的变化趋势应当伴随着第三产业的突起和产业质量的提升。

大力发展现代服务业和新兴服务业，是新疆缓解就业难题的重要出路。

突出发展新疆旅游业，加快发展现代物流业、生产性服务业，改造提升传统服务业，积极培育具有新疆特色的优势文化产业。

（四）中小企业、非公有制经济的主渠道地位。

第三产业的突起、扩大就业也离不开广大更具活力的中小企业、非公有制经济的蓬勃发展，而且除正规就业之外的灵活就业应该成为推动就业增长的重要力量。

政府各相关部门务必从战略高度协力呵护、扶持中小企业（特别是小微企业）、非公有制经济的发展，创新支持其发展的金融、财税政策措施，努力营造鼓励其良性、可持续发展的生存环境和投资环境。

（五）产业间的协调发展。

在推进新型工业化进程、加快现代、新兴产业发展，扩大技术人才、新兴人才供给的同时，也要兼顾传统产业改造、传统及新兴劳动密集型产业发展对就业的重要吸纳作用。

四、制度保障与政策协调破解就业难题是一项系统工程，需要健全的制度保障后盾，包括完善的制度设计、配套的政策体系和有效的制度实施机制，追求政策之间的协调互补非常必要。

（一）完善就业立法的制度安排。

就业是劳动者的基本权利，维护劳动者的就业权利，保护其劳动权益需要从制度层面、法律层面入手，完善就业立法，改善就业关系，禁止就业歧视，改进劳动力市场的宏观调控。

保护新疆各民族劳动者平等就业权（尤其是高度关注少数民族就业权的保障问题），保护劳动者的合法权益，有赖于进一步完善包括《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《就业促进法》、《民族区域自治法》及相关配套政策措施，更为重要的是健全的制度实施机制和制度、政策的落实以及有效的监督机制。

（二）健全社会保障制度。

在市场经济体制下，必须由政府实施社会保障制度的第一个理由是弥补市场失灵，通过使用财政支出手段这一再分配措施来缩小收入差距，矫正市场分配的不公。

在市场经济体制下社会保障制度还具有“内在稳定器”的作用，社会保障支出随经济周期反向变动，可能弱化经济周期的波幅，这是必须由政府实施社会保障制度的第二个理由。

私人保险市场存在的种种局限性是必须由政府实施社会保障制度的另一个重要理由。

鉴于就业同社会保障制度之间有着极其密切、相互影响的联系，社会保障制度可以为促进就业服务并发挥其他制度无法替代的功能，健全的社会保障制度有利于缓解就业问题所造成的巨大压力，缓和社会矛盾，维护社会公平进而促进社会稳定发展。

另外，健全的社会保障还有利于消除劳动力流动的后顾之忧，有利于劳动力资源的自由流动和合理配置。

一般而言，社会保障制度由社会保险、社会救济、社会福利等组成。

其中，社会保险是社会保障制度的核心内容。

我国社会保险具体包括:

养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险；社会救济包括:

城镇与农村居民最低生活保障、下岗职工生活补贴、农村“五保户”救济、灾民救济。

目前应该进一步完善我国（新疆）的社会保障制度，构建社会保障安全网，承担兜底责任，并与就业制度（政策体系）相互协调、相互配合。

（三）寻求制度、政策间的协调与配合。

就业难题的破解需要制度变革的勇气与决心，需要各相关制度、政策之间协调与配合的艺术。

就改革而言，务必加大就业制度、社会保障制度、户籍制度、教育制度、人口制度等方面的改革力度，构建高效公平、竞争有序、开放的劳动力市场体系。

协调就业政策与产业政策、财税政策、金融政策、投资政策、消费政策、人口政策等宏观经济政策的关系。

制定积极的就业政策，通过促进就业的政策体系、组织体系、资金支持体系、社会保障体系以及统筹城乡就业的公共服务等五大体系的建设，追求新疆就业需求与供给总量与结构的均衡，形成劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业的良性机制，促进经济社会的协调、健康、可持续发展。

五、结语

就业难题不破解，新疆经济发展受到极大制约，未来还可能诱发形成严峻的社会冲突，甚至影响新疆社会的稳定。

新疆务必集全社会各方之合力，把握好全国19个省市对口援疆和跨越式大发展的历史良机，在接受对口援助的同时，一定要增强新疆自身的“造血”功能。

协调就业与经济增长的关系，充分发挥新疆的比较优势和“后发优势”，扩大就业机会，促进经济增长与就业均衡，缩小城乡差距、地区差距和收入分配差距，保护、扶持社会弱势群体，增加居民的幸福指数，最终实现新疆经济发展、社会和谐。