第九章 政府间的转移支付制度.docx

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第九章政府间的转移支付制度

第九章政府间的转移支付制度

第九章政府间的转移支付制度第一节政府间财政转移的基本原理一、政府间财政转移支付的含义通常，政府之间财政关系的协调是通过分税制和转移支付制度两大系统相互配合、共同运作来实现的，从而形成预算管理体制的基本构架，其中，前者是政府间的收入制度，后者是政府间的转移支付制度。

转移支付制度是政府间的财力进行单方面转移的活动进行规范的制度体系。

目前，对政府间资金划转的称谓很多，包括转移支付、政府转移支付、政府间转移支付、政府间财政转移支付等，在现实表述上，人们往往将其混用，仔细鉴别，四者的概念不同，其相互之间具有密切联系、但其内涵和范围不尽一致。

1>．转移支付。

按照联合国《1990年国民账户修订案》的定义，转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方进行单方面的无偿性转移，转移的对象可以是现金，也可以是实物。

2>．政府转移支付。

根据国际货币基金组织编写的《政府财政统计手册》中的支出分析框架，政府转移支付包括两个层次，一是指国际间的转移支付。

这种转移支付的对象是其他国家、国际组织或跨国组织，具体包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向国际组织或跨国组织交纳会费等。

二是一个国家内部的转移支付。

这种转移支付包括政府向家庭的转移支付，如养老金、失业救济金、价格补贴、住房补贴等；政府向国有企业提供的补贴，如向城市运输、供水和污水处理等公共企业提供的一般补贴和基本建没投资等；各级政府上下级之间的资金转移，包括共享税的分配、上级政府拨给下级政府的各种补助、下级政府向上级政府提供的补助等。

3>．政府间转移支付。

在分级预算管理体制中，因为经济社会发展的不平衡，各级各地政府之间的财力及其使用存在较大的差别，政府收支的划分不可能也难以使各级各地的收支完全对应均衡，从而出现政府收支的纵向不均衡和横向不均衡。

针对此，需要运用转移支付的方式来实现财政体系内各级次和各地方预算收支的最终均衡。

政府间转移支付就是一个国家内部的各级政府之间或同级政府之间在既定的职能、支出责任和税收划分框架下，通过财政性资金的拨付来调节各政府收支水平的一项制度。

可见，以上四个概念之间存在明显的外延上的差异，在内涵上存在明显的包容关系，转移支付、政府转移支付、政府间转移支付、政府间财政转移支付涵盖的范围由大到小依次递推，即：

政府间财政转移支付属于政府转移支付中的一部分，转移支付包括了政府转移支付、政府间转移支付、政府间财政转移支付等。

当财政全面管理政府的一切资金时，政府间转移支付和政府间财政转移支付这二者的概念相同；否则政府间转移支付的涵盖范围大于政府间财政转移支付。

政府间财政转移支付制度的建立和完善成为分税制财政管理体制的重要内容。

相对于分税制而言，转移支付制度应该更加注重公平，转移支付资金的分配方法趋于公平、公开、公正、合理，有效地缓解了地区间财力不平衡状况。

本章的重点是政府间的财政转移支付，但为了论述上的简便起见，往往简称为转移支付，或政府间转移、政府间财政转移等。

二、政府间财政转移支付制度的成因规范的转移支付制度一般以各级政府基本公共服务能力均等化为目标，在合理划分政府间收入和事权的基础上，采用科学的方法，核定各地方政府的“标准收入能力”和“标准支出需求”，据此确定均衡拨款；同时辅之以必要的专项拨款。

（一）调节财政纵向和横向平衡1>．纵向失衡。

这是指由于地方政府所承担的支出责任与它们的收入能力不相匹配所造成的地方本级财政收支的不平衡。

修正这种失衡需要估计出各地方政府实际的支出需要以及实际的收入增长能力。

世界银行推荐的衡量财政失衡的指标是财政支出自给率，即本级收入占本级支出的百分比。

如果相对于地方政府本级收入而言，地方政府的支出水平相当高，纵向失衡严重；反之则纵向失衡可能要少一些。

地方政府的税收自主权是有限的，筹集的大部分财力往往集中在中央，在美国，联邦财政收入达到财政总收入的60%以上，在日本，此比例更是超过70%，中国经济发展事实上是由地方政府贯彻执行的，大约70％的公共支出发生在地方，即省、市、县、乡；其中55％以上的支出是在省级以下。

政府间的收入划分往往引起纵向财政不平衡。

纵向不平衡就是地方政府所承担的支出责任与它们的自主收入能力之间存在着失衡。

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地方收支缺口可通过两种途径解决：

一是中央政府赋予地方政府更多的筹集收入的权力；二是中央向地方政府通过补助金形式转移收入。

前者需要地方具有较强的税收自主权，分权化的美国中央转移支付在州和地方政府全部支出的比重还不足1/4，消费税和所得税已成为地方政府的主要收入来源。

但如果赋予地方政府更多的税收权限，地区间的差异会进一步扩大，因为：

城市化程度越高，税收能力越强，基础设施也就越完善，监管也就越有力。

2>．横向失衡。

这是指由于各地方政府间收入增长能力与支出需求存在差异而造成的地方政府间的不平衡。

纵向不均衡是针对上下级政府之间的财力收支的对比关系而言的，一般指同级地方预算之间，上级预算收大于支有剩余，下级预算支大于收有缺口；横向不均衡是针对不同地区的同级政府之间的财力收支对比关系而言的，一般指有些地方政府出现收大于支的剩余，另外一些地方政府出现支大于收的缺口。

横向均衡的目标是减少富裕和贫穷省份之间的财政差异。

如果存在横向失衡，那么无论纵向失衡是否存在，都要求在地区间进行收入的再分配。

因此，一个国家为实现地区间财政能力的均等，就必须进行转移支付。

中国是个多民族的人口众多的单一制国家，地域广阔，各地区经济发展水平很不平衡，各地区之间公共服务水平也有较大差距，并且此差距有继续扩大的趋势。

随着人口流动性的提高，社会稳定性逐渐变弱，需要中央积聚一定的财力基础，促进各地区均衡发展，使各地区的民众都能享受到大致均等的公共服务水平，以维护社会稳定和国家统一。

（二）消除公共产品的外溢性如果赋予地方政府自主决策的权利，会导致地方政府对具有较大外溢性的公共产品供应不足。

如果教育和健康服务项目由地方政府负担，地方政府在这些项目上的支出将达不到整个国家对其的需求。

在这种情况下，中央政府就可通过向地方政府实施有条件的转移支付以鼓励地方政府加大这些项目的支出。

中央政府财政转移支付的目的是通过“粘蝇纸效应”——即地方获得的拨款收入，较之地方自有收入，会带动更多的地方公共支出，以激励地方政府更多更好地提供公共产品，使更多的人受益更多。

发达国家的转移支付往往针对于环境保护，公共医疗卫生及对贫困人口的教育服务。

而转轨及发展中国家的转移支付针对面往往更宽一些，但也有些是特别针对于医疗卫生、教育、运输和基础设施的。

（三）实现中央政府的调控意图政府的财政转移支付能影响全社会的分配格局，促进经济的协调发展。

中央财政对地方的转移支付，因时而变。

在经济繁荣时期，中央政府可以减少给地方的拨款，限制地方支出。

相反，在经济萧条时期，各地政府支出大为降低，这对于不景气的经济可以说是雪上加霜，中央政府一般会增加转移支付力度，促使地方政府增加支出。

此外，财政转移支付的功效还在于实现中央政府的特殊目的，例如发展教育、提高社会保障水平等。

三、政府间财政转移支付的模式财政转移支付既可发生在中央与地方政府之间，也可在同级或上下级地方政府之间进行，根据国际经验，按照转移方向划分，政府间财政转移支付的基本模式有两种。

（一）纵向转移支付纵向转移支付是指上下级政府间的资金转移，既包括上级财政的向下拨款，也包括下级财政对上级财政的上缴，也称“父子资助式”。

即上级政府通过特定的财政体制把各地区所创造的财力数量不等地集中起来，再根据实施宏观调控的需要和各地区财政收支平衡状况，将集中起来的部分财政资金不等地分配给各地区，以此实现各地区间财力配置的相对均等。

这一模式简单易行，但透明度低、稳定性差、随意性大；纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，可以加强中央政府对地方政府的宏观调控能力，贯彻中央的政策意图。

（二）横向转移支付横向转移支付是指同级地方政府间发生的资金平行转移，一般是富裕地区向贫困地区提供资金援助，也称“兄弟互助式”。

横向转移支付侧重于解决经济落后地区公共支出不足的问题。

通过横向转移均衡地方公共服务能力，可以大大减轻中央财政压力，同时也便于提高转移支付的透明度，将富裕地区的贡献与贫困地区得到的援助放在明处，便于促进地区间团结协助，不仅激励了富裕地区，也鞭策了贫困地区。

这种模式一般是作为纵向转移支付的补充，与纵向转移支付配合使用。

（三）纵横交叉转移支付即以纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉，相互配合。

中央政府的纵向转移支付侧重于实现国家248

的宏观调控目标，地方政府间的横向转移支付主要用于补充经济不发达地区的财力不足。

根据我国区域经济发展极不平衡、公共服务能力差距大、中央财政收入有限等实际情况，我国应将现有单一的、自上而下的、纵向的资金转移支付模式改为以纵向为主，纵横交错、多种资源融合的模式。

对政府间的转移支付，中央不仅统一立法，而且直接通过特定手段进行转移支付；同时又负责组织地区之间的转移支付，包括对不发达地区采取按项目实行人力、物力和财力等多种资源并用的对口支持。

纵向转移支付和横向转移支付并非完全对应于解决纵向失衡和横向失衡的问题，因为纵向转移不仅可以影响纵向平衡，也影响横向平衡；横向转移主要解决横向平衡问题，但也同时会间接影响纵向平衡。

四、政府间财政转移支付的方式转移支付由多种方式构成，通常采取公式化转移、成本补偿性补助以及专项补助等补助金制度和税收分享制度。

1>．按税收来源地划分收入的方法形成的共享税。

在这种情况下，用于转移支付资金的数量是根据全国税收收入的一定比例确定的，而每级政府所得到的份额则取决于本地区所筹集的税收收入。

在俄罗斯和我国，25%的增值税归为地方政府所有，并按照各地方政府在本地区内所筹集的收入在地方政府之间进行分配，地方政府能获得多大规模的收入完全取决于中央政府的税收立法。

税收分享已成为地方政府得到更多收入的一种最常用的方法。

我国增值税、企业所得税、个人所得税以及一些货物税都已被纳入共享税之中。

共享税是不均等的。

其原因：

一是富裕地区的税基较贫困地区宽广，税收分享的结果可能会导致贫富地区税收能力差别的进一步扩大。

二是由于税收总额和地方所获份额间存在关联，共享税可能会促进地方税收努力程度的提高，比专项补助金有更强的刺激力，但其促进税收努力程度提高的效力远远低于地方税。

三是地方政府没有设置税率和税基的权力，阻碍了地方政府的独立性，致使本地官员提高本地公共服务水平的积极性不如地方税那样高。

共享税倾向于无条件转移，对于地方政府而言，虽然在转移支付水平上无自主权，但是可以决定这部分资金的使用方向，具有更大的确定性，而且地方政府能较精确地预测每年所获得的转移支付的数额，更便于做好地方预算和财政规划工作；对于中央政府而言，不能随着经济形势的改变作相应调整，难以进行再分配，缺乏弹性。

中央筹集到资金后通常按固定比例通过银行账户向地方政府支付，故而管理成本较低；而且中央筹集的收入以补助金形式进行几乎没有附加条件的转移支付，因此地方政府的遵循成本和中央政府的监督成本也比较低。

但是由于我国地方政府参与共享收入的筹集，因此中央应对地方的筹集比率和税收返还方法的贯彻使用进行严格监督，以避免地方缩小共享收入的规模。

2>．公式化转移支付。

即借助客观因素来确定量化标准而进行政府间的收入转移。

均等化的公式转移意味着取消主观判断，具有客观性，便于实现资金分配的透明性、确定性和公平性。

公式化转移比共享税转移所需成本高，因为影响因素和转移支付的目标具有多样性，搜集数据所需费用大；而且地方政府数目越多，出现纠纷的可能性越大，形成的额外成本也越高，导致监督和管理费用高。

一些特殊的城市不适合使用这些公式。

只要公式化的分配数额随着公共支出需求的变化而变化就认为是有弹性的。

转移支付弹性的大小由确定转移支付规模的方法决定。

不论收入总规模有多大，共享税转移支付规模都比专项支付规模增长得更快。

公式化转移支付的功能：

一是有实现地区间均等化的潜能，但现实情况取决于公式中所包含的因素。

二是不可能纠正外溢性问题，因为转移支付资金的拨付通常是无条件的。

三是虽然包含税收努力程度因素以刺激地方政府增加收入的积极性，但现实结果却不理想。

因为税收努力程度的一般测算标准是税收与个人收入的比例，而没有几个国家能对个人收入进行科学正确地度量。

四是公式化、尤其以共享税为基础的公式化转移支付，通常是无条件的，赋予地方政府决定支出方向最大限度的弹性，而且分享税也在一定程度上确保了分配的确定性，便于提高地方政府的自主性。

3>．成本补偿性补助。

这是以补偿项目的外溢性为主要目的进行的有条件补助，补助时中央给地方从事某种活动的全部或部分（地方配套资金）费用，因此，成本补偿性补助与政府支出项目紧密联系在一起。

为了避免无限额方法可能造成更多的成本，通常采取限额补助。

全国收入一定比例的份额或者专项拨款数都有可能被用于确定限额补助的规模，其中，有限额的共享税方法通常用于维持现有服务水平，专项拨付通常用于资本性项目。

成本补偿性补助制度最重要的问题是确定项目的配套比例。

一是无配套资金的全部补偿方式可促使不同地区提供均等化的服务水平，增加某种类型的活动，但不能促使地方政府调动资源或提高效率的积极性。

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二是配套补助方式虽能促使地方政府提高税收努力程度，但给接受补助地区的居民甚至全社会的居民带来很大的成本费用，扭曲地方政府的财政行为，即地方政府偏好于那些受资助的项目而否定地方居民自主选择的项目；而且配套补助不利于地区间公平，不可能实现均等化，因为一般只有富裕地区才能够提供足够的配套资金，导致接受补助者往往都是富裕地区。

成本补偿性转移补助要求地方政府把一定数量的资源转移到补助项目上，贫困地区由于只能提供较低的配套比率，因此要求地方政府提供配套资金的比例越高，离均等化程度越远。

而且，为能获得该种补助而制定的标准可能也会把那些地域规模较小、边远贫困地区排除在外。

成本补助性补助所需管理成本是很高的，因为一方面中央政府需要对补助资金的使用进行监督，而且，中央政府还可能对每一个补助项目进行评价。

另一方面，地方政府在使用补助金时也要花费管理费和服从中央政府规定等相关的费用。

成本补偿性转移对资金用途规定了一些限制条件，例如，公共基础设施的标准，公务员的工资率等。

以税收分享为基础的成本补偿性转移比专项补助能给地方政府更大的自主权。

4>．专项补助。

即中央财政向地方财政的专项拨款。

它是指中央财政根据特定用途及地方的特殊情况，将自己掌管的财力拨付给地方财政的专项资金。

专项转移更能体现中央政府特定的政策意图，很好地贯彻产业政策，从而更有效地配置资源，以保证经济高效运行。

美国联邦政府广泛地运用专项拨款参与、调节和控制地方政府的行为，专项拨款数额从40年代的10多亿美元增加到80年代的1000多亿美元，所有专款（美国没有一般均衡补助体制）均由国会立法并审议分配。

澳大利亚联邦政府的专项拨款支出占全部联邦支出的52%。

加拿大、法国、英国等国家在医疗服务、交通运输和通讯、社会保障等方面都设立了对地方不同形式的专项拨款。

专项拨款方法具有浓厚的政治色彩，中央政府有完全的灵活性，中央更集权化，完全由其自行决定各地方政府所获得的补助份额；设计上没有固定模式，可以满足地区的特殊需求；中央对地方赤字可能漠不关心，但不可避免地会出现为地方政府弥补年收入下降额，从而增加弥补地方赤字的补助。

地方所得份额没有确定标准，往往取决于地方同中央政府讨价还价的能力；专用补助方式透明度低，使得地方政府不能预测每年所能获得的数额，影响地方预算的计划性和高效性；而且，这种方法以地方政府提供公共水平质量的高低为基础进行资金分配，会挫伤地方提高效率的积极性；中央政府若监管不力，还会进一步降低该方式的透明度。

专项拨款较无条件拨款更能体现中央宏观调控意图，提高补助效果，但其分配程序不易规范，易引起腐败现象。

西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30％～40％来源于联邦与州政府的转移支付，有的基层组织如美国的学区财政收入近60％来源于上级政府的转移支付。

五、政府间转移支付的主要类别

（一）按拨款的限制性为依据划分为均衡拨款和专项拨款从国际经验看，转移支付的具体形式有很多种，但从资金用途看，转移支付又分为无条件拨款和有条件拨款两大类，但不管采取哪种拨款方式，其核心都是均衡拨款。

1>．均衡拨款。

此类转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主使用，所以又称一般性转移支付或无条件转移支付。

无条件拨款限于增加地方财政综合实力时使用，弥补因财力集中形成的中央与地方财力分配纵向不平衡以及地区经济发展不平衡形成的纵、横向财政缺口。

一般性转移支付的基本目标是基本公共服务均等化，因此具有突出的公平性。

2>．专项拨款。

此类转移支付往往通过附加条件来规定资金的使用范围，因此，又称有条件转移支付，专项转移支付是以政府间支出责任划分为依据，对承办应由上级政府承担的事务的政府给予一定的转移支付；具体可划分为委托事务拨款、共同事务拨款和鼓励或扶持性拨款。

有条件拨款应限于平衡地区间公共产品供给不均时采用，以解决财力分配横向不平衡问题。

有条件转移不象无条件转移那样能给地方政府同样的自主权。

我国财政统一规定了分配方式的专项拨款大致包括农村税费改革的转移、缉私没收入转移支付、实施天然林保护工程后中央对地方财政减收进行的转移支付，等等；形成了以财政专项转移的法规体系。

广义的政府专项转移除了财政专项转移外，应该还包括部门安排的专项转移。

（二）按拨款的目的为依据划分为收入均等化拨款和收支均衡拨款各国一般性转移支付的具体模式受其特定的政治、文化等国情条件制约，各具特色。

概括起来，主要250

有两种类型。

1>．收入均等化模式。

即根据各在的税收收入能力进行分配。

采用这种模式的国家一般来说，以人为单位计算的支出成本差异不大。

在按人均税收水平分配均衡拨款的同时，辅之以一定的专项补助，通常能够达到均等化的目标。

比较有代表性的是加拿大的收入均等化拨款、德国的横向均衡补助。

2>．公共服务均等化模式。

公共服务均等化模式以实现全国各地公共服务水平的均等化为目的。

均等化意味着政府应该为各地的居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，为各地居民生活和社会经济发展提供一些基础条件。

这个目标绝不等于要直接拉平各地生活水平，也不意味着要完全消除各地经济发展的差异。

3>．政府收支均衡模式。

这一模式的转移支付资金分配，既考虑收入因素，又考虑支出因素，以收不抵支的缺口作为拨款依据。

适用于横向不均衡较为明显、地区间支出成本差异较大的国家。

这种制度相对较为精确，但较为复杂。

最典型的是日本的地方交付税制度和澳大利亚的均衡拨款制度。

（三）我国的转移支付划分为财力性转移支付和专项转移支付目前，我国中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成，其中：

财力性转移支付包括一般性、民族地区、调整工资、农村税费改革（包括取消农业特产税降低农业税率转移支付）、年终结算财力补助（包括结算补助中除定额结算外的部分、其他补助）等。

专项转移支付包括一般预算专项拨款、国债补助等。

我国分税制财政管理体制改革以来，随着中央财力的增强，中央为地方转移支付不断增加，2005年中央对地方转移支付规模达到7363亿元，约相当1994年15倍。

第二节我国政府间转移支付体系的基本构架一、政府间转移支付的结构

（一）我国广义的转移支付体系我国转移支付体系是“分级包干”体制和分税制中提出的转移支付的混合体，转移支付形式具有多样性，具体形式有5种。

1>．税收返还。

我国以来源地为基础的税收返还是无条件补助，采取基数法，具有维护地区既得利益的分配特征。

具体内容参见第八章。

2>．体制补助或上解。

这主要是沿用收入分成体制下的上解、定额补助、专项补助和预算内安排的援助等。

定额补助包括两部分，一是按分税制体制改革划分的收支范围，核定收支基数计算的定额补助。

另一部分是体制改革时，根据各地经济发展情况、财力分布情况对地方或下级某些突出问题所作的适当照顾。

定额补助受原体制“基数法”的影响较大，以保1993年既得利益测算收支基数，核定定额补助数，基本上延续了原体制的“基数法”，没有以“因素法”来考虑各地区收入能力和支出需求存在的客观差异，对财力分配不均和公共服务水平差异较大的问题未予触动。

具体内容参见第八章。

3>．年终结算补助或上解。

为了保持财政体制的相对稳定性，中央财政在每个财政年度结束后，对一些由于体制变动、中央新出台的措施等因素引起的中央和地方财力转移，以及因中央与地方相互交叉收支和因政策变化而对地方收支所带来的影响通过财政结算进行调整，调整的结果既有中央对地方的补助，又有地方对中央的上解。

4>.专项转移。

我国1998年中央对地方专项拨款100多项，内容涉及基础设施建设、义务教育、医疗改革、农业技术推广、社会保障等推动经济发展的重点领域，约占中央对地方转移支付的20%。

目的是为了实施积极财政政策，刺激消费。

1999年，中央财政用于增加基础设施投入，调整收入分配政策，增加社会保障支出的专项拨款占专项拨款总数的60%，若再加上用于不发达地区资金投入和政策性价格补贴的专项拨款，则占整个专项拨款的80%。

为鼓励地方政府发展粮食生产，保护农民积极性，1994年国务院批准设立中央帮助地方建立粮食风险基金专项拨款，中央财政预算安排33>.6亿元，要求地方财政按照1:

1>.1配套，并实行专户管理；中央财政专项拨款到位后，地方财政相应配套资金也强制要求拨付到位。

中央财政的多项扶贫专款和其它专款大都发挥了统筹公共资源分配的积极作用。

5>．公式化的转移支付制度。

1995年起实行了过渡期财政转移支付办法，2002年改称为一般性转移支付。

基本方法主要是：

根据客观因素、采用数字公式计算标准收、支来估算地方财政能力和支出需要，以251

收支差额决定中央对地方的转移支付所需要的适当补助。

具体步骤：

首先确定影响和决定各级地方政府收支的基本因素，主要有基础因素（包括人口、土地、自然环境、行政机构等）、社会因素（包括市政建设、教育、卫生等）、经济因素（包括人均GDP、价格差异、通货膨胀等）；其次按照各因素对地方财政收支影响程度的大小确定统计标准，并以此作为测定地方政府潜在税收能力与支出需求的宏观依据；然后根据地方的税源、税种以及税基、税率等测算出各级地方政府的理论收入；最后根据地方财政能力和支出需要的差距推算出中央政府转移支付的额度。

（二）我国财政预算管理体制的创新随着中国改革的深化，政府之间财政制度进行了诸多创新，这包括以奖代补的推行，以及实行乡财县管、省直管县等预算管理新模式的探索。

1>．以奖代补。

以奖代补主要适用于对县级财政关系的协调。

例如，辽宁省对县（市）级财政设置了4类14项指标进行综合绩效考核评分，按综合积分值对县给予以奖代补补助；中央财政从2005年起，按照“以奖代补”的思路，建立激励约束机制，对地方实施“三奖一补”政策，包括：

对财政困难县乡政府增加县乡税收收入给予奖励，目的是充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性，国家是将以往的“输血”变为“造血”，鼓励困难县“做大分子”；对县乡政府精简机构和人员给予奖励，目的是鼓励县乡政府从“做小分母”角度来缓解县乡财政困难；中央财政在缓解县乡财政困难的激励机制中，专门设置项目对产粮大县财政给予奖励，是为更好体现政策意图，奖励政策将适当向既是产粮大县又是财政困难的县予以倾斜。

“三奖一补”是一种政策导向，一种激励机制。

中央财政建立以奖代补的激励机制，由原来的转移支付重在“补”，到现在是“奖”、“补”结合。

2>．实行中央、省、市县三级财政管理体制。

从财政体制上来看，世界上大多数国家实行两级财政，即中央一级和地方一级或三级财政即联邦、州或省、地方财政。

我国五级政权，地方政府层级过多，地方行政机构繁杂，各级都有党、政、人大、政协、纪检等五套领导班子，人浮于事，地方政府职能越位，造成吃财政饭的人员大幅膨胀；农村费改税使农民负担减轻了，加重了收支平衡的压力。

实行三级财政管理体制的具体方法如下：

（1）乡