《厦门安置房建设模式比较研究》.docx
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《厦门安置房建设模式比较研究》
《厦门安置房建设模式比较研究》
［摘要］安置房建设是推进各类拆迁的前提和基础，是目前各项建设工作的重中之重。
这些年，为推进安置房建设，各地都积极探索有效的建设模式。
厦门舍弃了过去的收购企业已建成房源作安置房的模式，也较少采用合作建设安置房的模式，而是实行项目代建制。
代建制相比于收购模式，优点十分突出。
对此，我们结合安置方式等问题对收购模式和委托代建模式从安置实物、经济成本、居民意愿、后续管理、建设周期及居民未来就业等方面作了较全面的比较，提出要不断致力于政策创新、机制创新、完善模式，加快推进安置房建设。
［关键词］安置房；建设模式；安置方式；政策创新；和谐共赢
安置房建设已成为社会保障性住房建设的重要组成部分。
安置房建设是推进各类拆迁的基础和前提，关系到城市建设与发展、关系到人民群众生活、关系到政府诚信、关系到社会稳定，是目前各项建设工作的重中之重，是一项民心工程。
本课题对厦门安置房建设模式进行比较分析并在此基础上提出改革的路径和对策建议，以期在推进厦门深度城市化、实现城乡一体化、保障和改善民生方面实现新突破，为打造“五个厦门”创造条件。
一、厦门安置房建设概述
所谓安置房，是指因城市规划、城市建设以及土地开发等原因进行拆迁、安置给被拆迁人或承租人居住使用的房屋。
因为其安置对象是特定的动迁安置户，该类房屋买卖除法律、法规的规范之外，还要受当地政府地方政策的约束，所以和一般商品房交易有很大的不同。
安置房一般分为两类：
一类是因为重大市政工程建设动迁居民而建造的配套商品房或配购的中低价商品房。
按照有关方面规定，被安置人获得这种配置商品房，房屋产权属于个人所有，但在取得所有权5年内不能上市交易；另一类是因房产开发等因素而动拆迁，动拆迁之间通过其他途径，安置或代为被安置人购买中低价位商品房（与市场价比较而言）。
该类商品房和一般商品房相比，几乎没有什么区别，属于被安置人的私有财产，没有转让限制，即可以自由上市。
厦门市委市政府将拆迁安置房纳入全市保障性住房体系予以统筹推进，按照最适宜居住的环境和最便捷的出行原则，拿出很好的地块，与高档住宅区同时规划建设安置房等社会保障性住房。
市住宅办与全市六个行政区都规划建设了安置房。
到202x年底，已建成安置房项目56个，可提供安置房37500套。
202x年规划安置房建设项目共有92个：
市住宅办直接负责的有17个；思明区9个；湖里区32个；海沧区10个；集美区17个；同安区3个；翔安区4个。
按照《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市安置房建设与管理暂行规定的通知》（厦府办[202x]266号）文件精神，厦门安置房建设舍弃了过去的收购企业已建成的房源作安置房的模式，也较少采用合作建设安置房的模式，而是实行项目代建制。
项目代建制指通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。
具体来说，代建制就是政府选择有资质的项目管理公司作为项目建设期法人，运用专业化项目管理手段，全权负责项目建设全过程的项目组织管理模式，以促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”职能的分离，并借助机制、法律、市场三因素对项目投资进行预算硬约束，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
具体实施中，各地的做法和效果不太一样。
杭州市主要采用工程项目管理模式（即pe模式）；厦门则主要采用工程总承包模式（即epc模式）；代建模式还包括代开发回购模式等。
谈到厦门安置房建设模式，必然相应涉及到安置房安置方式的问题。
以厦门湖里区为例，主要有两种形式：
一种是整体搬迁，异地安置。
一种是就地改造，就地安置。
前者主要针对湖里区辖区东部成片改造区。
后者主要针对金尚路以西的“城中村”，共有15个，采取“整体拆迁，就地安置，地价返还，自求平衡”的改造方式。
二、国内安置房建设模式的探索
（一）“杭州模式”：
大项目带动
当前在全国最具影响的是“杭州模式”。
杭州的实践经验表明，要加快拆迁安置房建设，关键在于如何解决好“地从那里来，钱从那里来，人往那里去，手续怎么办，安置怎么快”五大难题。
为化解这五大难题，杭州市坚持以民主民生为根本，实行“市级统筹，部门配合，多主体实施”的建设管理体制。
该体制突出大项目带动，完善政策保障，创新体制机制，充分发挥市建委牵头抓总和统筹协调作用。
通过“大项目带动”，一揽子解决拆迁安置房“五大难题”，成为“杭州模式”的最大特色。
充分利用大项目审批手续统一打包优势，可以切实加快拆迁安置房项目前期审批手续办理，有效解决“手续怎么办”的难题。
依托大项目整体推进、不留死角的运行模式，形成建设主体共同出资参与大项目和拆迁安置房建设的局面，统筹解决建设资金筹措与平衡，缓解“地从那里来”、“人往那里去”、“钱从那里来”的难题。
结合大项目推进，及时配套基础设施，降低拆迁安置房小区接入大市政配套成本，加快了回迁安置进程，有效化解“安置怎么快”的难题。
杭州市滨江区的“同步安置法”、“提前安置法”，一改过去的“人等房”，变为现今的“房等人”。
“杭州模式”的突出特点是，在解决农转非居民的安置房过程中，充分考虑被拆迁居民的合理权益，公平公正对待这部分弱势群体。
根据这种模式，一户农转非的居民，一般都有三套拆迁安置房：
一套自己居住，一套出租，一套出售。
从而为他们在城市安家落户创造必要的物质条件，实现向市民的顺利转化。
他们的经验就是：
要破解安置难，关键是要始终把群众的利益放在第一位，真正将工作做到安置群众的心坎里。
（二）“淮安模式”：
政府搭台，部门操作
江苏省淮安市楚州区在实践中感悟到，采取“开发商代建、政府回购”的方式，不仅过渡周期长，而且政府回收成本高，房屋的质量也得不到有效的保证。
它们采取“政府搭台、部门操作”的新模式，即由政府征地拆迁，有关职能部门承担建设任务，较好地解决了上述不足之处。
为了让安置房建得快、建得好，他们采取“拆迁未动，规划先行”策略，在实际操作中，凡是开工建设的每一幢安置房，有关职能部门组织专业人员，全过程、全方位跟踪监督，有效保证安置房建设的质量和进度。
同时，他们还将所有安置小区建设用地使用权，通过国土部门公开挂牌出让，城市资产公司承担摘牌等形式取得。
这样，拆迁户入住后即拥有土地证、房产证，房屋可以随时上市公开交易。
（三）“南通模式”：
多方融资，兼防同管
在安置房建设资金筹措方面，江苏省南通市则创出拆迁安置房融资新模式。
202x年12月，南通市出台了《关于加快市区拆迁安置房建设的意见》，提出了推进拆迁安置房建设三大机制：
完善拆迁需求和建设计划的平衡适配机制；健全地块选址定点的综合论证机制；探索带方案出让用地的操作机制。
在此基础上积极探索“防下滑兼顾防风险”、“管项目同时管资金”的具有“兼防同管”特色的融资新模式：
银行在工作机制上进行了四个方面的创新，让政府有效参与管理项目资金调控功能；政府从四个方面实行开放管理，让银行有效介入项目管控，确保贷款安全使用，从而实现了多方共赢——群众赢：
可以妥善安置上万户拆迁群众早日搬进新屋；政府赢：
可带动经济持续增长，改善民生状况，促进社会和谐稳定；银行赢：
可以防范风险，扩大了市场份额，树立了良好的服务品牌；企业赢：
企业融资难题得以破解，增强了发展动力和市场信心。
三、厦门安置房建设模式的比较分析
（一）厦门安置房建设模式概况
厦门安置房建设中，主要采用过三种模式。
一种是收购；一种是代建；还有一种是片区开发业主（开发单位）自建。
1.收购
即企业建设，政府收购。
厦门市的实施办法是，市政府对安置房统一规划、统一收购、统一配售、统一管理。
由开发建设单位按基建程序办理相关建设手续，组织实施。
开发建设单位应当按照安置房建设标准进行设计施工。
安置房实行先定价后收购。
安置房收购按经济适用房基准价和审核价两种计价方式实行，开发建设单位根据项目实际情况选择一种计价方式确定收购价后一次性包干。
安置房收购价按审核价实行的，由开发建设单位根据批准的设计施工范围和相关计价规定，编制工程预算书及各项费用材料报送市财政局和物价局审核批准，并按审核价包干。
为有效控制工程成本，保护被安置人的合法权益，对实行审核价的安置房收购价格实行最高控制价。
如果审核后的安置房平均单价超出最高控制单价的，按最高控制单价收购，超出部分由开发建设单位自行承担。
安置房收购价由开发成本、租金和利润三部分构成的。
其中开发成本包括：
征地拆迁费、勘察设计等前期费用、建安工程费配套工程费利息、行政事业性收费、公共设施维修基金。
利润按照征地拆迁费、前期费用、建安工程费、配套工程费的10%计取。
收购包括二种方式：
（1）企业自带地建设：
由企业利用工业用地或乡镇企业用地建设安置房，建成后由政府统一收购，如：
集鑫a、b区、金板家园、名城花园、金汇花园一期。
（2）企业自建：
由企业自行征地拆迁，组织建设，红线办在企业名下，并由政府负责收购，如：
五通小区a、b区、高林安置小区、马山安置小区。
2.片区开发业主自建
随片区改造开发建设的安置房项目，开发建设单位为片区改造大业主。
如：
枋湖改造片区的枋湖a-3安置房、薛岭b-1安置房、后埔c-1安置房、蔡坑安置房等，由禾山建设公司作业主；江头改造片区的合兴小区、嘉盛花园、嘉景公寓、j2安置房、嘉石浦新村等，由湖里区天地公司做业主。
3.委托代建
即由政府（如市建设局、市住宅办或区一级相应部门）做业主，委托国有企业代建，也称代建回购模式。
具体说，是指在政府完成土地整理后，由相应资质的开发商代理建设开发并收取适度酬金（管理费）的安置模式。
安置房建设实行项目代建制，由项目业主即厦门市住宅办或各区安置房管理部门，通过邀请招标的方式，确定国有或国有控股企业作为代建单位，代建费按市财政性投融资项目建设管理的有关规定计取。
安置房建设资金来源包括项目业主授权代建单位融资、售房收入、财政拨款等。
市住宅办和市财政局建立安置房共管账户，实行专户共同管理，资金专项用于安置房项目建设。
这种模式在开发过程中，一切事宜由代建商总代理，包括计划立项、规划许可、建筑审批等，其造价经审计后据实报销，相当于epc承包模式（建设工程项目总承包模式的一种），即设计－采购－施工项目总承包模式。
如：
湖里区的金福缘新城、金禄花园、金汇花园二期、湖边水库蔡塘安置房、前坑后坑安置房、上湖洪塘安置房、下湖安置房、美仑花园、金林湾花园a、b区、钟宅新家园a、b区。
其中湖边水库四个安置房项目就由厦门国贸控股建设开发有限公司代建，代建面积达到近80万平方米。
再如思明区的曾厝垵地块，由厦门东部建设开发有限公司代建。
代建模式的主要步骤。
（1）政府部门公布拟建工程基本情况，包括质量与工期要求以及代建商管理费标准，以及对投标人各方面的资质要求；
（2）根据相应法律、法规，采取公开招标方式，确定入围投标人；（3）按约定的评标方式，得分最高者为中标人；（4）中标人即代建商与政府部门签订代建合同，组织开展勘测、设计、施工、监理等工作；（5）代建商在工程竣工且物业公司进驻后，将代建工程移交给委托部门，即相关政府部门；（6）政府按合同约定支付进度款，并按照代建商的中标管理费率支付管理费。
委托代建是较新型的模式，目前被较多采用。
（二）代建模式与收购模式的多维比较
实践表明，代建方式优于收购方式。
我们将结合安置等方面的问题对安置房建设模式作进一步的比较：
1.安置实物的比较
主要是高层多层安置与宅基地安置的比较。
宅基地安置是在同安区、翔安区的一些较边远的区域实行的就地安置，在其它地方也有考虑农民个人的强烈意愿偶尔实行过，现在这种安置方式已越来越少了。
目前比较受认可的是高（小高）层安置，它不仅可以实现土地的集约利用，而且容易统一按照商业楼盘的要求在规划上高起点，在建设上高标准，乃至在管理上达到高效能。
即不论设计、施工、市政配套，还是小区绿化景观配套、社区用房等，都达到中高端、智能化、节能型的建设管理标准。
这应该是今后建拆迁安置房的一个方向。
2.经济成本的比较
实践证明，以政府自主建设为主，并主要实行项目代建制，不仅可以减少很多诸如被安置户对房源地段、房源质量、配售的质疑等问题，而且能以较低的资金投入获得相同或者更高标准更大面积的安置房源。
代建方式主要采用财政投融资形式，可以较好地解决安置房建设资金断档的问题。
而收购方式，多半依赖售房收入筹集资金，当售房收入不能满足资金需求时，只好采取融资形式，而这部分融资成本必然要加入安置房建设成本中，增加安置对象的负荷。
3.居民意愿的比较
根据我们的调查，被拆迁户对政府建设的小高层安置比较接受，在这些安置房项目里，有根据不同家庭需求设计的小户型、中户型、大户型等多类别的安置房，让民众挑选。
在安置形式选择上，民众通常更青睐于现房安置，其次才是货币安置，更喜欢就地安置胜于异地安置，较少主动安置、提前安置，而是被动安置、拖延安置。
这就需要能顺应协调居民意愿，进一步创新建设管理模式。
我们这里考察的民众喜欢现房安置而较少选择货币安置，是因为现阶段我国的拆迁安置货币补偿标准不高，与同地段的市场价还有一定的甚至相当的差距，因而大量中低收入被拆迁户拿了补偿后依然无法解决住房问题，特别是在住房价格较高的区域，又特别是在现在这样房价居高的时期。
曾有一段时间，一些收入较高的被拆迁户选择货币补偿是为了可以在更大范围内挑选被拆迁后的居住地。
这同时还要求房地产交易市场要活跃，商品房价格适中，二手房房源充足，这样被拆迁人才能有更多的选择余地。
也因此，产权置换的实物安置成为主要模式，货币安置作为补充。
最近，人们又开始探讨完全市场化的新货币安置方式，即把安置房用地推向市场，按市场价出让土地，以全部土地收益来货币化安置村民。
这种方式要求地方经济发展程度较高、城市政府经济实力雄厚等各种前提条件。
能否行得通，还有待实践的检验。
4.后续管理的比较
后续管理的效果如何也决定着安置房建设模式的选择。
安置房建设实行项目代建制和代办制，在每一批次选房前期都公布详细的安置方案，包括房源情况、购买办法、选房步骤、申购人口及面积、购房面积调查表等，使参加选房的民众一目了然。
项目业主同时会同街道、村委会对安置政策、房源组合情况、资金结算、证件办理等耐心详解。
房屋交付后实施物业管理，并及时成立回迁安置物业维修小组，改变原农居点管理缺失的状况，使居民拥有安全感、归属感，完善安置房周边超市、农贸市场、学校、医院等公共配套设施，提高居民生活的便利性。
而收购的房源一般容易产生后续管理上的问题。
5.建设周期的比较
政府自主建设的安置房往往资金筹措快，建设周期短。
政府建设管理方作为项目业主，主要实行项目代建制，即委托具有房地产开发资质的本市国有或国有控股企业代建，代建单位的资质等级与项目建设规模相适应。
这些企业往往是有实力、有品牌、有社会责任感的知名企业，资金筹措快，资金风险小，市场运营水平高，可大大缩短建设周期。
6.居民未来就业的比较
安置房建设，规划初期在户型的设计上就兼顾了自住和出租经营等方面，因而相对小户型较多。
安置模式的采用不应仅仅停留在新住房的建设上，还要同时考虑让农民失地不失业，在美好家园创业创新。
统筹考虑居民未来就业问题、真正促进村民彻底转变为市民的模式才算理想模式。
厦门安置房模式，包括“金包银”工程，正在积极探索如何把货币补偿与产权实物安置有机结合起来，提高安置在征地补偿中的成本，重点考虑解决农转非居民长期的生产生活出路问题，是一种符合城乡统筹且值得推广的安置房模式。
当然，我们也看到，委托代建模式也有自身的缺陷，如工程质量监控环节多；合同管理难度大；要求的管理协调度高；最突出的就是实施这种模式，业主对工程总造价不易控制，代建商也往往不注意降低建设成本。
四、创新政策，完善模式，加快推进安置房建设
加快安置房建设，实践中我们面临着许多需要进一步破解的难题。
例如项目用地如何落实。
这是加快拆迁安置房建设的先决条件，涉及到用地指标落实、资金平衡、配套建设等诸多方面。
在用地指标极为紧缺的今天，这就挑战厦门市政府该如何在拆迁户民生考虑和区域经济发展间进行权衡。
项目资金如何筹措。
拆迁安置房往往是系统性工程项目，资金需求庞大，仅靠财政单一途径投入显然无法满足，必须另辟路径；城市居民拆迁安置房和农村居民（如城中村）拆迁安置房可否有不同的筹资模式。
再如，怎么实现拆迁户生产生活保障。
即如何让拆迁户真正享受到城市化、享受到发展带来的成果和实惠。
怎么提升拆迁户满意度。
实现高效、和谐的回迁安置是加快安置房建设的出发点和落脚点，而提升拆迁户的满意度是其中的关键和难点。
针对这些问题，我们觉得很有必要解放思想，不断创新政策和机制，进一步探索完善安置房建设模式。
（一）倡导“政府主导”的理念，积极实施“五个优先”
政府要保证拆迁安置房项目的用地优先、规划优先、建设优先、服务优先、审批优先。
始终坚持优先选择地段好、配套齐、环境优的区块用于拆迁安置房建设。
从规划、拆迁、建设、管理等多个环节协同推进，合力抓好各项工作。
完善“市统筹、部门配合、多主体实施”工作体制，如“联席会议制”，可通过总协调会议和现场专题办公会议等加快项目推进。
（二）选择大项目带动模式，一揽子破解安置房建设的种种难题
要借鉴“杭州模式”的先进做法，即充分利用大项目审批手续统一打包的优势，切实加快项目前期审批手续办理；依靠大项目整体推进、不留死角的运作模式，形成多建设主体共同出资参与大项目和拆迁安置房建设的局面；结合大项目推进，及时配套基础设施，降低拆迁安置房小区接入大市政的配套成本，加快回迁安置的速度。
（三）继续推行并不断完善代建制
除了委托建设部门直属的企业代建，还要大胆引入实力强、品牌优、社会责任感强的其它优秀房地产企业包括私营企业参与拆迁安置房代建。
发挥其专业水平和品牌效应优势，提升拆迁安置房建设效率和品质，还可引入代办制，进一步提高前期手续办理效率。
为了化解政府与拆迁户之间的一系列矛盾，以及政府不堪负担的财政支出，可借鉴深圳的做法，考虑把安置房建设的权力下放给村委会，由村委会与开发商直接联系，共同承担安置房的建设与安置任务。
这可以说是一种纯市场运作模式，在这里，政府不再当“运动员”，而是发挥集体经济的自主性，发挥开发商的市场开拓性。
（四）创新资金筹措模式
对城市居民拆迁安置房，通过“贷款融资，建房销售、回收资金”模式以房屋销售回收资金实现资金平衡。
而对农转非（城中村）居民拆迁安置房则通过“贷款做地、以地贷款、供地还贷”模式筹集建设资金。
这方面，要充分借鉴南通市的经验，结合厦门的实际，探索更多更好的办法，力争实现民众、政府、银行、企业的多方共赢。
（五）致力解决拆迁户的生活就业问题
针对被征地农民和城中村改造区域的农转非居民，着力解决其社会保障、集体经济发展、及加强就业培训等一系列问题，提供长久的生产生活保障。
如通过多种途径加强对失地农民的技能培训，鼓励失地农民掌握一技之能；政府财政部门要增拨就业扶助资金，将农转非劳动力纳入城市就业体系，列入政策重点扶持的对象范围，帮助寻找就业新出路。
总之，我们要不断致力于政策创新、机制创新，寻求和谐共赢的安置房建设模式。
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