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从分支理论看农村发展战略的目标选择
从分支理论看农村发展战略的目标选择
作者：
赵大咏
核心观点：
一个系统越是简单，可靠性越大；任何生产和管理都讲究专业化，专业化有利于提高生产和管理的效率。
对于中国这种超大系统，更要简单化管理。
而中国三农政策最大的缺陷是导致了兼业化，这使中国农村不能够再次成为中国经济发展的发动机。
美、欧等发达国家由于土地已经达到规模集中，仅靠规模种植即收入很高。
他们种小麦的就种小麦，养羊的就羊，分工非常明确，因此生产管理相对单纯简单，工作量小，非常轻松。
而我国农民仅有一亩三分地，普遍形成了兼业化的经营模式。
这种经营模式使我国农村生产管理更加复杂化了。
中国的农民本来文化素质不高，既要懂种地，又要去打工……乡村的干部许多字都不太懂，却要求既要懂农业，又要懂工业，还要政治理论水平高……国外素质高的农民管理相对简单，国内素质偏低的农民却要求多种多样？
中国农村如何搞得好？
前 言
美国通信工程师和系统工程专家A·D·霍尔曾指出：
“选择一个正确的目标比选择一个正确的系统重要得多，选择一个错误的目标，等于解决一个错误的问题，选择一个错误的系统只不过是选择一个非最优化的系统”。
本人在基层政权科工作5年，加上自家经营了12年的农场，有机会经常深入农村调研，深刻体会当前农村事务管理的“繁、难、杂”的现状，认为在农村事务管理中，存在许多系统目标选择不当的情况，造成部分政策相互冲突，导致一些问题得不到迅速解决，并且极大地浪费了宝贵的行政管理资源。
本文采用分支理论原理，根据中国农村事务数量过多的特点，围绕农村土地核心问题，提出简化的方法与措施，促进农村事务管理整体结构的改善。
一、分支理论及其对农村管理的指导意义
（一）分支理论简介
1、分支结构
分支理论本来是非平衡热力学理论中的一种理论。
为便于行政工作者的理解，其复杂的数学和物理表述此处略。
通过这个理论，主要是让人们认识数量效应对行政管理的影响。
图1 分支（左）及高级分支现象（右）
图2 系统由有序走向混沌
（1）分支现象。
系统在内部或外界因素的影响下，产生分支（图1左）。
当系统产生分支后，在内部或外界因素的持续影响下，各分支又会产生高级分支现象（图1右）。
（2）混沌现象。
在高级分支现象中，由于多个不同分支的相互作用，系统可以呈现复杂的时空行为，从而导致系统继续逐级分支，由有序状态逐步转变为混沌状态（图2）。
简单地说，任何系统，只要分支不断增多，当数量达到一定程度时，必然形成混沌现象。
（3）状态区域的划分。
分支理论指出系统可出现两种不同的状态：
有序状态和混沌状态。
有序状态所在的区域可叫有序区，混沌状态所在的区域可叫混沌区。
2、不同状态区域的运动规律
在不同状态的区域，其数量特征、控制难易程度的规律是不同的：
（1）有序区的数量及控制特点。
在有序状态下，系统的数量特征一般较小。
这种系统容易掌握其运动规律，且容易进行有效控制。
（2）混沌区的数量及控制特点。
在混沌状态下，系统的数量特征极大。
系统科学告诉我们，越复杂的系统，其可靠性越低。
在混沌状态下，系统的行为完全是随机的，系统的瞬时状态不可预测。
这表明混沌状态下的系统难以掌握其运动规律，从而无法进行有效控制。
（3）有序区与混沌区之间的转换。
根据有序区与混沌区不同的数量特征可知，当系统内部的分支数量增加到一定程度时，有序区必然转变为混沌区；同时，也可通过减少分支数量，使系统由混沌区向有序区转变。
（二）分支理论对行政管理的指导意义
1、混沌效应控制的基本原则
人们容易犯的一个错误，就是没有把不同数量的事务区别开来，而用同一种方法对待，从而导致问题得不到有效解决。
分支理论告诉我们，事物在数量极多的条件下，必然形成混沌状态。
混沌状态下系统的行为是难以有效控制的，其管理不仅非常复杂、成本高，而且都难以取得好的管理效果。
已经处于混沌状态的事务，必须通过减少其数量，使其由混沌区向有序区转变后，其管理复杂性、成本都会降低，才能对其进行有效管理。
这是混沌效应控制最重要的一个基本原则。
2、对农村事务管理的指导意义
我国农业是一种高度分散的、细碎的、兼业化的小农经济。
由于经营者数量太多，土地分得太细，已形成了一定的混沌现象。
由于人们没有认识到，已经形成了混沌状态的我国农业，是难以对其进行有效管理好的。
导致各级政府虽然在农业上下了极大的管理成本，但一些问题却难以迅速解决。
如土地难以大规模集中，农民收入增收较慢；等等。
因此，应充分认识小农经济管理的局限性，通过有序化建设，简化农村事务，促进农村事务管理整体结构的改善。
二、农村发展战略目标的选择
（一）农村发展核心战略目标的选择
1、我国农民收入低的症结
当前，我国经济高速发展主要还是靠出口与投资拉动的，作为刺激经济增长的“三驾马车”中最重要的国内消费比重仍然较低。
最重要的原因还是占人口大多数的我国农民收入很低，有支付能力的需求严重不足。
①传统的耕作业效率过低。
我国农民问题的核心是土地问题。
农民收入低的主要原因，既不是农产品价格低（我国农产品的价格己与国际市场接轨，一些产品已高于国际市场价），也不能简单地归咎政府投入太少（不能设想：
在一个农民占总人口60%的13亿人口的发展中大国，政府有能力通过补贴使农民达到与城市居民相近的收入水平），而在于我国农民因人多地少而带来的劳动生产率太低。
建国以来，我国农村人口从4亿增加到9亿，而总耕地面积并未增加。
农村社区内部随人口增加不得不平均分地，结果使得人均耕地面积相应减少了一半多，使小农经济日益分割细碎，与农业可持续发展和国家实现农业现代化目标构成根本矛盾。
这一现实造成了我国农业的无奈——我国户均只有0.5公顷的规模细小的家庭农场，很难进行大规模的、高效率的农业集约型生产，也根本没有可能在WTO原则约束下与国际上平均数百公顷的大农场竞争。
我国农户平均经营耕地7亩多（约0.5公顷，而欧盟15国农户平均经营规模是20公顷，美国是180公顷、加拿大和澳大利亚则是达到2000公顷以上）。
在单位面积产量相差不大的情况下，因土地经营规模的差距，2003年我国每个农业劳动力生产的谷物平均为1吨，而美国每个农业劳动力生产的谷物平均为115吨。
稍懂经济学常识的人都知道，商品的价值和价格不是由个别劳动耗费决定的，而是由社会必要劳动耗费决定的。
在我国已融入全球化经济以后，更是由全球必要劳动耗费所决定的。
假定其他因素如产品质量、价值等完全一样，美国生产谷物农民的收入应该是我国生产谷物农民收入的115倍，而纯收入因规模效益应该比115倍更高。
所以，促进土地大规模集中，减少农民数量，扩大农业的经营规模，提高它的劳动生产率和经济效益。
只有当农民仅占国民一小部分，城镇居民占绝大多数，使城镇农产品的消费极大增加，扩大农产品的销路，对解决农民增收问题无疑具有决定性的战略意义。
②农产品供求关系矛盾突出。
美国每个农业劳动力生产的农产品所供养的人口近100人。
许多人由此想到，我国农民的收入低，是由于我国的农业技术太落后，应使我国农民也用高科技增产来达到增收的目的。
其实我国农业在现代技术上存在的差异并不可怕，当耕地存在巨大的经济利益时，农民会极力想办法获取农业先进技术。
但假如九亿农民都采取先进技术认真种地，把农产品卖给其他的四亿人，你说有销路吗？
简言之，1个城市居民所消费的农产品是绝对不能使2个多农民致富的。
2、农村改革系统目标选择的误区
①“一免两补”政策带来新问题。
自“一免两补”政策落实后，广大农民确实得到了很大的实惠，种粮的积极性也大有提高，可存在局限性。
如农民种粮收入还是远远低于在东部做工的收入；更重要的是，农村的耕地容不下那么多的劳动人口，农村的劳动人口也更偏好城市的生活环境，所以农民、尤其是人多地少地区的农民还是会选择外出打工。
2007年5月，我到某县一个新农村建设示范村去调研。
该村在附近农村算得上是较富裕的村，农村工作做得比较好。
然而这个村土地同样许多空闲。
我们问老村支书，他说，村里的收入主要是外出打工，尽管种粮有补贴，但既使是包10亩地，一年也只有大约2000元的纯收入，比打工差远了。
土地过去可以种两季稻谷，一季油菜，但现在大多只种一季了，甚至有的田一年到头没人种。
②土地承包权流转的局限性。
目前我国仍然只有将土地分散细化、按农业人口均分土地的承包制。
“承包制只能解决温饱，不能带来富裕。
”一些地方就如何集中土地采取了有益的尝试。
当前，提出允许农民以多种形式流转土地承包权，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
这种方法在一定程度上解决了土地过于分散的问题，促进了土地的规模集中。
但这种土地承包权与土地经营权分离的模式，在实践中还是存在极大的局限性。
以我家承包的农场为例。
1997年，我家在某村，承包了80多亩地发展规模农业，主要是一些农民不愿种的小块地和部分村集体土地。
当时农民普遍不愿意种田，能够把承包出去，不但不上交，而且能够收取一点土地承包费，实属非常合算的事，乡、村两级还把它当作一个引资的成果。
随着经济的发展，土地的用途不断增多。
并且，近年来免除了各种上交，土地的价值不断上升，我们农场上交的承包费在他们眼里就不满足了。
于是他们想变换土地使用方式，把政府明令禁止的红砖厂作为招商引资的重头，在未与我们达成协议，未合法补偿的情况下，动用推土机强行把农场推平近30亩，采取各种手段不断找茬，要求索回承包权。
最后我们只得放弃农场，损失惨重。
因此，如果土地承包权的流转在全国大范围内推广，极易形成大量的权利纠纷，不利规模经营的稳定发展，给农村带来新的不稳定因素。
因此，许多人建议我国放开土地市场，使土地成为农民增收和致富的财产源泉，允许农民土地可以出租、入股，可以抵押、流转，从而让土地成为农民增收和致富的一大源泉。
这种做法是不妥的！
其原因很简单：
我国人口众多，必须立足于农产品能够自给自足！
如果放开土地市场，允许农民土地可以出租、入股，可以抵押、流转，将会导致土地管理失控，土地用途混乱。
如果土地大量转为其他非农用途，当我国农产品不能自给自足时，这个危机在上世界是不可想象的。
我们对土地使用权应采取单纯的模式，以避免在极多数量的相互作用下，产生大量变量。
当前许多地方组织干部到韩国学习，希望借鉴他们的农村发展方式。
我认为应立足于学习美国的农业模式，通过土地规模集中，形成农产品规模经济效益，即农村就应该是“地广人稀”。
③土地确权发证的重大隐患。
在“一免两补”和土地流转的基础上，为进一步提高土地的效益，现在又提出了土地确权发证。
2009年8月27日，我在华容县万庾镇黄山村进行了调研。
黄山村是一个工作非常扎实的基层组织，获得过许多国家、省、市、县的荣誉。
提到当前土地政策时，村支书谈到虽然现在国家对农民实行了一系列的惠农政策，但农民对政府的各种政策抱有很多的预虑。
当前的一些农村政策，在执行过程中总产生一些负面的后果。
如对于取消农业税之前个别农户拖欠的税费，国家政策现在不让追缴，农村普遍认为做老实人，听国家的话太吃亏。
现在又要实行土地发证，即如同城市居民购买房屋后发放房产证一样，给承包了土地的农民发放国土证，大家都想法很多。
他说农村对这个工作普遍都不敢开展。
农村土地越来越少，新出生的娃娃、嫁过来的媳妇，他们的承包地无法解决，为此经常找村上、乡上，按政策应该解决，但没有地，谁也没办法。
现在，许多早已经离开本村的人，在外面有了其他事做，生活比农村好，现在纷纷提出要求继续承包土地，不放弃承包权，使真正在种地的农民特别反感，现居本地的人坚决不肯让出土地。
还有一些地方，一些人把地分到手，转手租给别人，一亩地一年收租80－100元不等，出租完地拿钱就走人，村里的公益事业他们根本不管。
这使土地分配矛盾十分复杂尖锐，村级组织根本没有能力去协调这种矛盾。
因此，大家普遍认为不应该实行土地确证的政策。
随着国民经济的发展，现行《土地承包法》等法律已不适应农村生产的需要。
法律规定土地承包30年不变，大量的人员即使迁入小城镇，当了干部，做了大款，不尽村民义务，自己不种地，不经营，也可通过转让、转包等形式获取收益。
而原承包土地少或没有承包地的农户尽管是正宗的村民，却只能耕种那些转包地、转让地，向别人交纳地租，怦然成了新型佃户。
占地多的承包人依法不舍地，占地少的农户不甘心，迫切要地，一起起土地纠纷，一桩桩土地上访，直搞得矛盾迭起，基层干部焦头烂额。
④农村基础设施建设投入的问题。
我经常去基层参观一些“示范村”。
这些“示范村”修有非常漂亮的办公楼，房屋整齐，道路划一，各方面的工作都显著地高于其他村。
但我不太赞成这种做法。
这些村往往都是重要领导蹲点的地方，利用各种权力，抽调大量资金进行扶持，而不是这个村真正有能力去修那么好的硬件设施。
全国还存在着很多经济薄弱村，甚至是“空壳村”，全部都靠上级的资金的支持是不现实的。
加大农业的投入无疑是必要的，但当前靠国家财力支持农村发展，由国家埋单的路十分狭窄。
许多村，数十年也未必能得到一项资金支持。
目前国家转移支付村级款项，连维持村级办公费都困难，根本不足以解决问题。
显然，我们的国力还很有限，不可能包揽农村发展资金。
黄山村还提到，2009年国家采取严格的措施，保证转移支付资金的到位，省级给每个村每年转移支付4万元。
而该村每年村民会议、绿化、养老等方面的开支实际有8万多元。
这个村由于班子得力每年还可以为村集体创收一定的收入，村级组织因此还能较好地运转下去，而有的村由于没有其他来源，根本难以为持。
在土地分散的情况下，各户收益不大，公共事业投入在其土地收益中比重显得很大，以致农民不愿参与投入。
只有通过土地规模集中后，产生的规模经济效益很大，农民就愿意主动投入资金进行渠道、道路等的投资。
3、土地分散与集中的矛盾
解放前，由于土地集中于地主阶级，严重地阻碍了我国社会的发展，引起了土地革命。
建国初期，通过实行土改，没收地主土地分配给农民，结果极大地调动了农民生产积极性，使我国经济得到了迅速发展。
这是因为在当时的生产技术和经济水平等条件下，个体农民靠自身能力和几亩地就可以使生存条件大大改善。
不仅仅是社会主义国家，世界上许多国家也采用不同形式，实行了土地改革，这表明它符合历史发展趋势及符合经济规律的。
改革开放初期，把土地再次分配给农民，实行承包制，同样极大地促进了我国经济的发展。
随着当今世界经济和科技的发展，个体小规模的农业生产，已经不能产生多大的经济效益，而且广大人民群众的生活方式不再局限于农业为主，因此又到了需要土地集中的时候了。
这不是简单地走历史回头路，而是经济规律所决定的历史进步。
我国农村改革的最大误区是，没有处理好土地的分散与集中的问题。
全世界农业都靠规模产生效益的同时，而我国却仍然只有将土地分散细化、按农业人口均分土地的承包制。
当前农村土地问题的主要议题，仍是如何使土地承包制在几十年的时间内保持稳定，这表明农村土地政策仍然停留在让土地细化，而不是转向土地如何大规模集中这个系统目标上来。
并且，我国在只能坚持土地国有的条件下，不能通过买卖来集中土地。
这导致我国基本没有使土地规模集中的政策！
现在的家庭承包不可能规模经营，导致现在的传统农业永远不可能向现代农业过渡，只能选择使用不需很大投入的简单的农业科技。
小规模家庭经营而造成的低下的劳动生产率，是我国农民收入低的症结所在。
因此，解决9亿农民收入低问题的切入点，就是“减少农民、增加市民”。
如果目前小规模水平家庭经营继续维持，不论其他方面采取了什么措施，我国农民收入只相当城市居民几分之一的状况不可能根本改变，建设新农村将无从谈起。
因此，尽管当前在解决“三农”问题上力度越来越大，并没有给农村的发展带来显著的动力。
土地大规模集中后的另一好处是，由于土地经济效益的提高，同样可以吸引数量可观的青壮年专门从事农业生产，不再外出打工，从而对劳动力进行分流，使城里的就业压力减轻。
（三）土地改革与户籍改革的联动
1、修改《土地承包法》
为了农业土地使用安全，必须在坚持土地国有的条件下，通过国家修改《土地承包法》，促进农村土地突破性规模集中：
在法律规定土地承包30年不变的前提下，在一定条件下，可依法取消部分人的土地承包权。
如已经转为城镇户口的承包年限不再有效。
在当前农民土地收益不高，许多人不愿从事辛苦的农业生产的条件下，依法剥夺转为城镇户口等人员土地免费承包权，这些人员经济利益相对损失不大，不会造成较大社会问题。
2、用户籍改革促进土地改革
与土地改革相配套，通过户籍改革，鼓励农业人口积极转为城镇户籍，然后依法剥夺其土地承包权。
通过加速减少农民数量，减少土地承包者数量，合理重新分配土地，使土地迅速有效地实现规模集中。
应坚持实行农业户口与城镇户口二元制。
其理由是：
一是土地只能依照农业户口来无偿分配。
许多人主张只设立一种户口，这会导致分配土地的依据混乱，甚至又会造成土地的分配人员范围被扩大，进一步使土地更加分散化。
二是户籍制最让人诟病的，主要是对农业户籍人口采取了一些歧视性政策。
因此，最好的办法是，废除所有对农民的歧视性政策，农业与城镇户籍实行相同的国民待遇，农业户口仅作为土地无偿分配的依据，那么这是可接受的。
二、户籍改革的层次化控制
从世界历史发展来看，一个国家要迅速进入现代化，城市化必须速度加快。
城市的吸引力和容纳能力，主导着农民进城的速度与规模，从而也就主导着农村家庭经营规模的大小。
要以加快城市化进程来促进“三农”问题的解决，同时“三农”的政策也必须有利于城市化、服从于城市化。
（一）农村建设中存在的一种倾向
令人遗憾的是，当前一些把农民稳定地留在农村的政策得以普遍执行，想尽办法如何使农民安心长期留在农村，乐于种一亩三分地。
最典型的是部分地方的新农村建设搞成了农村城镇化建设，认为这是在城乡差距日益扩大的背景下，使农村人口与城市人口同样享有文明成果，不断提高农村人口生活质量，以缩小城乡差别的重大举措。
许多地方领导最高兴的就是看到所有的农民都在老家盖上宽敞的新楼房，农村建得像城市，认为这是农村富裕的象征。
现在许多农村几乎家家盖有新楼房，但年轻人都去打工了，许多空着，由几个老人守着。
有些富裕的农民花巨资在老家修漂亮的房子，但一年四季无人居住。
一些地方崭新的“样板村”、“文明村”道路修得宽阔，占的是良田耕地；别墅建成连排。
但光靠一亩三分地是无法维持漂亮房子的生活成本的，主人收入的主体基本都是在外赚的钱。
从总体上看，这些房子既浪费了土地，利用率又不高，造成变相浪费农民的血汗钱。
其实，这种做法是违背经济发展规律的。
城市房地产升温是正常的，但广大农村将来的走势是，人口只会越来越少，房产在农村只会逐渐饱和贬值。
鼓励、听任农民打工致富后，把房子修回农村，其长效作用就是让九亿农民在城市赚钱，老了全部又住到农村去，这样的话，土地究竟什么时候才能规模集中？
这些做法，虽然在短时期内使农民生活水平明显的改善了，但从长效来看，其本质是延缓农村的发展。
在这方面投入的精力越多，对农村长效发展阻碍越大！
城乡收入的一定差距是推动城市化进程的强大经济杠杆。
有些人试图把农民的问题解决在农村是不对的，正确的路径只能是：
承认由不同劳动生产率所带来的城乡居民之间的收入差距，让农民在利益比较面前作出自己的选择，由市场机制来推动“减少农民、增加市民”这一城市化进程。
许多人担心农村人会全部到城市住。
我国农村预计在种植业、渔业、旅游业的经济效益，应可吸引住三至四亿农民。
（二）户籍改革的层次化
对于户籍改革，人们存在两个偏激观点：
一是认为应逐步废除农业和非农业户口二元制管理模式，甚至提出居住证的观点，认为不论是大中小城市，都应对所有农民放开，任其自由选择定居的城市。
这个观点过于激进了。
试想，如果全国大量的人口都涌到北京、上海定居怎么办？
二是为防止“城市病”，所有的城市对所有的农民设限，农民转为城市户口门槛很高。
只强调城市管理，而忽视了城市化对我国现代化的重要作用。
因此，既要避免农民涌入城市带来教育、医疗、住房方面的负担，又要农民加快市民化，户籍改革必须进行层次化控制：
1、对重点人群的层次划分
从我国改革开放三十年的实践来看，农民变市民的具体路子主要有有：
一是随着城市的扩大，被征用土地的农民变成了市民；二是一些经济发达的农村地区通过发展工业小区实际上变成了市民。
等等。
此外，农民市民化应确定另外的重点对象：
（1）有经济实力的。
人们对农民总是产生一些误解，以为都是收入偏低的群体。
城市里普遍存在这样一种农民，他们在城里经商，收入较高，一部分甚至相当富裕。
他们一年到头绝大部分时间住在城里，只是在春节的时候回一下农村的家。
他们不再回家种田，基本上都想拥有城市户口，让子女在城里受到良好的教育，只是由于城市户口门槛较高，手续复杂，阻碍了他们转为城市户口。
（2）有就业能力的年轻人。
如2006年两会，有委员建议政府实现农民工市民化可从20世纪80年代后出生的农民工子女着手。
这部分年轻人中，绝大部分不再愿意从事农业生产，而且比较容易地融入了城市生活，在城市就业，事实上城市已经成功地负载了这类群体，只是没有为他们正名为城市人。
2、对城市的层次化划分
一是对大型、特大型城市户籍严格限制。
由于这类城市资源需求过分集中，所以必须针对全国在户籍上进行严格的数量限制。
二是对中型城市有条件放开。
有固定住所、稳定收入的，即可给予市民身份。
三是对县级等小型城市应完全放开。
只要有稳定收入，原则上只要愿意转为城镇户口，就应同意，实行自由迁徙。
四是反对人口小城镇化。
严格控制人口分散于乡（镇）政府所在地，防止农民市民化后人口仍然分布过散。
这一点下节作详细讨论。
这样的做法的优点有许多：
比如说打工者收入1千元左右，要他们定居于大城市，很容易沦为贫困人群，带来严重的社会问题，而让其定居于内地中、小城市，则过得还可以；鼓励农民在中、小城市市民化，有利于城市资源的均衡供应。
通过迅速让适宜市民化的农民群体在中、小城市落户，然后依法取消其土地承包权，加快土地规模集中速度。
3、城市化的社会保障措施
如简化入户手续。
必须购房才能上户这一条规定，如果大城市采取这种政策是符合需要的。
但中小城市也这样规定，则大大限制了城市化速度。
80后的许多年轻人能够在城市获得稳定工作，并且城市里有大量的房屋出租，能够生活得还可以。
现在城市的繁荣，很大一部分原因是有这样的打工一族的存在。
应及时让有工作能力的年轻人及时入城市户籍，允许他们慢慢赚钱，通过先租房，再买房。
加之有廉租房制度，我国形成大规模的贫民窟可靠性是不大的。
即便是发达国家的城市，也并不是从从均购有住房的。
另外，还有建立覆盖进城农民工的社会保障体系，使进城农民工没有后顾之忧；进一步推进要素市场化的改革，消除对农民进城就业的歧视，允许农民平等参与录用各类人员的竞争。
等等。
四、乡镇管理系统目标的选择
（一）小城镇建设系统目标的选择
1、小城镇建设的分散效应
许多专家认为，我国应当大力发展小城镇建设，即大力发展各乡、镇政府机构所在地的经济、居民规模，认为它一方面可加快我国城镇化水平，同时又避免大中城市资源需求过分集中，符合生态观念。
在这些观点指导下，全国各个乡、镇雄心勃勃，大都制定有五年、十年城镇化长期发展规划，力图人丁兴旺，经济发达。
其实这种发展观点应该慎重推行。
它的缺陷在于化解了城市规模效应，延缓了城市化进程。
以平江县为例，全县面积为4125平方公里，2003年，总人口约为100万，城镇总人口为23.45万，而且还分散在27个乡镇。
乡镇人口最多的为7.92万人，最少的为0.33万人。
好不容易一些农民市民化了，却大量地分散在各个小乡镇。
造成城建投资分散，把城市规模效应严重削弱了。
中、西部乡、镇政府所在地的小城镇，大部分是数千或数万人的乡镇，人口太少，城建水平差。
要发展无法获取较多的资金，不投资建设，破破烂烂又看不得。
城市经济发展讲究规模效应。
城市越大的，资金吸引力越大；城市较小的反之。
因此内地小城镇基本上吸引不到较大的经济投资，经济难以发展起来。
如三产业是容纳
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