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从管制到服务

从管制到服务——治理理论的视角

中国当前乡村治理“乡政村治”模式是在计划经济时代创设的，通过政府的管制方式实现国家对农村的治理。

这一模式在实践中显现出了诸多弊端，迫切需要进行改革。

随着建设服务型政府被确立为政府改革目标，乡村治理方式也需要从管制转变为服务。

根据治理理论，这一转变应当从三个方面着手：

县乡关系的结构性改革、加强村民自治以及公共服务提供主体的多元化。

   新中国成立后中国乡村治理模式的演进大致经历了乡政权制（1949-1958年）、人民公社制（1958-1983）及乡政村治（1983-）三个不同的时期。

虽然三种治理模式内容与特点各不相同，但是它们却都是在国家主义的理念之下，为了实现国家对农村的全面管理而建立的。

因而这三种模式都带有明显的管制色彩，这种管制色彩在乡政权制与人民公社制中尤其明显。

虽然在二十世纪80年代之后，乡政村治模式加入了村民自治的内容，但是一方面由于与村民自治相关的制度长期缺乏，另一方面乡政村治模式本身设计存在缺陷，导致在这一模式之下，管制内容并未消除，自治精神难以实现。

现阶段的乡村治理方式仍然是计划经济条件下的产物、是与中央集权相适应。

不可否认，在其存在的三十年的时间里，“乡政村治”模式在推进农村经济发展与社会进步起到了巨大的作用。

然而，随着农村市场经济体制的建立，以及我国民主政治建设的逐步推进，其弊端日益暴露，成为农村近一步发展的巨大障碍，因此，寻求乡村治理方式转变成为当务之急。

   一、当前乡村治理“乡政村治”模式的弊端

   在1980年代开始实施的“乡政村治”方式中，所谓“乡政”，即乡政权为国家权力的代表，以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和集权性，是国家基层政府。

而“村治”，即村民自主处理本村事务，以村规民约、村民意愿为后盾，具有一定的自治性和民主性。

“乡政村治”治理模式的设定一方面保障了国家任务能够通过乡政权机构得以顺利完成，另一方面也确保了村民能够通过自治行为管理涉及自身利益的事务，保障并促进其合法权益。

模式将国家管理与村民自治结合，相较于“乡政权制”与“人民公社制”这类单一的国家管理模式而言，无疑具有较大的优越性。

因而其在改革开放初期，在促进农村经济和社会发展、保障农村秩序稳定方面取得了瞩目的成就。

但是，随着改革的一步步深入，“乡政村治”这一模式的弊端逐渐显现出来。

虽然“乡政村治”模式将村民自治纳入乡村治理的范围之内，但是，这一模式仍是在国家主义的理念之下建立起来的，国家权力在“乡政村治”模式之中仍然处于主导地位，权力行使的单方性、强制性并未因村民自治而受到多少削弱。

这一模式最主要的特点仍然是国家权力对农村的全方面管制。

正是因为“乡政村治”模式所依赖的仍然主要是国家单方面管制方式，因而在其后的实际运作中管制方式的自身缺陷所带来的问题，以及单方面管制与村民民主自治之间的冲突越来越明显，使得“乡政村治”这一模式的弊端显露无疑。

   首先，县乡间的压力型体制导致了乡政府机构恶性膨胀及财政紧张。

管制方式强调政府权力的高度集中，通过政府的权力取向使得中央政府能够全面且有效地控制全国资源，集中力量实现经济社会发展的目标。

在管制型政府模式之下，政府机构的设置必然是从中央到乡镇基层链式结构，中央命令只有通过一级级政府机构才能充分得以执行。

作为县级下属机构，乡政府在法律地位、财政能力、权威来源等方面都依赖于县政府，学者们形象的称这种县乡关系模式为“压力型县乡关系体制”。

为了执行上级国家机关的决定和命令，地方和基层政权必须建立与上级机关相对应的政权机构。

自１９８４年撤社建乡以来，乡级机构的设置一直遵循着与县级机构对等对口的模式，上级有什么机构和部门，乡级要相应建立，而不论该机构是否有相应的功能和对象，由此乡级机构在原人民公社的基础上迅速膨胀起来。

这种组织体系设计在经济社会发展处于起步阶段时并不会发生问题。

但是，随着农村经济实力的增强与乡村社会的发展，基层政府所掌管的事务越来越多，20世纪80年代以后，仅十多年的时间，乡镇干部几倍、几十倍的增加，在人民公社时期一般只有二三十个干部，而到2000年前后，乡镇各类工作人员已经有200-300人［１］。

近年来，随着农村经济和社会的发展，乡镇事务更加繁重，人员数量也随之不断增加。

人员与事务的增加必然导致财政支持的增加，财政是行政的基石，一级行政必须有相应的财政，才能为行政运行提供相应的财力支持。

根据1984年建立的乡镇财政体制，乡镇政府的财政收入一般由上级政府的转移支付提供。

1994年开始实行分税制，中央与地方财税制发生了变化，特别是以农业为主的地方，财政来源渠道更加缩小。

2001年开始推行并税制，进一步降低了乡镇政府的社会汲取能力。

同时，在压力型体制影响下，乡镇政府还要执行上级下达的各种政策性任务，承担农村公共事务，乡镇庞大机构自身还要运转与生存，乡村财政陷入窘境。

农业税和“三提五统”的取消，使得除少数靠近大中城市、工商业较为发达的乡镇外，大多数乡镇财政陷入更加窘迫的境地。

中国科学院农业政策研究中心2008年对江苏、四川、陕西、河北、吉林五省五十个乡镇债务情况进行问卷调查后发现，这些乡镇中欠债的达96％，账面净债务共计３亿元，平均账面净债务达626.6万元，债权68％已经无法收回［２］。

国务院发展研究中心地方债务课题组调查后粗略统计认为，我国地方政府债务在数年前年至少已达１万亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

①

   其次，行政决策与执行的分离导致农村经济发展受阻。

在现有体制下，县级以上政府是决策者，在政府系统中，作为最基层的乡政府很大程度上是上级政府决策的执行机构。

由于县级以上政府并不是直接与农民接触，农民在县级以下政府各职能部门的代表性很差，参政权基本上处于“空置”状态，导致农民权益无法充分反映在政府决策之中［３］。

同时政府制定政策缺乏责任机制，政策制定随意性很大，因而难免会与农村实际需要发生偏差。

进而乡政府在具体执行过程中职能的“三位”———错位、缺位、越位现象普遍存在。

第一是错位，乡政府受政绩推动，对农民的经济行为和农村自治工作进行干预，严重损害了农民的生产经营权和农村村民的自治权。

第二是越位，大多数发达国家对农业产业链条各个环节的管理和政策都出自一个综合性的农业管理部门，而我国目前农业产前、产中、产后的管理涉及到十几个政府部门，既导致了政策制定、执行和协调成本居高不下，也导致了产品交易使用的极大浪费，一个产品从田间到货架经十几个部门和地区无形协调后，大大增加了其成本、降低竞争优势［４］。

第三是缺位，农村经济的发展离不开必要的公共设施与公共服务，如农村义务教育、乡村公共卫生、兴村道路建设、乡村社会秩序等等，乡镇政府的职责在于发挥职能，用政府资源为农民提供所需的公共服务，促进农村经济发展。

但一方面由于乡镇政府近两年财政情况的恶化，另一方面由于资源分配不当，乡镇政府在这些方面的职能没有很好的发挥出来。

   第三，村民自治无法充分进行，导致农民权益不断受损。

在“乡政村治”的模式之下，乡为国家权力的代表，村为社会权力的代表，乡的权力来源于国家，村的权力来源于村民。

“从权力的来源与功能看，农村社会的‘乡政村治’格局实际上是两种不同的权力构成的。

实际上反映了乡政管理与村民自治，行政权与自治权的二元矛盾和冲突，并折射出国家与社会在分权治理过程中的不平衡性。

”［５］正是因为这种不平衡性，导致两种权力诉求内容的冲突。

根据《村民委员会组织法》的规定，这种冲突的解决似乎并不是一个问题。

《村民委员会组织法》第五条规定：

“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

”因而在村民自治的范围内，乡镇政府不得干预村民自治事项，仅可对村民委员会的工作提供指导、支持和帮助。

但在实践中，由于相应机制的不健全，村民自治往往流于形式。

一方面部分地方农村基层党支部与村委会之间矛盾突出。

党支部与村委会各自为政，分别强调自身的合法性、权威性和领导地位，在工作中缺乏相互的支持、协调和配合。

党支部习惯于传统的领导方式和方法，包揽应该由村委会管理的事务，忽视村民自治。

另一方面，部分农村地区虽然通过民主选举出村干部，但由于缺少有效的民主管理、民主决策和民主监督机制，农民群众不仅无法真正地参与管理和决策，而且无法监督村干部的不法行为。

此外，还存在上级政府全面干预村民自治的现象，县、乡、镇政府不仅通过行政权力直接干预农村经济、社会事务，甚至还直接指定村干部人选［６］。

正是由于自治权被剥夺，导致村民权利诉求被村自治组织和政府部门所忽视，村民权益常常受到损害而无法获利救济。

   最后，村民委员会的行政化增加了农村社会的不稳定因素。

按照1987年的《村民委员会组织法（试行）》和1998年的《村民委员会组织法》（2010年修订）的规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

”“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作进行指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。

虽然这两项规定经历了数次修订，但其基本精神从未发生过变化。

根据法律规定，村民委员会要扮演双重角色：

一方面代表接受和传递乡镇政府各项政策输入的通道；另一方面代表村民利益贯彻村民意志，实行自我管理。

但近30年的农村民主建设实践表明：

村民委员会的这种双重角色发生了冲突，乡政府与村民委员会之间关系失调，地方政府对村级自治组织保持极大的影响力甚至完全加以控制，村民自治无法充分进行。

“为了保证国家法律、政策的贯彻执行，需要在农村社区寻找一个执行机构，村委会正好充当了这个准行政角色。

同时，由于乡政以国家权力为背景，这种国家权力的惯性常常使乡政与村治之间法定的指导与被指导关系演变为领导和被领导关系。

”［７］乡政府不自觉地认为村民委员会是自己的行政下属，是政府的一条“腿”，村民委员会实际充当着上级政府派出机构的角色。

村民委员会的行政化一方面导致其脱离了村民自治机关的性质，村民无法通过村委会表达利益诉求，对政府政策制定产生影响，其权利无法得到应有的保障；另一方面，村民委员会的行政化也使得村民委员会不再对全体村民负责，而变为了只对上级政府负责。

正因为如此，当上级政府的政策与村民意愿产生冲突的时候，村民委员会往往偏向于执行政府政策，而忽视村民诉求。

传统管制型政府片面强调权力、秩序与效率，这种价值取向必然会影响到行政化了的村民委员会，导致其采用命令、强制乃至粗暴的手段，以实现行政目标，发展农村经济、维持社会稳定。

当上级政府的行政目标与村民利益不一致时，当农村经济的发展是以破坏环境、损害全体村民利益为代价时，当农村社会稳定是以牺牲村民合法权益为前提时，村民与村委会和政府的矛盾就必然激化，当这种矛盾无法通过合法途径有效解决时，群体性、暴力性维权就会出现。

近年来，中国每年所发生的群体性事件都在数万件以上，其中相当一部分就是因为村民委员会无视村民利益而引发的。

①

   二、从管制到服务：

治理理论的诉求

   由于传统乡村治理的“乡政村治”模式是在国家主义思想基础之上建立起来的，主要采用管制方式，强调公民对国家权力的服从，最终导致了诸多难以解决的问题。

因而改变传统以管制为特点的“乡政村治”模式势在必行。

治理理论为我们提供了实现这一转变的理论依据。

   20世纪70年代以前，各国在社会协调机制上强调市场与政府非此即比的两分法。

古典自由主义的倡导者强调“看不见的手”的作用，信奉“政府无用论”，认为应当尽量发挥市场机制的作用，政府只扮演“守夜人”的角色。

与之相反，以凯恩斯为代表的国家干预主义则强调“看的见的手”的作用，认为政府优于市场，能够避免市场的缺陷，为此，必须加强政府对市场的监管，并由政府尽可能多地代替市场。

然而，这两种机制在满足人们需要之时，又表现出各自的不足，“两只手”的争论以及交替使用依然无法克服“政府失灵”与“市场失灵”的悖论［８］。

基于对这种双重失灵的反思，20世纪70年代以来，西方各国开始寻找除市场机制与政府机制的“第三种机制”或称“第三种道路”，在理论以及实践上表现出了共同的趋势，即进行治道变革［９］。

治理理论于是被提了出来。

   治理理论的核心是强调依靠新的社会管理方式更好的实现公共服务：

英国地方治理指导委员会的发起人之一罗伯特·罗兹认为，作为善治的治理，立意在于一个民主授权的机制下，建立比政府组织更广泛的，更开放的公共事务管理与服务体系；美国治理研究权威库伊曼和范·弗里埃特指出，在治理的体系中，公共部门与私营部门、公民组织一起解决问题创造社会发展机会，以促进善治目标的实现；而在美国著名教授莱斯特·塞拉蒙看来，治理被认为是实现公共服务效益、效率、公平的基本工具，是超越与“公”与“私”二元结构的，实现社会网络体系化的策略创新；世界银行更是将有效率的公共服务作为有效治理与善治的首要标准。

   围绕“更好的服务”这一中心，治理理论创造了一系列措施，具体内容概括起来包含两个层次：

其一，全球治理委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中认为，治理包括有权迫使人们服从的正式制度与规则，这是对治理网络中政府权威的肯定。

治理理论首先应当包含政府自身建设的问题，中央与地方各式各样的政府机构之间的关系非常复杂，作为提供各类公共服务的行政主体，需要实现它们内部的协调。

中国正处于社会转型的关键时期，政府作用的发挥更不能忽视。

其二，治理理论的研究者们强调，在政府、非政府的公共部门、私人部门和公民之间建立互信，通过谈判达成共识，以促进个人、组织和系统等各个层次的合作。

政府在治理过程中不是国家唯一的权力中心，只要得到公众的认可，公共机构和私人机构都可以成为不同层面上的权力中心，在特定领域与政府合作，拥有在该领域中发号施令的权威，分担政府的公共服务职能；政府有责任转变发号施令的强制权威而使用其他的管理方法和技术对公共事务进行引导。

　　治理理论强调治理主体的多元性与治理手段的多样性，以及治理的服务性。

相应地，按照治理理论的要求，乡村治理主体应当是多元的，政府只是多元治理主体中的一员；乡村治理方式应当具有多样性，以适应不同的治理需求；最为重要的是，无论是何种治理主体采用何种治理手段，其最终目的是为乡村社会和村民提供公共服务，而非对其实施单方面管制。

服务应当成为乡村治理的基本特征。

　　三、治理理论视角下实现乡村治理方式转变的具体措施

　　通过上面的分析，笔者认为：

治理理论视角下乡村治理方式的转变主要可以从县乡政权结构的调整以完善国家权力的建构、加强村民自治建设强调农村的组织力量以及农村公共服务的市场化改革三方面入手，从而形成一个多元化治理主体、能够更好实现农村公共服务的治理网络体系。

   1．县乡关系的结构性改革。

由于当前县乡体制是以实现政府对农村的管制为目标而建立起来的，伴随着政府职能从管制向服务转变的要求，作为不同层级的地方政权，县、乡之间的“压力型体制”必须加以改革。

关于改革的路径国内有两种不同的看法：

一种是比较激进的。

主要是改乡级基层政权为县级政府的派出机构，其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。

县成为国家在农村的基层政权和具有地方自治特点的行政法人单位，在国家治理体系中，县拥有更大的自主权。

第二种是比较保守的改革方式，仍然保留乡作为一级基层政权，通过进一步加强乡级自治，使乡成为真正意义上的一级政府。

就本文的观点来看比较赞同第一种观点，治理理论强调治理主体的多元化，要求国家在公共事务承担职能方面分散化与模糊化，将政府承担的部分职能移交给私营部门和第三部门承担。

因而，政府职能将大大幅度缩小，相应地，政府机构与层级就需要适当裁减。

从当前县乡体制现状来看，在自上而下的权力体系中，乡政府在形式上虽是一级政府，但其职能分工主要是执行上级指示，设立一级政府没有必要；而且因为决策权掌握在县级政府手中，执行权却属于乡镇政府，导致决策与执行的断裂，基层群众诉求无法直接反映到县级政府，导致政府决策失误。

另一方面，我国的乡主要以农业为主导产业，就现阶段来看，农村的生产力水平还不高，农民的剩余收益很少，供养一级政府会更加增加农民的负担。

第二种方式只是在原有体制上的修修补补。

事实上，自1980年实施村民自治以来，乡政就在不断的改革，但收效甚微。

走“精乡强县”的道路，既可以削减财政支出，减轻农民负担，又能够满足农民对基本公共产品的需求，不至于因乡从一级政权变为派出机构而导致公共产品生产能力下降，进而降低农民对国家合法性的支持［10］。

   2．加强村民自治。

治理理论修正了政府作为国家唯一权力中心的传统权威观点，强调治理主体的多元化，除政府外，治理主体还包括其他民间组织和公民个人。

这些治理的参与者最终形成自主自治的网络，在某一特定的领域中拥有发号施令的权威，与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。

治理理论并不排斥自治，反而依赖于自治。

所以，乡村治理中村民自治需要进一步加强。

加强村民自治，首先要寻求乡与村的和谐状态，即厘清乡政府与村委会的关系，走“精乡强村”的道路。

乡不再是一级政权减少了与村利益博弈的砝码，在体制上保证了作为县的派出机构，乡与村民委员会是指导与被指导的关系，而不可能再是行政的命令与强制。

在不断健全和细化体制的基础上，还要加快相关法律、制度的制定，为寻求乡村关系的和谐状态提供外部的保障。

　　其次，要加强村民委员会的自身建设。

其核心内容是加强村委会的民主选举以及对村务的民主决策、民主管理、民主监督。

民主选举就是村民根据宪法和村民委员会组织法等法律规定，坚持普遍、平等、直接、差额、竞争和匿名投票等原则，真正把受农民拥护的人选入村民委员会，从而提高村干部的素质和村委会的权威，增强村委会组织管理能力。

作为村民自治最主要的内容，民主决策是按照有关法律规定建立、完善村民会议和村民代表会议制度，涉及到村民利益的事要经过全体村民及其代表按少数服从多数原则决定。

民主管理即在群众参与民主协商的基础上规范化管理。

民主监督就是村民以法律、法规为依据，通过一定形式监督村务，监督村委会工作和村干部行为［11］。

　　通过这些举措使村民自治真正实现，让村民能够自主管理自己的事务，政府的职责应当只限于为村民自治提供服务，而非运用国家权力直接管制农村事务。

　　3．农村公共服务供给主体的多元化。

农村治理方式由管制向服务的转变，最根本的是要更好地向农民提供公共产品与服务。

长期以来，由于村民自治一直无法真正落实，非政府组织的活动又长期受到政府约束和限制，导致农村公共服务的供给主体往往只限于政府。

但西方公共服务制度安排研究给我们的启示是：

政府在提供公共服务上是不可缺少的，但并非是唯一的，根据公共物品的不同性质可采取不同的供给方式，除政府之外的私人部门或者第三部门均可成为农村公共服务的提供者。

正如治理理论的创始人之一罗西瑙认为，治理是“一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠政府的强制力来实现”［12］。

政府在这一过程中要转变观念、学会退出和放手、管好应该管的部分。

在逐渐退出的领域内，鼓励、支持多元化民间组织进入服务行列。

最终形成由政府、第三部门、私人组织、农民等多个主体组成的公共服务供给体系。

政府在公共服务的提供上，除负责由其他主体无法完成的事务如大型水利工程、农村道路建设等外，还应当对其他公共服务主体进行监督与指导，使多元化供给主体能满足农民对公共服务日益增长的多元化需要。

  【注释】

   ①“我国地方债务超过１万亿，乡镇平均负债400万”，

   ②根据《社会蓝皮书：

2009中国社会形势分析》，提供的资料，全国群体性事件在2005年一度下降，但从2006年起又开始上升，2006年全国发生各类群体事件６万起,2007年上升到８万余起。

  【参考文献】

  ［1］陆学艺．中国农村状况及存在问题的原因［Ａ］．汝信，陆学艺，单天伦．2001年中国社会形势分析与预测［Ｍ］．北京：

社会科学文献出版社2001．   

  ［2］张林秀，罗仁福．乡镇债务的现状、体制成因及其治理［Ｊ］．现代经济探讨，2010，（１）：

31-37．

  ［3］徐勇．精乡扩镇、乡派镇治：

乡级治理体制的结构性改革［Ｊ］．江西社会科学，2004，（１）：

18-23．

  ［4］于凤荣．我国乡镇政府公共服务体制的建立［Ｊ］．行政论坛，2004，（9）：

7-12．

  ［5］徐勇．论乡政管理与村民自治的有机衔接［Ｊ］．村民自治研究，2001，（3）：

82-86．

  ［6］“村民自治之殇”，

  ［7］李维意．论乡政与村治间的博弈［Ｊ］．云南社会科学，2004，（４）：

５－６．

  ［8］周义程．治理理论与我国第三部门的培育［Ｊ］．中共南京市委党校南京市行政学院学报，2003，（３）：

52-55．

  ［9］杨占营．治理理论、新公共管理与中国治道变革［Ｊ］．探索，2003，（3）：

71-75．

  ［10］徐增阳，董辉祥．财政压力与行政变迁［Ｊ］．中国农村经济，2002，（9）：

27-30．

  ［11］王小岩，刘保国．试论现代化进程中乡村治理的路径选择［Ｊ］．西北民族学院学报，2003，（２）：

43-48．

  ［12］［美］詹姆斯·罗西瑙．没有政府的治理［Ｍ］．张胜军，刘小林等译．南昌：

江西人民出版社，2001：

5．