香港输入外劳的政策及其影响.docx

1、香港输入外劳的政策及其影响香港输入外劳的政策及其影响第21卷第2期2007年4月中国劳动关系学院JOU,NALOFCHINAINSTITUTEOFINDUSTRIALRELATIONSVl01.21No.2/mr.20o7港澳工运研究香港输入外劳的政策及其影响高爱娣(中国劳动关系学院工会学系,北京100037)摘要】”外劳”在香港是指那些来自所谓第三世界落后国家的,从事体力劳动的蓝领工人,特别是透过政府实施的”输入劳工计划”的输入劳工.1989年以来,香港政府输入外劳政策经历了”一般输入外劳政策”,”扩大输入外劳政策”和”补充劳工政策”三个阶段.香港政府输入外劳政策不仅对香港经济发展产生了影响

2、,对香港的劳动力市场也产生了重要影响.关键词】香港;外劳;政策;影响中图分类号】F249.20文献标识码】A文章编号】16732375(2OO7)02一(107804“外劳”在香港是指那些来自所谓第三世界落后国家的,从事体力劳动的蓝领工人,特别是透过政府实施的”输入劳工计划”的输入劳工.1(P339)长期以来香港严格控制从港外输入劳务人员,?而对普通技术劳工更是严格禁止从内地输入.1973年起,港府准许外籍人士来港受雇为家庭佣工.1988年,批准了少量的外地建筑工人来港协助兴建一些公共工程.1989年4月,由于经济的蓬勃发展,香港普通技术劳工出现短缺,香港政府决定放宽输入普通技术劳工的限制,允

3、许从港外输入普通劳工.之后香港政府推行了数次输入劳工计划,以缓解劳工短缺对经济增长可能造成的掣肘.本文试对香港政府实施的输入劳工计划的政策演变及其影响进行分析和评价.一,香港输入外劳政策的发展演变香港政府输入外劳的政策经历了三个阶段:第一阶段是大规模合法输入外劳政策的开始时期,香港政府实施的是”一般输入外劳政策”;第二阶段香港政府实施了”新输入劳工政策”,放宽和扩大了输入外劳的计划;第三阶段是对输入外劳政策的调整时期,香港政府实施了”补充劳工计划”,大幅减少输入外地劳工.1.一般输入外劳政策香港政府大规模合法输入外劳政策始于1989年.1989年之前,香港严格控制从港外输入劳务人员,但由于香港

4、经济的蓬勃发展及其相关政策的影响,香港开始出现劳动力总需求大于总供给的现象,导致严重的劳工短缺.据香港9大商会发表的一份联合调查报告显示:”1988年底本港不足之劳工数目至少达20万人”.在工商界的强烈要求下,为了保持香港的经济增长,香港政府于1989年4月通过了”一般输入劳工计划”,决定输入技术工人3,000名,并规定雇佣合约为期不超过2年,雇主须为外劳提供居所,代付上下+收稿日期20o70206作者简介高爱娣(J963一),女,江苏泰兴人,研究生,中国劳动关系学院工会学系副研究员.一般称为外籍家庭佣工(即,外佣).外佣的雇佣条件及逗留期限均清楚载列于港府制定的为期2年的标准雇佣合约内.劳工

5、处出版的雇佣外籍家庭佣工实用指南外籍家庭佣工及其雇主须知以及入境事务处出版的从外国聘用家庭佣工指南,均可供雇主及外佣参阅.外佣市场是香港最大的劳务市场.目前在港外佣有21万多人,最多的是菲律宾人,有12万多人,其次是印尼人,泰国人.本文所指外劳,不包括外佣.?78?高爱娣;香港输入外劳的政策及其影响班的交通开支,任何一家公司的外劳不可超过员工数目的两成.5月中旬,政府公布接受输入劳工的申请,并按缺工严重程度,列出:金属品制造业,建筑业,零售批发,电机及电子业,印刷业,酒店,饮食及旅游业,珠宝业,汽车修理业,制衣业,银行业,纺织业,塑胶业,货运业,船舶修造业,保险业,制鞋业等17个行业为输入外劳

6、的优先次序.6月底截止接受申请时,政府共收到641份申请,共要求输入劳工达8,479名,香港政府于8月3日宣布批准输入2,323名外地技术工人.【3J2.新输入外劳政策1990年5月,香港政府通过了”新输入外劳政策”,进一步放宽了外地劳工的输入计划.此次香港政府批准雇主从外地输入技术工人2,700名,10,000名具有一定经验的操作工人,2,000名专为兴建新机场有关工程的建造业工人,共批准12,700个名额,服务于17个需要输入技术工人和18个需要输入有经验的操作工人的行业.撤销了雇佣外劳不得超逾员工数目两成的规定,规定雇主对外劳支付其工种的工资中位数.至此,输入外劳由技术工人扩张到非技术工

7、人,而且数额大幅度增加.1992年1月,香港政府再次宣布扩大输入外劳计划,将输入外劳的最高数额提高至25,000人,外劳雇佣合约可以续约两次,但逗留时间不得超过6年;撤销行业配额限制;规定雇主须对外劳支付其工种的工资中位数(减去400元),透过银行自动转账支付工资.此次扩大输入外劳计划,比前期外劳配额”增加近1倍”【4J.而且,香港政府规定的25,000名配额并不包括因新机场及有关工程而输入的外劳,限额亦从1990年的2,000人增至1994年的17,000人及1996年的27,000人(嗍).1994年3月,香港又宣布输入1,000名中国内地专业人才来港工作试验性计划.这批人士不得携眷入港,

8、但在香港可更换雇主,连续住满7年后可申请成为永久性居民.3,补充外劳政策1995年底,香港政府开始就上述一般输入劳工计划进行调整,并于1996年2月实施”补充劳工计划”,大幅减少输入外地劳工,除保留新机场的特别输入外劳计划外,取消了25,000名非技术外劳输入配额,而改为5,000名补充劳工,后又将名额减少为2,000名【6(P34935o).其政策目标是要确保本地工人优先就业,规定雇主确实未能在本地聘得所需的合适人选后,方可申请输入技术员级别或以下的劳工以填补职位空缺.该计划不限行业,不设上限,所有申请均可按照个别情况审批.计划由劳工处执行,负责处理雇主递交的申请,并由劳顾会监察,所有申请必

9、须经劳顾会审研,政府在参考劳顾会的意见后作出批核.同时,香港政府提高了与非法外劳有关的罚则,包括雇用非法外劳者罚款增加至35万及监禁3年,非法外劳的最高罚款增加至5万元和入狱两年.1997年9月亚洲金融风暴后,香港经济受到严重冲击,失业率由1997年年中的2.3%一度升至6.3%,香港政府收紧了输入外劳的政策,越来越多的职位被列入”通常不包括在补充劳工计划下的职位类别”,只有不可缺少的个别没人愿意干的行业的少数职位如养猪场的养猪员,护老院的护理员尚可批出少量名额,外地输港劳务规模急剧缩小.截止2003年底,港府通过该计划累计批准了2,828宗输入外劳的申请,期间共有10,380名外劳来港工作l

10、7J.获港府批准人数最多的行业是社区,社会和个人服务业以及渔农和制造业.若以工种划分,最多是禽畜,鱼场技工和护老院的护理员.二,香港外劳政策的影响长期以来,香港的工商界和劳工界很难就输入外劳问题达成共识.工商界的雇主和团体对输入外劳极表欢迎,认为是扫除了经济发展的绊脚石,输入外劳法案在立法局亦顺利获得大多数委任议员的支持而通过.劳工界对政府的这一做法深表不满,采取了一系列的抗议行动,包括召开全港工会代表大会,集会游行,请愿等.因此,思考香港的外劳政策的影响应该从其对香港经济发展,对香港劳动力市场,特别是香港本地劳工及其输入香港的外劳等几个方面进行考量.1.输入外劳对缓解香港地区的劳工短缺,促进

11、经济发展的影响从刺激香港经济发展的角度来看,香港输入外劳的政策是必要的.由于近20年香港成功推行家庭计划,使人13自然增长放缓.1986年香港经济开始再度蓬勃发展,对劳动力的需求量加大,直接造成劳动力每名输入外劳,再培训基金会向雇主收取一笔支付合约期内每月400元的金额.?79?第二期中国劳动关系学院2O07年4月市场供不应求.1987年香港的平均失业率为1.7%,1988年为1.4%.若按香港的统计定义,失业率在3%或以下,可以视为全面就业.劳动力供给不足造成香港劳动力工资巨涨,由20世纪70年代的平均月薪300港币,增至1993年的40O0港币,高于东南亚各国的平均工资水平.由于工资上涨,

12、经营成本上升,造成香港产品出口竞争力下降,香港大部分制造业业主纷纷将产品北移到内地,这些都对香港经济产生了消极影响.同时,因为香港经济繁荣,居民生活水平提高,香港本地人,特别是年青人不愿意从事低层次职业,尤其是繁重的体力劳动.因此,香港政府的输入外劳政策,缓和了香港劳动力不足的矛盾,使香港的重大建设工程和产业缺工问题得到纾解;输入外劳亦有助于降低劳动力成本,改善产业的经营条件,对香港的整体经济发展是有利的.1990年香港输入外劳使本地生产总值增长率提高了0.44个百分点.J但是,输入外劳不是解决香港缺工问题的长久之策,仅仅是解决产业缺工的一个权宜之计,甚至会带来负面影响.大量输入外劳,一般企业

13、便依赖充裕的廉价劳动力得以继续生存,安于劳动密集型的发展方式,不思对产品和生产方式进行改善,朝技术密集型方向升级发展.结果迟滞了香港工业升级转型的步伐,不利于企业自身的发展,亦为香港的经济结构转型发展带来不利的影响.2.输入外劳对香港本地.r-A4益的影响香港劳工界和劳工团体普遍对输入外劳政策持反对意见,认为外劳的输入,导致本地工人工资下降,妨碍本地工人争取更多福利,抢走了本地工人的”饭碗”,并且阻碍了经济转型和企业工人的转业.香港劳工的工资完全由供求状况来决定,劳工界对此讨价还价的能力十分有限,并且不像一些市场经济国家有最低工资的制度和规定.因此,外劳的输入使香港本地工人的工资因劳工供应较为

14、充裕而受到压抑.当经济不景气时,各行各业输入的外劳就会减少本地工人的就业机会.因为一方面香港制造业工人面临生产北移的威胁;另一方面转业之路又因为外劳的输入而变窄,一部分被淘汰的制造业工人即陷入长期失业的境地.香港输入外劳问题之所以极具争议,还在于雇主和劳工团体对所谓的”劳工短缺”的说法有截然不同.的理解.有论者指出,香港资本在以企业利益为主的?80?考虑下,已经不断将生产型工序迁移,部分资本家仍然以把生产工序外移为由,要求政府输入外劳舒缓压力,解决”劳工短缺”问题,只不过是”不愿付较高工资”的堂皇说法,需要引进”廉价”而又愿意从事高强度劳动和高危险的工作,且用完又可弃而不用负担其社会成本的外劳

15、以维持竞争力,而不是支付成本改善劳动条件和设备来提升产业的生产力oE9(P35)但是,香港”有工无人做”,”有人无工做”确是不争的事实.香港的高失业问题将伴随着经济转型在较长的时期内存在;而香港工商界认为,目前的补充劳工计划的严谨程度足以令有意输入外劳的雇主却步,导致厂商将生产线搬离香港,反而损害香港本地员工的就业机会.为此,香港政府提出”雇主须优先聘请本地工人”及”输入外劳填补确实的职位空缺”两大目标坩】,曾有意另辟一个新的输入外劳计划,然而在劳工界的反对下计划流产.香港政府新的输入外劳计划虽然搁置,香港劳工黑市却相当活跃.从香港经济的长远发展,壮大和培养工运的合作力量来看,如果所谓”工厂外

16、迁”与”引进外劳”都是资本在全球化时代追逐最大利润的应对策略,那么香港本地工人就必须思考外劳与本地劳工共生的可能,消除本地工人与外劳之间的隔膜与矛盾,消除劳动力市场的等级差别,为外劳争取真正的同工同酬,合理工资,也为香港本地工人争取更多的就业机会和权利.3.输入外劳沦为”血汗劳工”香港政府对”输入外劳计划”的外劳权益的保护,主要透过”标准雇佣合约”方式进行,这种做法原则上使外劳能享受与本地一般工人相同的最低法定雇佣标准保障,并且得到雇主提供住宿和免费医疗的安排.此外,透过入境处和劳工署等部门制订移民佣工的最低工资,并规定输入计划的”外劳”的工作必须与同类职位的本地工人工资相若.但由于种种政策性

17、疏忽,入境外劳的这些权利遭遇很大的困难,往往沦为”血汗劳工”【11(P34s).1991年l0月,香港政府劳工处派员视察时便发现多起违例事件,包括非法克扣工资,雇佣居住环境恶劣及没有给予法定假期,涉及1,420名于1989年或1990年入境的外劳引.在新机场核心工程进行期间,更发生了一系列对外劳进行明目张胆的剥削事件,并导致1995年9月开始的,多起涉及大批外劳的工潮事件相继爆发,涉及人数高达当时香港外劳高爱娣:香港输入外劳的政策及其影响人数的一半.u3J致使香港外劳沦为血汗劳工的主要原因之一,是劳资权利严重不对等.外劳在出国前往往已因劳务输出公司索要的高额介绍费和管理费而债台高筑,香港雇佣合

18、约又使雇主只须按照所签合约给予有限补偿,便可单方面无理解雇工人,然后申请引入另一批外劳;而被终止合约的外劳必须于最多两星期内返回原居地,否则便触犯了人民入境条约.这一切本来已致外劳与雇主在劳动条件的谈判上处于弱势,1996年新机场工程工潮发生后,部分曾参与投诉的外劳又遭遇集体解雇,正是资方诉诸权力以此杀鸡儆猴的粗暴例子.在这种情况下,承建商和劳务公司勾结分工,公然强迫外劳被迫签署不明所以的合约和转账通知书,扣押外劳银行存折及提款卡,每月克扣工资,伙食住宿条件恶劣却又收取昂贵的食宿费,强迫外劳超时工作,甚至扣押身份证和护照,限制人身自由等,而外劳虽为“合法”却无力反抗.另一方面,香港政府的监管机

19、制的不足,也使外劳被剥削的情况难以察觉,加上香港工程承建的”承包制”传统,新机场工程统筹署只审核总承建商之整体申请,却没有审核二判,三判的工程费是否合理,助长了炒卖外劳配额的风气.对此,香港政府于1996年2月宣布实施新措施,包括新机场工程统筹署将审核分判工程合约;规定雇主向外劳派发雇佣合约副本,工资纪录和签收表;外劳的工作签证上列明不得转换雇主,工种和工作地点;劳工处在工人抵港前视察住宿设备;工人须自行负责膳食及加强巡查和劳动法宣传等.uJ总之,适度输入外劳对香港在特定阶段的经济发展有一定的积极意义.但从根本上解决劳工短缺问题,香港政府的立足点还应放在香港本地.香港本地工人应该自觉消眠本地工

20、人与外劳之间的隔阂,培育和壮大工运的合作力量,共同应对经济一体化时代世界工人面临的危机和挑战.参考文献15691O蔡建诚.移民劳工在香港的境况及移工政策.海峡两岸三地的劳资关系与劳工政策s.香港海峡两岸关系研究中心.2郭森浩.输入劳工,症结何在?香港经济导报J.1991,(2226):6.3王锐添.巨变后的香港人力资源管理问题J.香港明报月刊,1989,(9):13.4香港宣布输入外地劳工新计划.香港市场J.1992,(386):7.7艾音方.香港劳工市场及其发展J.美国商报.(146)8吴凤霞.对输入外地劳工纷争的评议J.香港经济导报,1992,(2266):11.11香港教育统筹局.检讨补

21、充劳工计划文件.1997年.1213教育统筹科.输入外地劳工文件.1991.14立法局人力事务委员会.就新机场核心计划特别输入劳工计划的输入工人所涉及的劳资纠纷的有关情况及其所引起的相关问题进行的研究报告S.1996ThePolicyofIntroducingMigrantWorkersandItsInfluenceinHongkongGAOAidi(OdnaIna/tuteofIndu,m/dRe/at/o/is,蜥100037,C/dna)Ab瓯嘣:InHongkong,migrantworkersmeaIl8thebluecollarworkerswhocomefromthelessde

22、vd0pedcolmtriesoftheThirdWorld,especiallythemigrantworkersimportedtlltheIntroducingLaborProvmimplementedbythegovennnent.Since1989,theHongkonggovernmentspokeyofintroducingnagrantworkershasexperiencedthreephasesasGeneralIntroducingMigrantWorkers,ExtendingIntroducingWorkersandSupplementIntroducingMigrantWorkers.Thecy0fintroducingnagrantworkersinfluencedonnotonlytheeconomicdevelopmentbutalsothe1ab0rmarketofHongkong.KeyWOI”Hongkong;nagrantworkers;poy;influence责任编辑:简洁?8l?