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香港输入外劳的政策及其影响

香港输入外劳的政策及其影响

第21卷第2期

2007年4月

中国劳动关系学院

JOU~,NALOFCHINAINSTITUTEOFINDUSTRIALRELAT——

ION—

S—

Vl01.21No.2

/mr.20o7

[港澳工运研究]

香港输入外劳的政策及其影响

高爱娣

（中国劳动关系学院工会学系,北京100037）

[摘要】”外劳”在香港是指那些来自所谓第三世界落后国家的,从事体力劳动的蓝领工人,特别是透过政

府实施的”输入劳工计划”的输入劳工.1989年以来,香港政府输入外劳政策经历了”一般输入外劳政策”,”扩

大输入外劳政策”和”补充劳工政策”三个阶段.香港政府输入外劳政策不仅对香港经济发展产生了影响,对香

港的劳动力市场也产生了重要影响.

[关键词】香港;外劳;政策;影响

[中图分类号】F249.20[文献标识码】A[文章编号】1673—2375（2OO7）02一（1078—04

“外劳”在香港是指那些来自所谓第三世界落后

国家的,从事体力劳动的蓝领工人,特别是透过政府

实施的”输入劳工计划”的输入劳工.[1]（P339）长期以

来香港严格控制从港外输入劳务人员,?

而对普通技术

劳工更是严格禁止从内地输入.1973年起,港府准许

外籍人士来港受雇为家庭佣工①.1988年,批准了少

量的外地建筑工人来港协助兴建一些公共工程.1989

年4月,由于经济的蓬勃发展,香港普通技术劳工出

现短缺,香港政府决定放宽输入普通技术劳工的限制,

允许从港外输入普通劳工.之后香港政府推行了数次

输入劳工计划,以缓解劳工短缺对经济增长可能造成

的掣肘.本文试对香港政府实施的输入劳工计划的政

策演变及其影响进行分析和评价.

一

香港输入外劳政策的发展演变

香港政府输入外劳的政策经历了三个阶段:

第一

阶段是大规模合法输入外劳政策的开始时期,香港政

府实施的是”一般输入外劳政策”;第二阶段香港政府

实施了”新输入劳工政策”,放宽和扩大了输入外劳的

计划;第三阶段是对输入外劳政策的调整时期,香港

政府实施了”补充劳工计划”,大幅减少输入外地劳

工.

1.一般输入外劳政策

香港政府大规模合法输入外劳政策始于1989年.

1989年之前,香港严格控制从港外输入劳务人员,但

由于香港经济的蓬勃发展及其相关政策的影响,香港

开始出现劳动力总需求大于总供给的现象,导致严重

的劳工短缺.据香港9大商会发表的一份联合调查报

告显示:

”1988年底本港不足之劳工数目至少达20万

人”.[]在工商界的强烈要求下,为了保持香港的经济

增长,香港政府于1989年4月通过了”一般输入劳工

计划”,决定输入技术工人3,000名,并规定雇佣合约

为期不超过2年,雇主须为外劳提供居所,代付上下

+[收稿日期]20o7—02—06

[作者简介]高爱娣（J963一）,女,江苏泰兴人,研究生,中国劳动关系学院工会学系副研究员.

①一般称为外籍家庭佣工（即,外佣）.外佣的雇佣条件及逗留期限均清楚载列于港府制定的为期2年的标准雇佣合约内.

劳工处出版的《雇佣外籍家庭佣工实用指南——外籍家庭佣工及其雇主须知》以及入境事务处出版的《从外国聘用家庭佣工指

南》,均可供雇主及外佣参阅.外佣市场是香港最大的劳务市场.目前在港外佣有21万多人,最多的是菲律宾人,有12万多人,

其次是印尼人,泰国人.本文所指外劳,不包括外佣.

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高爱娣;香港输入外劳的政策及其影响

班的交通开支,任何一家公司的外劳不可超过员工数

目的两成.5月中旬,政府公布接受输入劳工的申请,

并按缺工严重程度,列出:

金属品制造业,建筑业,

零售批发,电机及电子业,印刷业,酒店,饮食及旅

游业,珠宝业,汽车修理业,制衣业,银行业,纺织

业,塑胶业,货运业,船舶修造业,保险业,制鞋业

等17个行业为输入外劳的优先次序.6月底截止接受

申请时,政府共收到641份申请,共要求输入劳工达

8,479名,香港政府于8月3日宣布批准输入2,323名外

地技术工人.【3J

2.新输入外劳政策

1990年5月,香港政府通过了”新输入外劳政

策”,进一步放宽了外地劳工的输入计划.此次香港政

府批准雇主从外地输入技术工人2,700名,10,000名具

有一定经验的操作工人,2,000名专为兴建新机场有关

工程的建造业工人,共批准12,700个名额,服务于17

个需要输入技术工人和18个需要输入有经验的操作工

人的行业.撤销了雇佣外劳不得超逾员工数目两成的

规定,规定雇主对外劳支付其工种的工资中位数.至

此,输入外劳由技术工人扩张到非技术工人,而且数

额大幅度增加.1992年1月,香港政府再次宣布扩大

输入外劳计划,将输入外劳的最高数额提高至25,000

人,外劳雇佣合约可以续约两次,但逗留时间不得超

过6年;撤销行业配额限制;规定雇主须对外劳支付

其工种的工资中位数（减去400元①）,透过银行自动

转账支付工资.此次扩大输入外劳计划,比前期外劳

配额”增加近1倍”【4J.而且,香港政府规定的25,000

名配额并不包括因新机场及有关工程而输入的外劳,

限额亦从1990年的2,000人增至1994年的17,000人及

1996年的27,000人[]（嗍）.1994年3月,香港又宣布

输入1,000名中国内地专业人才来港工作试验性计划.

这批人士不得携眷入港,但在香港可更换雇主,连续

住满7年后可申请成为永久性居民.

3,补充外劳政策

1995年底,香港政府开始就上述一般输入劳工计

划进行调整,并于1996年2月实施”补充劳工计划”,

大幅减少输入外地劳工,除保留新机场的特别输入外

劳计划外,取消了25,000名非技术外劳输入配额,而

改为5,000名补充劳工,后又将名额减少为2,000

名【6~（P349—35o）.其政策目标是要确保本地工人优先就

业,规定雇主确实未能在本地聘得所需的合适人选后,

方可申请输入技术员级别或以下的劳工以填补职位空

缺.该计划不限行业,不设上限,所有申请均可按照

个别情况审批.计划由劳工处执行,负责处理雇主递

交的申请,并由劳顾会监察,所有申请必须经劳顾会

审研,政府在参考劳顾会的意见后作出批核.同时,

香港政府提高了与非法外劳有关的罚则,包括雇用非

法外劳者罚款增加至35万及监禁3年,非法外劳的最

高罚款增加至5万元和入狱两年.1997年9月亚洲金

融风暴后,香港经济受到严重冲击,失业率由1997年

年中的2.3%一度升至6.3%,香港政府收紧了输入外

劳的政策,越来越多的职位被列入”通常不包括在补

充劳工计划下的职位类别”,只有不可缺少的个别没人

愿意干的行业的少数职位如养猪场的养猪员,护老院

的护理员尚可批出少量名额,外地输港劳务规模急剧

缩小.截止2003年底,港府通过该计划累计批准了2,

828宗输入外劳的申请,期间共有10,380名外劳来港

工作l7J.获港府批准人数最多的行业是社区,社会和

个人服务业以及渔农和制造业.若以工种划分,最多

是禽畜,鱼场技工和护老院的护理员.

二,香港外劳政策的影响

长期以来,香港的工商界和劳工界很难就输入外

劳问题达成共识.工商界的雇主和团体对输入外劳极

表欢迎,认为是扫除了经济发展的绊脚石,输入外劳

法案在立法局亦顺利获得大多数委任议员的支持而通

过.劳工界对政府的这一做法深表不满,采取了一系

列的抗议行动,包括召开全港工会代表大会,集会游

行,请愿等.因此,思考香港的外劳政策的影响应该

从其对香港经济发展,对香港劳动力市场,特别是香

港本地劳工及其输入香港的外劳等几个方面进行考量.

1.输入外劳对缓解香港地区的劳工短缺,促进经

济发展的影响

从刺激香港经济发展的角度来看,香港输入外劳

的政策是必要的.由于近20年香港成功推行家庭计

划,使人13自然增长放缓.1986年香港经济开始再度

蓬勃发展,对劳动力的需求量加大,直接造成劳动力

①每名输入外劳,再培训基金会向雇主收取一笔支付合约期内每月400元的金额.

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第二期中国劳动关系学院2O07年4月

市场供不应求.1987年香港的平均失业率为1.7%,

1988年为1.4%.若按香港的统计定义,失业率在3%

或以下,可以视为全面就业.劳动力供给不足造成香

港劳动力工资巨涨,由20世纪70年代的平均月薪300

港币,增至1993年的40O0港币,高于东南亚各国的平

均工资水平.由于工资上涨,经营成本上升,造成香

港产品出口竞争力下降,香港大部分制造业业主纷纷

将产品北移到内地,这些都对香港经济产生了消极影

响.同时,因为香港经济繁荣,居民生活水平提高,

香港本地人,特别是年青人不愿意从事低层次职业,

尤其是繁重的体力劳动.因此,香港政府的输入外劳

政策,缓和了香港劳动力不足的矛盾,使香港的重大

建设工程和产业缺工问题得到纾解;输入外劳亦有助

于降低劳动力成本,改善产业的经营条件,对香港的

整体经济发展是有利的.1990年香港输入外劳使本地

生产总值增长率提高了0.44个百分点.J

但是,输入外劳不是解决香港缺工问题的长久之

策,仅仅是解决产业缺工的一个权宜之计,甚至会带

来负面影响.大量输入外劳,一般企业便依赖充裕的

廉价劳动力得以继续生存,安于劳动密集型的发展方

式,不思对产品和生产方式进行改善,朝技术密集型

方向升级发展.结果迟滞了香港工业升级转型的步伐,

不利于企业自身的发展,亦为香港的经济结构转型发

展带来不利的影响.

2.输入外劳对香港本地.r-A~4益的影响

香港劳工界和劳工团体普遍对输入外劳政策持反

对意见,认为外劳的输入,导致本地工人工资下降,

妨碍本地工人争取更多福利,抢走了本地工人的”饭

碗”,并且阻碍了经济转型和企业工人的转业.香港劳

工的工资完全由供求状况来决定,劳工界对此讨价还

价的能力十分有限,并且不像一些市场经济国家有最

低工资的制度和规定.因此,外劳的输入使香港本地

工人的工资因劳工供应较为充裕而受到压抑.当经济

不景气时,各行各业输入的外劳就会减少本地工人的

就业机会.因为一方面香港制造业工人面临生产北移

的威胁;另一方面转业之路又因为外劳的输入而变窄,

一

部分被淘汰的制造业工人即陷入长期失业的境地.

香港输入外劳问题之所以极具争议,还在于雇主

和劳工团体对所谓的”劳工短缺”的说法有截然不同.

的理解.有论者指出,香港资本在以企业利益为主的

?

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考虑下,已经不断将生产型工序迁移,部分资本家仍

然以把生产工序外移为由,要求政府输入外劳舒缓压

力,解决”劳工短缺”问题,只不过是”不愿付较高

工资”的堂皇说法,需要引进”廉价”而又愿意从事

高强度劳动和高危险的工作,且用完又可弃而不用负

担其社会成本的外劳以维持竞争力,而不是支付成本

改善劳动条件和设备来提升产业的生产力oE9~（P35）

但是,香港”有工无人做”,”有人无工做”确是

不争的事实.香港的高失业问题将伴随着经济转型在

较长的时期内存在;而香港工商界认为,目前的补充

劳工计划的严谨程度足以令有意输入外劳的雇主却步,

导致厂商将生产线搬离香港,反而损害香港本地员工

的就业机会.为此,香港政府提出”雇主须优先聘请

本地工人”及”输入外劳填补确实的职位空缺”两大

目标[坩】,曾有意另辟一个新的输入外劳计划,然而在

劳工界的反对下计划流产.香港政府新的输入外劳计

划虽然搁置,香港劳工黑市却相当活跃.从香港经济

的长远发展,壮大和培养工运的合作力量来看,如果

所谓”工厂外迁”与”引进外劳”都是资本在全球化

时代追逐最大利润的应对策略,那么香港本地工人就

必须思考外劳与本地劳工共生的可能,消除本地工人

与外劳之间的隔膜与矛盾,消除劳动力市场的等级差

别,为外劳争取真正的同工同酬,合理工资,也为香

港本地工人争取更多的就业机会和权利.

3.输入外劳沦为”血汗劳工”

香港政府对”输入外劳计划”的外劳权益的保护,

主要透过”标准雇佣合约”方式进行,这种做法原则

上使外劳能享受与本地一般工人相同的最低法定雇佣

标准保障,并且得到雇主提供住宿和免费医疗的安排.

此外,透过入境处和劳工署等部门制订移民佣工的最

低工资,并规定输入计划的”外劳”的工作必须与同

类职位的本地工人工资相若.但由于种种政策性疏忽,

入境外劳的这些权利遭遇很大的困难,往往沦为”血

汗劳工”【11~（P34s）.1991年l0月,香港政府劳工处派员

视察时便发现多起违例事件,包括非法克扣工资,雇

佣居住环境恶劣及没有给予法定假期,涉及1,420名于

1989年或1990年入境的外劳¨引.在新机场核心工程

进行期间,更发生了一系列对外劳进行明目张胆的剥

削事件,并导致1995年9月开始的,多起涉及大批外

劳的工潮事件相继爆发,涉及人数高达当时香港外劳

高爱娣:

香港输入外劳的政策及其影响

人数的一半.u3J

致使香港外劳沦为血汗劳工的主要原因之一,是

劳资权利严重不对等.外劳在出国前往往已因劳务输

出公司索要的高额介绍费和管理费而债台高筑,香港

雇佣合约又使雇主只须按照所签合约给予有限补偿,

便可单方面无理解雇工人,然后申请引入另一批外劳;

而被终止合约的外劳必须于最多两星期内返回原居地,

否则便触犯了人民入境条约.这一切本来已致外劳与

雇主在劳动条件的谈判上处于弱势,1996年新机场工

程工潮发生后,部分曾参与投诉的外劳又遭遇集体解

雇,正是资方诉诸权力以此杀鸡儆猴的粗暴例子.在

这种情况下,承建商和劳务公司勾结分工,公然强迫

外劳被迫签署不明所以的合约和转账通知书,扣押外

劳银行存折及提款卡,每月克扣工资,伙食住宿条件

恶劣却又收取昂贵的食宿费,强迫外劳超时工作,甚

至扣押身份证和护照,限制人身自由等,而外劳虽为

“合法”却无力反抗.另一方面,香港政府的监管机制

的不足,也使外劳被剥削的情况难以察觉,加上香港

工程承建的”承包制”传统,新机场工程统筹署只审

核总承建商之整体申请,却没有审核二判,三判的工

程费是否合理,助长了炒卖外劳配额的风气.对此,

香港政府于1996年2月宣布实施新措施,包括新机场

工程统筹署将审核分判工程合约;规定雇主向外劳派

发雇佣合约副本,工资纪录和签收表;外劳的工作签

证上列明不得转换雇主,工种和工作地点;劳工处在

工人抵港前视察住宿设备;工人须自行负责膳食及加

强巡查和劳动法宣传等.uJ

总之,适度输入外劳对香港在特定阶段的经济发

展有一定的积极意义.但从根本上解决劳工短缺问题,

香港政府的立足点还应放在香港本地.香港本地工人

应该自觉消眠本地工人与外劳之间的隔阂,培育和壮

大工运的合作力量,共同应对经济一体化时代世界工

人面临的危机和挑战.

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工计划的输入工人所涉及的劳资纠纷的有关情况及其所引起

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ThePolicyofIntroducingMigrantWorkers

andItsInfluenceinHongkong

GAOAi—di

（OdnaIna/tuteofIndu,m/dRe/at/o/is,蜥100037,C/dna）

Ab瓯嘣:

InHongkong,migrantworkersmeaIl8thebluecollarworkerswhocomefromthelessdevd0pedcolmtriesoftheThird

World,especiallythemigrantworkersimportedtlltheIntroducingLaborProv~mimplementedbythegovennnent.Since1989,

theHongkonggovernment’spokeyofintroducingnagrantworkershasexperiencedthreephasesas’GeneralIntroducingMigrant

Workers’,’ExtendingIntroducingWorkers’and’SupplementIntroducingMigrantWorkers’.Thecy0fintroducing

nagrantworkersinfluencedonnotonlytheeconomicdevelopmentbutalsothe1ab0rmarketofHongkong.

KeyWOI~”Hongkong;nagrantworkers;po~y;influence

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简洁]

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