棚户区改造 PPP 项目实施方案.docx

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棚户区改造PPP项目实施方案

棚户区改造PPP项目实施方案

一、项目概况.....................................................................................1

（一）基本情况...........................................................................1

（二）经济指标分析...................................................................3

（三）项目公司股权情况...........................................................6

二、风险分配基本框架.....................................................................6

（一）风险分配基本原则...........................................................6

（二）项目风险分配流程...........................................................6

（三）项目风险分配方案...........................................................8

三、项目运作方式.........................................................................13

（一）收费定价机制.................................................................14

（二）项目投资收益水平.........................................................21

（三）融资需求.........................................................................25

（四）改扩建需求.....................................................................26

（五）期满处置.........................................................................26

四、交易结构...................................................................................27

（一）项目投融资结构.............................................................27

（二）回报机制.........................................................................28

（三）相关配套安排.................................................................29

五、合同体系...................................................................................30

六、项目监管架构...........................................................................42

（一）授权关系.........................................................................43

（二）监管方式.........................................................................43

七、采购方式选择...........................................................................45

（一）社会投资合作者资格条件............................................46

（二）招标标的设置.................................................................46

一、项目概况

（一）基本情况

1.项目范围

本项目通过引入社会资本，在湘潭高新区的南边（二大桥北

片区）进行棚户区改造，项目建设内容包括二大桥北片区内的征

地拆迁、二大桥引线两侧的东西匝道、桥头公园和双拥路-迅达

路沿江风光带。

具体包括范围内二大桥北片区内2243亩土地的

征地拆迁，二大桥引线两侧6962.2㎡的东西匝道建设，约3.6

万平方米桥头公园的建设及双拥路-迅达路沿江风光带建设。

表1-1

项目范围表

二桥东西两侧，北至书院路，南邻湘江，东至迅达路，

2.采用PPP模式的必要性和可行性

（1）采用PPP模式的必要性

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指

1

序号

建设内容

具体内容

1

片区拆迁

西至向家塘路总规划面积2243亩，其中集体土地面

积1930亩，国有土地313亩

2

东西匝道

二大桥引线两侧6962.2㎡

3

桥头公园

359505.23㎡

4

双拥路-迅达路沿江

风光带

道路、景观绿化工程、堤防工程1710米

导意见》（国发[2014]60号）提出：

进一步鼓励社会投资特别

是民间投资，盘活存量、用好增量，促进重点领域建设。

鼓励社

会资本采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，参与公共设

施建设等。

棚户改造是重大的民生工程和发展工程，采用政府传

统采购模式，全生命周期成本高，政府还款压力大。

为了响应国

家深化改革精神要求，创新投融资模式，同时通过引入新的资金

和机制，有利于解决政府在棚户区改造项目运营管理中面临的其

他多方面问题。

（2）采取PPP模式的可行性

1）政策环境成熟

国家出台了有关鼓励和允许社会资本参与城市基础设施建设和

运营的政策，如《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会

投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）等。

财政部、国家发

改委、住建部等中央部委也都发布了一系列PPP政策和指导意

见，大力支持引入社会资本参与基础设施建设。

2）公园、道路工程领域社会投资人众多

公园、道路工程等市政基础设施领域一直受到社会资本高度

关注，一大批社会资本已经参与过国内多个市政道路、公路、公

园等工程的投资建设与运营维护工作，形成了一批具有PPP项目

经验的投资人。

3）高新区财政相对可承受

2

通过对高新区近几年的财政收入与财政支出分析，采用PPP

模式将政府债务由短期转为长期，缓解偿债压力，提高财政资金

的使用效率。

政府无需在项目建设初期支出巨额资金，通过在合

作期限内给予补贴，可以平滑财政支出，缓解政府在短期内对基

础设施的投资压力，加快推进项目的建设步伐。

3.项目运作的目标和意义

（1）运作的目标

本项目将与社会资本合作，改善农民住居条件和生活环境、

完善配套综合服务功能，提升农民的生活质量。

（2）运作的意义

本项目的建成，有利于引入高效的投融资手段、先进的施工

技术、成熟的管理理念，以解决目前村镇居住条件差，配套服务

设施严重滞后等问题，改善农民住居条件和生活环境，满足失地

失业村民的就业需求，缓解中低收入者在生活、医疗、住房和就

业等方方面面的困境。

同时，本项目能扩大社会就业、带动消费、

扩大内需、拉动投资增长，促进湘潭高新区经济持续快速健康发

展。

（二）经济指标分析

1.项目区位

二大桥北片区位于湘潭高新区的南边，本项目具体范围为迅

3

达路以西，向家塘路以东，湘江河提以北，书院路以南。

图1-1项目位置图

2.项目投资规模及资金来源

（1）投资规模

该项目建设总投资220328.56万元，其中工程费用

53148.63万元，建设工程其他费用154295.2万元，预备费

3138.63万元，建设期利息9746.1万元。

建设工程其他费用中，

土地费用144671.19万元（政府方已投入征地拆迁补偿费48500

万元），建设单位管理费4251.89万元，环评费、可行性研究费、

勘察设计费、施工图编制费等其他费用5372.12万元。

（2）资金来源

资金来源为项目资本金和项目债务性融资。

4

项目公司资本金不低于本项目总投资的30%，由高新区管委

会指定湘潭高新城市棚户区改造有限公司作为出资代表和中选

社会资本共同组建。

项目债务性融资由项目公司负责完成。

项目

总融资成本不高于5.54%。

其中权益性融资成本不超过5.88%，

债务性融资成本不超过5.39%，因此，项目加权融资成本不超过

5.54%。

3.项目产出说明

（1）项目形成资产概况

本项目形成资产包括4项工程：

一级土地、东西匝道、桥头

公园、双拥路-迅达路沿江风光带。

具体包括二大桥北片区2243

亩土地、二大桥引线两侧6962.2㎡的东西匝道、35万平方米桥

头公园、双拥路-迅达路沿江风光带。

预估项目形成固定资产净值75657.37万元，其中东西匝道

资产净值2398.89，桥头公园形成资产净值35272.63万元，双

拥路-迅达路沿江风光带资产净值37985.85万元，形成无形资产

净值144671.19万元。

（2）提供服务概况

项目公司完成二大桥引线两侧的东西匝道、桥头公园、双拥

路-迅达路沿江风光带等工程投资、建设并经验收合格后，需提

供市政基础设施养护服务及项目范围内的其他经营服务（如有）。

5

（三）项目公司股权情况

社会资本与湘潭高新区管委会指定国有公司湘潭高新城市

棚户区改造有限公司合资成立项目公司（SPV），项目资本金不

低于项目总投资的30%，即下限为66098.57万元。

SPV股权比例中，社会资本投资方占比不低于80%，即股权

投入下限为52878.85万元；政府方占比不高于20%，即股权投

入上限为13219.71万元，政府方不参与公司分红。

二、风险分配基本框架

（一）风险分配基本原则

（1）坚持风险成本最低原则，实现参与各方承担风险的总

成本最小；

（2）坚持风险收益对等原则，实现相关主体承担的风险程

度与所得回报相匹配；

（3）坚持直接损失承担原则，将风险分配给风险事件的

直接受害者；

（4）坚持有效控制原则，将风险分配给最有利于控制

该风险一方承担；

（5）坚持风险有上限原则，承担主体不能承担接近无

限的风险，应有上限。

6

（二）项目风险分配流程

本项目的风险分配过程应在风险识别的基础上进行风险量

化，并经过风险初次分配、二次分配两个阶段，确定风险承担主

体，并制定风险控制措施和预警机制，加强风险跟踪与监控等，

控制风险事件的发生，降低风险损失。

本项目风险分配流程参见

图2-1。

图2-1二大桥北片棚户区改造项目风险分配流程图

7

（三）项目风险分配方案

1.政策风险

（1）政府干预

在项目合作期限内，政府方在行政监督及合同之外，对项目

的建造及项目公司日常运营施加影响，导致项目不能正常完工或

有效运营，后果由政府方承担。

（2）征用/公有化

因政策调整或公共利益需要，政府方对项目进行征用或者提

前收回经营权，政府方应依照项目公司实际投入及预期利益，在

清偿项目公司所欠贷款及其他债务的基础上，对项目公司进行补

偿。

（3）政府信用

政府方不能按照合同约定按时向项目公司支付服务费用，应

承担相应的违约责任。

（4）宏观经济变化

宏观经济的走向通常由于国际经济形势的影响和国家宏观

政策面的调整，理应由政府方来承担。

（5）公众反对

政府方在决策实施项目前应对项目可能产生的影响进行足

够的调查研究，尤其是公众是否认同应作为一个重要的考查要

8

素，所以社会公众对项目的不认可而导致项目无法继续下去，由

政府方承担。

（6）税收调整

税收调整都是由政府方决定，对项目公司收益预期的影响由

政府承担，可对服务价格进行调整来减少影响。

（7）决策审批延误

本项目须获得的审批包括项目立项、土地报批、国土划拨、

环评、征地拆迁等。

因未通过审批或审批延误造成的后果由政府

方承担。

2.法律风险

（1）法律变更

由于国家法律、财政部及相关职能部门政策规章的变化，对

社会资本建设、运营方式及收益产生重大影响的，政府方应当对

社会资本给予合理补偿。

（2）合同文件冲突

合同文件中因疏忽而存在冲突，由此造成的后果由政府方与

社会资本共同承担。

（3）第三方延误/违约

政府方和社会资本共同承担。

（4）设施所有权

本项目考虑授予项目公司经营权，项目形成的资产在政府名

9

下，所以设施所有权的相关风险政府方承担。

3.建造风险

（1）设计不当

项目方案设计不合理以及适用性不强，导致技术方案出现较

大变更、建设费用增加、工程拖延等，损失由社会资本承担。

（2）工程变更

政府方提出的工程变更政府方承担；项目公司提出的变更超

出部分由社会资本自行承担，节省的部分和政府方共享因成本减

少带来的收益。

（3）完工风险

除不可抗力外，工程建造过程中由于施工方时间、作业人员

安排不合理原因造成工程拖延，导致项目不能按照合同约定及时

完成，由此造成的后果由社会资本承担。

（4）技术风险

本项目的技术风险主要表现为技术方案的先进性、可靠性

及技术成熟度。

项目技术方案的多样性、设计方案的适用性不强

等，容易导致技术方案出现较大变更，造成建设费用增加、工程

拖延等风险。

此风险由社会资本承担。

（5）工程质量。

在工程建设过程中不按建设规程，违背建

设程序或者由于使用不合格的原材料、制品或设备等，造成的不

良后果由社会资本方承担。

10

（6）工地安全。

施工现场工作人员违章指挥、违章作业、

违反劳动纪律、缺乏有效的安全培训或者建设工地安全警示标志

不足、防护设施不齐全导致安全事故等，造成的不良后果由社会

资本方承担。

4.运营风险

（1）运营成本超支

由于项目公司内部管理不善，导致运营成本增加，损失由社

会资本承担。

（2）非唯一性/市场风险

政府方应在项目合作期限内给予独家实施本项目的权利，否

则相应后果由政府方承担。

（3）社会资本能力不足

社会资本能力不足导致项目无法达到相应的运营标准，社会

资本承担后果。

（4）项目移交

项目合作期限届满，项目资产必须达到设备移交标准，不存

在隐蔽性缺陷或经证明由于项目公司项目合作期对设施运营不

善所造成的瑕疵等，且两年内无需恢复性大修。

社会资本以保函

形式承担该风险。

5.财经风险

（1）通货膨胀

11

较高的通货膨胀引发项目运营成本的大幅上升，导致项目公

司的收益不及预期，从而影响双方的投资收益。

由此形成的风险

由政府方和社会资本共同承担。

（2）利率变化

利率变化可能引起项目的融资成本上升，融资难度加大，甚

至导致项目中断。

由此形成的风险由政府方和社会资本共同承

担。

6.不可抗力

自然灾害如暴雨、洪水等问题导致的工程质量风险、完工风

险等，由政府方和社会资本共同承担。

表2-1

二大桥北片棚户区改造PPP项目风险分配表

12

序号

风险因素

政府承担

社会资本承担

共同承担

1

政策风险

1.1

政府干预

√

1.2

征用/公有化

√

1.3

政府信用

√

1.4

宏观经济变化

√

1.5

公众反对

√

1.6

税收调整

√

1.7

决策审批延误

√

2

法律风险

2.1

法律变更

√

2.2

合同文件冲突

√

2.3

第三方延误/违约

√

2.4

设施所有权

√

3

建造风险

3.1

设计不当

√

3.2

工程变更

√

3.3

完工风险

√

三、项目运作方式

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移

交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

综

合考虑本项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本

框架、融资需求等因素，项目拟采取“BOT”的运作方式。

具体

而言，由湘潭高新城市棚户区改造有限公司作为政府方代表与社

会资本合作组建项目公司，由项目公司负责融资、建设、运营及

维护等工作，合作期限为14年（2年建设期，12年运营期），

合作期满项目公司将资产无偿移交给政府。

政府通过向项目公司

支付可用性服务费和运维绩效服务费的方式购买项目公司提供

的服务。

该等可用性服务费和运维绩效服务费将纳入高新区跨年

度的财政预算。

13

序号

风险因素

政府承担

社会资本承担

共同承担

3.4

技术风险

√

3.5

工程质量

√

3.6

工地安全

√

4

运营风险

4.1

运营成本超支

√

4.2

非唯一性/市场风险

√

4.3

社会资本能力不足

√

4.4

项目移交

√

5

财经风险

5.1

利率变化

√

5.2

通货膨胀

√

6

不可抗力

√

（一）收费定价机制

1.可用性服务费是指项目公司为建设符合竣工验收标准的

资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包

括项目建安费用、融资成本、税费、建设单位管理费及必要的合

理回报。

2.运维绩效服务费是指项目公司为维持本项目的可用性，按

照约定的绩效标准提供运营维护服务而获得的服务收入，主要包

括项目的运营维护成本、税费及必要的合理回报。

3.本项目政府通过“可用性绩效考核指标”和“运营维护期

绩效考核指标”（具体见表3-1、表3-2）对项目全生命周期进

行量化考核，“可用性绩效考核指标”从项目质量、工期、环境

保护、安全生产四方面加以考核。

“运营维护期绩效考核指标”

则着眼于二大桥北片区棚户区改造项目基础设施的日常运营维

护，从主体结构、公共设施设备、安全管理、环境保护、其他五

方面设定考核指标加以评价。

具体指标设计如下表所示：

表3-1二大桥北片区棚户区改造项目建设期绩效考核指标（参考）

14

指标类别

指标要求

质量

需符合《公共建筑节能设计标准》（GB50189-2005）；《湖南省公

共建筑节能设计标准》（DBJ43/003-2010）；《全国民用建筑工程

设计技术措施》（2009版）；《民用建筑节能管理规定》（建设部

2005年第143号令）；国务院《城市绿化条例》、CJJ82-2012《园

林绿化工程施工及验收规范》、GB/T50563-2010《城市园林绿化评

价标准》、《城镇道路工程施工与质量验收规范》（CJJ1-2008）《室

15

外排水设计规范》（GB50014-2006）（2011年版）《园林绿化工程

质量验收规范》等国家法律法规规定有关本项目建设质量标准及要

求。

工期

开工日：

以监理工程师的开工令为准。

竣工验收日：

自前述实际开工时间起不超过2年。

环境保护

需符合《中华人民共和国环境影响评估法》、《建设项目环境保护

管理条例》的要求。

安全生产

参照JGJ59-2011《建筑施工安全检查标准》。

表3-2

二大桥北片区棚户区改造PPP项目运营期绩效考核表

16

考核层级

总分

考核项目

关键绩效指标

各项分数

评分

主体结构

（60）

26

园林

园内建筑墙体完好，无破损

2

根据公园风格、特点，制定切实可行的园艺养护管理工作计划

1

对翻浆路进行及时维护处理

1

对园内重要景点、景区及重要节日的花坛进行布置，有全年用花计划

1

树木生长健壮；无死树、无缺株；无枯枝；无空秃

1

节约型技术应用；园林机械化建设；绿地枯枝落叶循环利用；新优植物应用等

2

道路地坪整洁、无垃圾、无卫生死角

2

园内巡逻人员衣帽整洁，文明执法

2

园内人流组织有序，无有碍他人正常休闲的等现象发生

1

园内建筑、树木、水电设施、堤岸、栏杆等如有损坏应及时维修，确保安全

1

做好发生案件和事件记录，资料齐全，公园重大活动做好安全预案

1

园内建筑、树木、水电设施、堤岸、栏杆等如有损坏应及时维修，确保安全

2

亭、桥、廊、榭等建筑，各种标牌等干净整洁，无积灰、污物、涂写等

1

垃圾箱干净、整洁，实施垃圾减量分类处理

1

喷水池、叠泉的循环水装置保持完好定时开放

2

景观桥达到《城市桥梁养护技术规范》标准（CJJ99-2003）

1

达到景观水标准，水面清洁，无漂浮污物，无异味，无蚊蝇孳生

1

设置“可回收垃圾”和“其他垃圾”双筒垃圾箱

1

17

花坛有精美的图案和色彩配置，植株健壮，花期一致，花色纯等

2

8

防洪提

板桩墙的入土深度必须满足板桩墙和护岸整体滑动稳定的要求

2

防洪墙基础砌置深度应根据地基土质和冲刷计算确定要求在冲刷线以下0.5-1.0m

2

陡坡段平面布置应力求顺直,陡坡底宽与水深的比值宜控制在10-20之间

2

土堤和土石混合堤堤顶宽度应满足堤身稳定和防洪抢险的要求但不宜小于4m

2

6

人行道

表面平整、无积水

2

更换的砌块色彩、强度、块型、尺寸与原面层砌块一致

2

人行道交通灯杆质量完好

1

人行道标志线完整、清晰

1

6

车道

路面平整，无明显沉陷、破碎、错台、拥包、积水、构件缺损等情况

2

减速带完整无损

1

交叉路口标志牌健全

1

车道线清晰可见

2

6

护栏

水泥栏杆无裂缝或倾斜、木质栏杆无腐烂松动现象

2

栏杆衔接处紧密接合、无断裂、松动的情形

2

扶栏无脏物、油渍附着的情形以及油漆完好

2

8

绿化带

绿地覆盖面积达到《城市道路