襄阳市小型农田水利工程建设与管理现状成因及建议.docx

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襄阳市小型农田水利工程建设与管理现状成因及建议

襄阳市小型农村水利工程建设与管理

现状、成因及建议

一、小型农村水利工程建设与管理现状

　　1、农村小型水利工程概况及效益情况

　　襄阳市位于湖北西北部，辖九个县（市、区），版图面积1.98万平方公里，农村人口380万人，耕地面积622万亩，水利工程设计灌溉面积480万亩，有效灌溉404万亩。

由于特殊的地理位置和地形特点，旱灾发生频繁，成为全省有名的“旱包子”。

经过五十多年的建设，全市已形成以水库、堤防相配合的防洪安全体系和蓄、引、提水相结合的灌溉保证体系。

除建成的大中型水利工程外，小型水利工程更是星罗棋布，多达12万余处，设计灌溉面积303.48万亩，实际灌溉面积152.26万亩。

其中灌溉面积小于1万亩的水库760座，设计灌溉面积84.53万亩，实际灌溉面积50万亩；泵站1927座，装机11.01万千瓦，设计灌溉面积120万亩，实际灌溉面积75万亩；堰塘88461口，蓄水能力4.58亿立方米，有效灌溉面积34.95万亩，实际灌溉面积12.26万亩；建设灌溉机井4266眼，设计灌溉面积64万亩，实际灌溉面积15万亩。

同时，修建微型集雨工程10196个，小型集中供水工程2098处，解决农村饮水困难90万人。

这些小型水利设施的建成，很好地弥补了大中型水利设施的不足，极大地改善了农业生产和人民生活条件，提高了抗御自然灾害能力，为发展生产，增加粮食产量，改善人民生存和生活条件，促进国民经济的发展，起到了巨大作用。

　　根据水利经济效益分析计算，水利在我市农业增产效益中的分摊系数为0.4,按照2008年的粮食价格，大致推算，仅农村小型水利工程每年产生的增产效益为3.543亿元，还可提供41263吨价值为2.36亿元的水产品。

由此看出，小型农村水利工程设施在农业增产，农民增收中作用十分巨大，其地位十分重要。

　　2、现有小型水利设施存在的主要问题

　　我市的小型农村水利设施建设取得了巨大的社会效益，但是效益还没有得到充分的发挥。

其主要原因有：

　　一是工程建设标准低，老化失修严重，影响效益的发挥。

如全市有中小型泵站1927座，其中八十年代前建设的占80%，泵站设备普遍老化失修，效率在60％左右，灌溉机井4266眼，相当数量的机井出水量只有设计的60－70％。

堰塘因浅、小，且淤积严重，平均蓄水水量只有1500立方米等。

　　二是渠道不配套，建设物毁损严重，渠系水利用系数低下，减少了效益的发挥。

小型灌溉渠道（小于1立方米/秒的渠道）建筑物基本上没有配套建设，灌溉面积很难达到设计灌溉面积，如樊城区的白龙堰水库，兴建于50年代初期，渠道设计流量1立方米/秒，长7公里，设计灌溉面积0.7万亩，但只配套了2处建筑物，现已全部毁坏，渠道长度仅剩2公里，实际灌溉面积只有1500亩,与完建时的7000亩相比，减少了5500亩，减少了77%。

全市小型水利工程渠道2.54万公里，但配套很差，由于长期得不到维修，千疮百孔，跑、冒、渗、漏十分严重，小型灌区渠系水利用系数普遍都在0.5以下。

　　三是由于管理体制问题，效益不能充分发挥。

长期的计划经济，使群众在思想上形成了小型水利工程建设、管理由国家、集体统包统揽，自己只等着吃“大锅水”的观念。

由于建、管、用的主体不同，所有权和使用权严重脱节，所有者不会管，使用者只用不管，理论上“人人有份”，实际上“人人无责”，造成了资产的严重流失和浪费，被毁被盗现象严重、老化失修问题突出，工程效益难于发挥。

　　四是缺乏统一的规划，前期工作开展不够。

重复建设情况较为普遍，水源保证率低，基本上只能在平水年使用，稍遇干旱便不能灌溉。

特别是堰塘，下雨满了，一放完了，干几天就裂了；小型泵站的灌溉保证率稍好一些，保证率为75%时还可以达到90%的开机率，但到了80%的保证率时，开机率就大幅度减少。

　　由于上述原因，农村小型水利工程的实际灌溉面积仅占设计灌溉面积的50%。

　　3、小型水利工程管理制度改革情况

　　改革前，襄阳市在小型水利工程管理上主要依靠乡镇和村组集体管理。

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（一）型水库大部分为乡镇管理，乡镇交给经管站，经管站将水面承包给自己熟悉的人或亲朋好友进行水产养殖，年终向乡镇象征性的交一点产品或承包费，承包者只管用，.工程没有人维护管理。

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（二）型水库绝大多数由村组管理，只管用，不管维修；跨村的渠道由政府组织灌区劳力进行维修，村组内受益的渠道，只是在放不了水时村组干部才组织劳力进行维修，但这种维修只限于渠道的清淤，对需要出资进行滑坡和建筑物的维修没有办法解决资金问题；小型泵站的管理和水库的管理情况基本一致，设备只管用，不管维修，无钱进行维修。

堰塘、机井等工程更是没有人管理。

　　从1998年开始，我们积极探索小型农村水利设施管理的改革，以明晰产权为突破口，以资产经营为手段，以产权换资金，以存量换增量，以机制换效益。

目前，全市已改制的小型水利工程69168处，占小型水利工程的57.6%。

其中个人所有49475处，主要为水窖、堰塘、机电井、小泵站等；用水合作组织管理的有707处，工程管理委员会管理的258处，实行企业法人的6561处。

转换运行机制，实行承包的44525处，租赁17367处，股份合作的1736处，拍卖的4087处。

通过改革，明晰了工程所有权，搞活了经营权，放开了建设权，小型农田水利工程实现了建、管、用和责、权、利的统一，工程建设和管理取得了明显成效。

　　4、必须加快农村小型水利设施建设

　　农村小型水利设施是农业的重要基础设施，是农业的命脉，是发展农业、改善农民生活条件和粮食安全、农民增收的重要保障。

现在我市还存在大量水利死角，水利死角地区，农业发展明显落后于有水利设施的地方，群众收入和有水利设施的地方相比，差距还比较大，人均年收入仅为有水利设施地方的50％--60％，生活还比较贫困，农民只是解决了温饱问题。

　　党的十六大向全党全国人民提出了“全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化”的号召。

发展是硬道理，以经济建设为中心这是主旋律，而水利是经济建设发展的命脉、支撑和保障，尤其是水资源已被国家列为与粮食、石油并列的三大战略资源之一，具体表现在担负着保障饮水安全、保障社会安全、保障经济安全、保障食物安全、维护生态与环境安全等五个方面。

同时，水利基础设施对缩小城市和农村之间的差距起着密切的关联作用。

由于水利基础设施薄弱，生产生活条件还没有从根本上得到改善，抵御自然灾害的能力极弱，水利的兴衰直接关系着国家的长治久安和人民的安居乐业，水利作为国民经济的基础设施已成为经济可持续发展的“瓶颈”。

因此必须加快农村水利建设步伐，坚持以人为本，安全、舒适与富裕、文明相结合的原则，始终坚持以经济发展为中心，按照水资源可利用为主线，水利现代化为目标，水利工程做基础，高效用水为前提，体制机制作保障的治水思路，依靠体制创新，以水安全和水资源可持续利用为支撑，支持全面建设小康社会目标的实现。

　　农民急切盼望加强农村水利建设，增强农业的抗灾能力。

党和各级政府也把加强农村水利建设当作大事，国家出台了一系列的惠农政策，调动了农民种粮的积极性。

随着国民经济的发展，财政收入逐步增加和对大江大河的治理基本完成，将有更多的资金用于农村水利建设，水利作为国民经济的基础产业也必将迎来发展的春天。

襄阳市农村水利发展的主攻方向是解决水利死角的农业灌溉和农村饮水安全。

我市现有水利死角有218万亩，其中不完全水利死角96万亩，完全水利死角118万亩。

一是对非完全水利死角，主要对现有工程进行必要的改造和配套，提高水的利用率和灌溉保证率，恢复灌溉面积。

到2015年，解决非完全水利死角50万亩；二是对完全水利死角的地方，要发展灌溉设施，提高农业抗灾能力，坚持因地制宜和注重实效的原则，以小型为主，宜引则引、宜井则井、宜提则提，宜采用地下水的则采用地下水，山区开展集雨节灌，一块田一个水池。

在建设水源工程的时候，必须同步实施节水灌溉工程措施，到2020年解决完全水利死角60万亩，使全市有效灌溉面积达到82.6%；三是到2020年解决农村饮水安全和自来水186万人，自来水普及率达到70%。

完成上述目标，总投资规模为20亿元左右。

二、农村水利工程建设管理滞后的主要原因

　　农村水利工程建设和管理滞后的原因很多，但主要原因归纳起来为三个方面，就是农民投工投劳大幅度下降和财政投入不足以及管理机制不活造成的，而机制不活的问题襄樊市正在加快解决，且效果不错，现在主要是农民投工投劳和财政投入不足问题。

　　1、农民投工投劳和”一事一议”对农田水利建设产生的影响。

　　我市的农村水利工程设施的建设和维护，主要靠农村义务工，可以说，没有农民义务工的投入，就没有襄阳经济的发展。

2000年开始，我国开始在农村推行税费改革，逐步取消义务工，农民投入义务工大幅度减少，进而农村公益事业采取“一事一议”的方式解决投工投劳问题。

农村取消义务工，对农村水利的建设十分不利，因农村水利大多数跨村、跨组，甚至跨乡镇，就现阶段来说，完全依靠“一事一议”解决农村水利存在的问题有一定的局限性，农民投工投劳必定受到影响。

　　按照“一事一议”的方式组织农民开展农村水利建设也存在很大困难。

据统计，从开展“一事一议”以来，全市开展“一事一议”10253次，成功的为3515次，占议事量的34.3%，其余为议而不决或决而不干。

如2006年春，枣阳市七方镇74个村对开展农田水利基本建设是否出义务工进行”一事一议”，结果有72个村遭否决，只有西坡和安庄两个村在”一事一议”中得到通过，同意出义务工。

其中的原因就是由于机构改革，基层干部人心不稳，组织小型农村水利建设力度不大，再者受益不均，建设成效不能直接与群众见面，群众有想法、思想工作做不通。

　　“一事一议”比较容易成功的主要是农村饮水工程，但也有部分农村水利建设成功的采用“一事一议”，其主要原因是宣传组织发动到位，方法得当，班子团结有力，基层干部能起到带头作用，责任心强，有作为，办事公开、公正。

　　老河口市竹林桥镇小陈营村于2004年12月，在渠道硬化建设中,按照市政府出台的“一事一议”政策，村委一班人团结一致坚持公平、公开、公正的原则，算好工程任务帐和劳力帐，坚持量力而行，将建设方案交村民大会讨论，表决通过，每人出工15个，其中用于农建11个，如不愿意出工，每个工按15元，上缴村组，用于渠道硬化建设，取得了良好的效果。

　　“一事一议”不成功的主要原因大致有以下几个方面：

一是干部畏难情绪大，不作为，怕麻烦，不愿去组织发动群众投工投劳；二是改革开放以后农民集体观念逐步淡化，是难以组织的客观原因；三是在受益顺序上有急有缓，有先有后，不易同时平均受益；四是现在土地承包到农户，修建工程占压土地难以调整；五是少数“钉子户”既不愿出力也不愿出钱，工程受益时又要使用，影响了大多数人的积极性，使决议不能付诸实施；六是村组干部家属不出义务工或少出义务工也产生了影响等等，原因很多，不一详述。

　　据我们走访调查，大多数农民对实行“以资代劳”是支持的。

一是自己是受益者，自己受益就应承担义务工，只要坚持公平、公正、公开、适度，大部分农民还是同意实行“以资代劳”的；其二，国家对农业实行保护政策，粮价上涨，种粮积极性增强，农民对水利设施的要求越来越高，虽然有部分外出打工的农民回家务农，但还有相当部分的农民仍在外务工，他们也希望家里的农田丰收，自己在外挣钱，“以资代劳”这样可以双方都兼顾。

因此，许多农民对“以资代劳”建小型水利工程，保农田灌溉持肯定与支持的态度。

　　2、财政投入不足的影响

　　从我市小型农村水利工程建设资金需求总量来看，每年需要14000万元，而现在各级财政年均投入只有3992万元，社会资本投入2015万元，与年需求总量14000万元相比差距很大

　　三、建立小型农田水利工程建管新机制的建议

　　“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农村水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。

但是，作为基础设施的小型农村水利工程，数量大，投入多，见效慢，管理难，效益表现多为间接的社会效益，本身直接经济效益不明显的特点，决定了农村小型水利工程的建设和管理，群众性强，需要广大农民群众的参与；公益性较强，需要政府扶持；具有垄断性，需要政府加强宏观控制，同时在一些地方易受到忽视。

因此对农村水利的重要地位，需要不断提高认识，加强领导，增加投入，改革建设和管理机制。

（一）明确农村水利的性质，划分中央、地方和农民在小型水利建设和管理中的事权、财权。

农村水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。

除农户自用的微型工程外，农村水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，是农业和农村社会化服务体系的组成部分，具有较强的基础性、公益性。

农民是农村水利事业的主体。

尊重农民意愿，依靠农民的力量，合作办水利，是发展农村水利事业的基本原则。

农村水利的宗旨是服务。

以兴利为主的工程，既要适应市场经济要求，有偿服务，核算成本，降低费用，促使工程良性运行，又要坚持不以营利为目的的宗旨。

　　1、要对农村小型水利工程明晰产权和管理权。

首先要解决集体所有的实现形式，即有一种组织扮演“集体”角色，负起工程“业主”责任，明晰所有权；明确政府补助农村水利建设的资金所形成的资产，应明确归农民用水合作组织集体所有。

　　从总体上看，小型农村水利资产都属集体所有性质，不存在国家所有的问题。

　　2、解决已建成工程经营管理活力的问题，对小型水利工程进行产权或经营权改制，实行拍卖资产所有权、工程经营管理权，促使工程良性运行。

　　3、农村小型水利工程的直接受益者农民。

因此，农民群众应是小型水利工程建设和管理的主体。

农村小型水利工程的建设，农民仍是主力军，需要农民积极投工投劳；但农民也应享受国民待遇，中央和地方各级财政必须对农村小型水利工程建设在资金上给予更多的支持。

（二）鼓励社会资本进入农村小型水利工程建设与管理领域。

要按照“谁投资、谁受益”的原则，放开农村水利工程建设市场，鼓励农民和社会资本进入农村水利工程建设市场，可以独资，也可以合伙或股份制的方式进行建设，政府应出台一些优惠政策，如凡是社会资本建设的农村小型水利工程，按其投入的多少，给予一定的奖励；对于水价成本过大，政府应对出资人建设的工程给予适当资金补助，将水价控制在合理的范围等等。

　　（三）各级财政要增加对农村小型水利工程建设的投入。

农村水利的服务对象是弱质产业，投资回报率较低。

基于农村水利公益性强的特点，需要从中央到地方，各级财政每年都安排补助经费给予扶持，确实体验水利是基础产业的地位。

一是农民应以投工解决土石方工程为主，国家和地方财政解决建设材料、设备和技工工资为主，鉴于地方财政（特别是县级）十分困难，目前应以中央和省的投入为主；二是国家应硬性规定各级财政每年财政收入一定的百分比用于农村小型水利工程建设，并用法律文件固定下来，使农村小型水利建设有可靠的资金保障。

　　（四）建立激励机制，促进农村水利的发展。

当前农村小型水利工程设施老化失修严重，国家和地方政府应把主要精力放在改造和配套挖潜上，大力开展节水改造以及沟渠整治。

农村水资源既紧缺又浪费严重，必须提高水利设施的科技含量。

比如在农村大力推广渠道防渗技术，滴灌、微灌、喷灌等节水灌溉技术，以充分利用水资源，节约水资源；在投入机制上应采取“以奖代补”的方式。

　　（五）整合农村小型水利建设资金，捆绑使用。

目前用于农村农田水利建设的资金有一定的规模，如中央农业综合开发中的水利资金、土地整治、以工代赈、扶贫、农村小型公益性（水利）等项目中的对农村水利的投资，这些资金的使用分散在多个部门，从实施的情况看，效果不太好，形成不了规模，若将这些部门用于农村小型水利设施的资金整合起来，数量不少。

建议应将这些同是用于农村水利资金捆绑起来，交由一个对农村水利建设和管理有能力和经验的单位去实施，有关部门按照职能加强监督和指导，效果一定很好。

　　（六）制定保障农村水利建设的有关政策法规，依法保证农村水利建设的顺利进行。

首先要制定农村水利发展规划和指导性计划，做好工程建设前期服务工作，包括组织力量对水资源利用、工程布局、项目设计等合理性的审查等。

农村水利规划应充分体现其科学性、实用性为特征，由专家审查，交“人大”审议通过，“人大”审议通过的农村水利发展规划和指导性计划在建设项目时，必须得到认真执行，不能随意更改。

要制订《农村水利建设管理办法》，使农村水利工程能依法建设，规范建设行为，减少不正当干预和重复建设，有利于水资源的可持续利用；制定资金补助政策，资金分配和扶持政策必须透明、公正，减少暗箱操作，遏制腐败；进一步明确农村水利工程建设和管理的责任部门，制定资金使用和监督规则，确保工程质量和资金的使用安全及效果；制定保护和鼓励社会资本建设和管理的农村水利政策法规，引导农民和社会投资水利事业，加快发展步伐。

　　（七）必须动员和组织农民参与农田水利基本建设。

一方面农村农村水利建设所需资金巨大，政府没有能力大包大揽；另一方面，工程的管理也不能靠政府直接去管理，而是要靠农民自己；其次农村水利的直接受益者是农民，需要农民参与。

因此，坚持量力而行，动员受益农民对修建农村小型水利工程投工投劳也是无可非议的，群众也会理解的，不能认为对水利灌溉工程的投工投劳是加重农民负担。

在冬季农田水利建设中，谷城县的团湖水库干渠和宜城市莺河二库干渠，均为跨乡镇的渠道，清淤工程中，乡镇政府和水利站在摸清工程量的情况下，对清淤工程所需经费进行估算后，广泛征求受益农户意见，按农户的水田面积将任务分到户，农户可以自己完成，也可委托水利站请人完成，效果不错，其他地方也有类似做法，尚没有农民反映违反了国家政策，增加农民负担。

　　需要注意的是在新形式下开展农田水利建设，各级干部不能搞瞎指挥，浪费民力。

要切实实现“四个转变”，一是由行政指令性、强制性，向启发引导，让农民自己民主协商、自主决策转变；二是由片面追求各项数字指标，向因地制宜、注重内涵挖潜，提高质量上转变；三是由过去无偿性、“一平二调”，向公益性与经营性分离，有偿与无偿分开转变；四是由国家、集体投资为主，向分级负责，大中型工程由国家财政为主，小型工程由国家、集体、个人多渠道投入转变。

　　（八）履行政府职责，加强服务、监督。

第一，提前做好调查研究，制定好规划和计划，做好工程建设前期工作；第二，基层干部要有责任心，能带头，能吃苦，要有作，才能做好农民群众的宣传、组织、引导工作，帮助农民自己组织起来，兴办自己的事业；第三，提供资金、材料设备等扶持，包括正常情况下的资金补助和发生特大自然灾害时的补助；第四，通过建立和完善基层技术推广服务体系，提供工程建设与管理中的技术指导、信息、培训、科普宣传等服务；第五，对农村水资源开发利用、农村水利经营管理等进行监督，防止政府补助经费、农民集资和收取的水费被截留挪用，防止无偿平调农民投工，防止垄断公共资源、侵害农民利益等违法情况发生。