江城县司法局关于加快推进社区矫正立法评估报告.docx

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江城县司法局关于加快推进社区矫正立法评估报告

江城县司法局关于加快推进

社区矫正立法评估报告

县级司法行政机关作为县、乡国家政权的组成部分，与公检法机关共同行使人民民主专政职能，相互配合和制约构成县、乡两级地方完整的司法体制，担负着打击敌人，惩罚犯罪、保护人民、服务于经济建设的繁重任务。

具体承担着法制宣传、法律服务、法律保障三大职能任务，同时又担负着组织开展人民调解、社区矫正、法制宣传、依法治理、法律服务、法律援助、刑释解教人员安置帮教以及教育改造和挽救违法犯罪人员等职能，在推进民主法治建设、维护社会公平正义，化解矛盾纠纷、促进社会和谐的过程中，发挥着不可替代的重要作用。

而社区矫正工作又是一项司法行政机关新的职能。

一、社区矫正的概念、范围、任务

（一）社区矫正的概念

社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

（二）社区矫正的适用范围

主要包括五种罪犯：

1、被判处管制的。

2、被宣告缓刑的。

3、被暂予监外执行的。

具体包括：

（1）有严重疾病需要保外就医的；

（2）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；

（3）生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。

4、被裁定假释的。

5、被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。

（三）社区矫正的任务

1、按照我国刑法、刑事诉讼法和有关法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施。

2、通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民。

3、帮助社区服刑人员解决就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。

（四）江城县开展社区矫正工作基本情况

江城县于2009年1月1日正式启动社区矫正工作。

根据中央和省关于开展社区矫正工作的有关文件精神和市政法委综治办关于印发巜普洱市社区矫正工作实施意见》的通知精神。

县委、政府高度重视，及时召集相关部门专题进行了研究布署。

成立了由县委常委、政法委书记任组长，县人民政府副县长、公安局长任副组长，公、检、法、司等15个相关部门组成的社区矫正工作领导小组[江综治维稳（2009）1号]文件，领导小组下设办公室，办公室设在县司法局，承担领导小组日常工作。

领导小组下设矫正大队，大队长由司法局长担任，教导员由县公安局副局长担任，大队设在县司法局。

并制定了《江城县社区矫正工作实施意见》。

全县五乡两镇都相应成立了由乡（镇）党委副书记担任组长的社区矫正工作领导小组，下设矫正中队，中队长由各司法所所长担任，指导员由各派出所所长担任，中队设在乡（镇）司法所。

各乡（镇）都制定了《社区矫正工作实施意见》。

并结合我县的实际成立了社区矫正专业队伍和志愿者队伍。

在村一级指定一名社区矫正工作联络员，全县形成了上下联动、相互配合的县、乡（镇）、村（社区）三级工作网络体系。

各级社区矫正组织各司其职，司法所、派出所等单位密切配合、及时沟通，实现了有效衔接，为社区矫正工作的顺利开展提供了强有力的组织保障。

截至2011年6月30日，全县累计共接收了社区服刑人员156名，已依法解除矫正44人，并转为安置帮教对象进行帮扶。

现有在册社区服刑人员127人，其中，被宣告缓刑的有112人，假释4人，暂予监外执行9人，剥夺政治权利的2人，在矫正过程中，社区服刑人员表现良好，无脱管、漏管现象，解除矫正后无重新违法犯罪人员。

（五）社区矫正工作取得成效

1、降低了刑法执行成本。

通过几年的实践，普洱市的社区矫正对象测定人均成本约2500元，而每关押一名罪犯的年平均改造费用超过1.2万元，仅占监禁成本的20.8%，这还不包括监狱建设和警察配备的费用计算在内。

2、降低了重新犯罪率。

截止2011年6月30日，江城县接收的156名矫正对象无违法、重新犯罪的现象。

3、降低了对罪犯家庭的负面影响。

实行社区矫正，服刑人员在家居住，可以回原单位工作或自谋职业，未完成学业的可以继续上学，不离开原有的生活环境，使其避免了因入狱而导致的家庭破裂、子女失学失教、老人无人赡养等社会问题，有利于减少社会对立面，促进社会和谐。

二、社区矫正工作遇到的法律制约

（一）缺乏强有力的法律依据

社区矫正是个“舶来品”，我国现行法律中没有社区矫正的专门规定。

为弥补开展社区矫正工作法律依据不足问题，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联名下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，各省市也都结合实际在社区矫正法制建设方面做了许多富有成效的工作。

但是，无论是两高两部制定的规范性文件还是各地方的地方性法规，只是解决现阶段开展社区矫正工作法律依据不足矛盾的一种暂时性替代措施，不能从根本上解决社区矫正工作深化发展过程中面临的法律“瓶颈”制约问题。

（二）执法主体与工作主体相分离

根据目前的法律制度，对5种社区矫正对象实施监督管理权的全部为公安机关。

两高和两部联名下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定，司法行政机关牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正工作，街道、乡镇司法所具体承担社区矫正的日常管理工作，公安机关配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察。

这样就造成社区矫正的执法主体与工作主体相分离，执法主体并不负责社区矫正工作，工作主体没有执法权的尴尬局面。

这种立法与实践工作的脱节造成社区矫正工作关系复杂、程序繁琐，导致社区矫正工作难以顺利开展。

（三）法定矫正监管措施与社区矫正工作的要求不相适应

社区矫正一方面是严肃的刑罚执行方式，另一方面也是矫正罪犯的犯罪意识和行为恶习，并促使其顺利回归社会的矫正过程。

要达到高质量的矫正效果，必须有科学、完善的矫正监管措施。

但是我国现行法律对于矫正对象的矫正监管措施，显得过于原则，且缺乏可操作性。

目前云南省对于社区服刑人员的监管措施在刑法的相关规定基础上进行了细化并有所增加，但无非是进行集中教育以及参加公益劳动等，无法满足社区矫正工作的要求。

（四）缺少程序保障

从法理学角度讲，法的正义包括实体正义和程序正义两个方面，二者相辅相成，缺一不可。

前者是后者的基础和内容，后者是前者的形式和保障。

一部实体正义的法律，如果得不到相应的程序方面的保障，终将沦为空谈。

就目前的情况看，两院、两部下发的《通知》中并没有关于社区矫正应当如何具体开展的程序性规定，只是对社区矫正的定义、适用范围、任务等进行了原则性的规定，而在具体程序方面，只是粗略提及公检法和司法行政机关如何分工，但对于社区矫正工作的流程、社区矫正各个阶段的衔接、社区矫正的管辖、对社区服刑人员矫正效果的评估程序等并无涉及。

各省、市结合自己的特点对此进行了补充，制定了一些规范性文件，但这些规范性文件的效力低而且是各单位从自己部门的利益出发制定的，导致各部门在社区矫正工作实际操作中时有磕磕绊绊现象发生。

同时有关矫正对象合法权益的告诉、申诉等救济程序也缺乏相应的规定。

三、社区矫正法制建设相关问题的思考

实践证明，社区矫正是一种成功的监管与教育并重的监外改造方式，对建立健全社会主义民主与法制、构建和谐社会具有深刻和长远的意义。

社区矫正作为一项严肃的刑罚执行活动，必须要在国家法律和行政法规的框架下开展工作。

目前，由于我国社区矫正处在起步阶段，一方面，现行法律对社区矫正的法律性质、适用范围、执行主体、工作内容和运作程序等规定不清；另一方面，省一级层面形成的制度、规定，法律层次、法律效力不高，给工作带来一定的困难。

如少数矫正对象提出定期汇报、公益劳动等措施不应当作为他们的法定义务，部分剥夺政治权利的矫正对象拒绝接受社区矫正，对此，我们除进行反复教育外，缺乏必要的强制性措施。

同时，对一些表现较好的矫正对象，法律上缺乏司法奖励的具体举措。

这些问题如不能很好地解决，势必会影响社区矫正向纵深发展。

为此，必须加快推进社区矫正立法步伐，破解社区矫正缺乏法律支撑的难题，建立完善的社区矫正法律规定。

（一）修改完善刑法、刑诉法中有关非监禁刑的规定。

确立社区矫正工作的法律地位，明确社区矫正是我国刑罚执行工作的组成部分，增强工作权威性；要进一步明确社区矫正的适用范围、细化矫正对象的权利义务、社区矫正执行措施、工作程序，增强工作可操作性；要细化对矫正对象的奖惩办法，在现在的法律基础上增加奖惩种类，考虑暂予监外执行转假释、缩短假释考验期、剥夺政治权利减刑等法律奖励措施，细化矫正对象收监执行的条件。

（二）完善缓刑和假释制度

要量化缓刑和假释的适用条件。

刑法第72条规定的缓刑的适用条件是：

犯罪人有悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会。

刑法第81条第1款规定的假释适用条件是：

认真遵守监规、接受教育改造，确有悔改表现，假释后不致再危害社会。

这些规定过于原则，对于何谓“悔罪”“悔改”“不致再危害社会”没有具体的评判标准，不利于缓刑和假释的准确适用，甚至容易造成滥用。

为此，应对这些规定予以进一步的明晰化，以便司法实践操作。

要充实缓刑和假释考验期的行为规范。

必要条件是对所有缓刑犯和假释犯都适用的共同条件，如接受有关人员的监督，定期汇报自己的活动情况，不得随意外出等。

裁量条件是因犯罪人而异的条件，是否适用由法官酌情决定，如禁止进入特定场所、接受医疗待遇等。

我国刑法第75条、77条对缓刑犯、假释犯设置了四项行为规范，但都属必要条件，而无裁量条件的规定，且这些规定过于概括，既不易于考察，也缺乏针对性。

（三）增设“社区服务”新刑种。

社区服务刑自1973年在英国首创以来，发展十分迅速，至20世纪80年代，西欧国家、美国1/3以上的州以及加拿大、澳大利亚等国及我国香港地区，都引进了这一刑种。

社区服务刑融教育刑思想与赔偿理论于一体，符合刑罚执行的社会化、开放化潮流。

作为新型的短期监禁替代措施，社区服务刑具有广阔的发展前景。

在我国刑罚体系中引入社区服务刑是必要的，因为在各地的社区矫正工作中规定的类似于国外社区服刑的“参加公益劳动”的合法性受到了学术界的质疑，如果把社区服务规定为一种独立的刑种，这一质疑将不复存在。

同时，将社区服务作为独立刑种也是可行的，因为司法实践中已出现了社区服务刑，早在2001年，石家庄市长安区人民检察院已发出了“社区服务令”，此后安徽、山东、辽宁等地的法院也发出了“社区服务令”。

据2005年4月7日《解放日报》报道，上海市少年法庭已经全面推行了“社区服务令”。

（四）尽快出台行政法规、部门规章。

在刑法、刑诉法修改后，由国务院出台法规，最高人民法院、最高人民检察院出台司法解释，公安部、司法部出台相关部门规章，进一步明确各部门在社区矫正工作中的职责和相互配合的工作规范，增强可操作性。

为确保社区矫正工作规范运行，应加强社区矫正制度建设。

按目前实际情况，在原有的社区矫正监督考察制度、考核奖惩制度、参加学习和劳动制度以及档案管理制度基础上还应当建立和完善以下几种制度：

1、实行保证金制度与担保人制度。

在司法实践中，难免会出现矫正对象违反监督规定的情形，根据受益与风险对等的原则，实行保证金制度和担保人制度，即符合矫正条件的服刑人员，必须由其亲属、监护人申请担保，承担监护责任。

一旦失控，担保人要承担经济、民事、行政责任。

如果被担保人不接受担保人的监督，担保人有责任向有关部门申请撤销担保，司法行政机关可决定将该服刑人员收监关押改造。

这种做法有利于增强矫正对象的自我约束力和担保人对矫正对象监督教育的责任感。

2、信息共享制度。

只有依靠掌握矫正对象的思想和行为动态，才能实施有效地监督和管理，进而加强教育和改造，最终达到圆满完成社区矫正工作任务的目标。

司法行政机关需加强与公安机关、监狱管理机关等相关部门的合作，建立非监禁刑服刑人员的“信息共享制度”，堵塞衔接工作中出现的漏洞，降低脱管率。

3、异地托管制度。

由于我国人口多、人员流动性较大、户籍管理滞后，再加上城市动迁力度大导致非监禁服刑人员“人户分离”现象比较多。

针对这一问题，应在全省、市甚至全国范围内建立“异地托管制度”，即对于“人户分离”的非监禁刑服刑人员，原户籍所在地的司法行政机关应主动与其暂住地的司法行政机关联系并委托协助管理。

4、收监执行制度。

即规定社区服刑人员违反规定，应撤销监外执行，收回监狱继续执行原判刑罚的情形、程序及其相关条件，以敦促犯罪人认罪服法，加强改造，确保公众的安全，维护法律的尊严。

5、生活安置救济制度。

由于社区矫正对象大多属于社会的弱势群体，生活中遇到的困难比常人多，所以要把做好生活救助作为教育感化的切入点，把工作上重点帮扶、生活上重点关心与思想上重点教育、行为上重点矫正有机结合起来，以帮助矫正对象尽快回归社会，提高社区矫正的质量。

（五）统一执法主体和工作主体。

社区矫正的执法主体和工作主体相分离给社区矫正工作带来了诸多不便。

因此，将执法主体和工作主体合二为一，创建统一的社区矫正管理机构显得尤为必要。

公安机关职能本身决定了它并不适合作为社区矫正的执行机构。

首先，公安机关在刑事机构体系中的主要功能是发现并制止犯罪。

而社区矫正是通过对犯罪人的监督考察，促使其履行改造期间的法定义务，注重在监督考察的同时，使其改过自新，复归社会。

其次，我国公安机关目前任务繁重，也无暇顾及社区服刑人员的监督考察工作。

相比较而言，司法行政机关比较适合作为社区矫正的执行机构。

从合理配置行刑资源的角度看，社区矫正统一由司法行政机关行使可以使监禁矫正与社区矫正两种行刑方式相辅相成，增强刑罚效能，降低行刑成本。

根据司法部公布的资料，我国乡镇与街道一级的基层司法行政工作已经形成了较为健全的组织体系，到2010年底，全国已建司法所4万余个，司法所队伍发展到10万余人，专职司法助理员队伍6万余人，并且目前各地正在加强基层司法科（所）建设。

从国际情况看，世界各国的社区矫正，大部分由司法行政部门管辖。

而从法律分工的角度来讲，社区矫正由司法部门作为社区矫正执法的主体符合分工负责、相互制约的法制原则，即公安机关负责侦察，检察机关负责提起公诉，法院负责审判，司法行政机关负责执行。

从实际情况来看，我国的司法行政部门，长期负责监禁刑的执行，在教育改造罪犯中积累了丰富的经验。

（六）加强社区矫正法律监督。

社区矫正作为刑罚执行权力，同样适用“没有监督的权力必然腐败”的规则，社区矫正是否公正、具体处遇是否适当，矫正人员能否依法矫正，必须要有完整的法律监督体制。

社区矫正的法律监督，就是专门的国家机关依法对社区矫正活动是否合法进行的监督。

从社区矫正的决定、社区矫正机构对社区服刑人员的管理、服务等行为、社区矫正过程中处罚措施的制定、社区矫正过程中各个相关部门的协调配合情况等等是否遵守法律规定，是否符合当前的政策，尤其是在出现社区矫正管理过程中的个别违法状况时，法律监督机制就应当发挥巨大的作用。

根据《宪法》第129条规定：

“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

”刑法执行活动的法律监督是人民检察院法律监督的一项重要内容。

因此，检察院应当对社区矫正组织在执行法院和监狱管理机关作出的已发生法律效力的缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行的判决、裁定、决定执行情况是否合法，实行监督，如果发现问题，应当通知执行机关予以纠正。

尤其是，社区矫正工作当前还处在探索阶段，在具体操作过程中存在一些问题。

因此，法律监督工作应当加大力度。

（七）条件成熟时，制定专门的社区矫正法。

从长远看，要彻底解决制约社区矫正发展的法律问题，必须对现行法律制度进行系统整合，建立统一的社区矫正法。

我国目前社区矫正的有关规定散见于刑法、刑事诉讼法、监狱法等不同的法律规范之中，条文粗疏、笼统，既缺乏可操作性，也在不同的措施之间缺乏有机协调性。

因此，制定统一的社区矫正法意义重大。

在立法规格上，近阶段可以把社区矫正法作为一种与监狱法并行的专门法律形式。

在立法内容上，至少应当涵盖以下内容：

社区矫正的概念、目标、基本原则及其它一般性规定；社区矫正的对象及其权利、义务；社区矫正机构，包括社区矫正的决定机构、管理机构、执行机构及其具体职能；社区矫正人员及其法律地位、类型、任职资格、考核等；社区矫正的内容及程序；社区矫正的法律责任等。

总之，社区矫正是社会文明发展到一定历史阶段的必然产物，也是社会不断进步、刑事政策日趋理性化的重要标志。

推行此项工作，不仅是刑罚执行制度的改革，更是预防和减少重新犯罪，维护社会长治久安，构建和谐社会的有效举措。

改革和完善我国的刑罚制度，是十七大提出的建设社会主义政治文明的重要组成部分。

因此，我们应该正确认识社区矫正的重大意义，在实际工作中加强调研和探索，以提高矫正质量为核心，不断推进和完善社区矫正法律制度建设，使我国的社区矫正早日步入法制化、规范化的轨道。

同时，希望社区矫正各相关职能部门相互配合，共同努力，切实做好我县的社区矫正工作，为社会和谐稳定作出积极的努力。

江城县司法局

2011年7月18日