集镇污水处理厂BOT项目财政承受能力论证报告.docx

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集镇污水处理厂BOT项目财政承受能力论证报告

集镇污水处理厂BOT项目

二〇一八年八月

xx区xx街道和xx集镇污水处理厂BOT项目

财政承受能力论证报告

xx二0一八年八月

一、前言

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）相关规定：

“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备”。

为推动xx区xx镇镇区和xx集镇污水处理厂BOT项目前期工作的顺利开展，本项目实施机构委托xx根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）对项目进行财务分析、财政承受能力论证，为xx区人民政府进行BOT决策提供参考。

二、报告编制目的和依据

（一）报告编制目的

本报告对xx区xx镇镇区和xx集镇污水处理厂BOT项目进行财务分析、财政承受能力论证等分析测算，为xx区人民政府采用

BOT模式实施本项目提供决策参考。

本报告利用前期调研的资料和数据，采用基本建设项目分析评价的理论和方法，定性与定量相结合，对项目经济财务进行分析评价，通过分析计算投资项目在项目计算期产生的预期现金流确定其投资收益水平以及相

关的风险，分析特许经营期内xx区人民政府财政支出责任，并形成结论和建议。

（二）报告编制依据

本报告编制依据如下：

1、《xx区xx镇镇区和xx集镇污水处理厂BOT项目实施方案》；

2、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金

[2015]21号）；

3、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号；

4、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）；

5、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发[2014]60号；

6、《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》财预[2014]351号；

7、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号;

8、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113号;

9、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215

号）；

10、《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号）；

11、国家发改委、建设部联合颁发的《建设项目经济评价方法与参数

（第三版）》;

12、《投资项目可行性研究指南》;

13、本项目《工程可行性研究报告》及相关资料；

14、xx区财政局提供的其他资料；

15、关于印发资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录的通知财税

[2015]78号。

三、项目概况

（一）项目名称

xx区xx街道和xx集镇污水处理厂BOT项目

（二）项目建设内容和规模

由项目公司投资、建设、运营、维护xx区xx街道和xx集镇污水处理厂BOT项目，项目建设内容为：

xx街道新建一座污水处理厂，近期设计处理规模为1000m3/d，远期设计规模为2000m3/d。

中湖

乡集镇新建一座污水处理厂，近期设计处理规模为2000m3/d，远期设计

规模为4000m3/d，均不含管网工程。

设计出水水质执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级标准的A标准。

（三）项目总投资

本项目建设投资为1427.96万元，其中工程费用1415.96万元，设计费

用12万元。

项目最终投资额以竣工决算金额为准。

（四）项目实施方式

本项目采用“建设－运营－移交（BOT）”模式实施，由中标社会资本成立项目公司，由项目公司承担本项目融资、建设、运营和维护职责，特许经营期满后项目资产及相关权利等移交给政府方。

（五）项目技术标准

（1）进出水标准

根据《xx区xx镇镇区污水处理工程可行性研究报告》和《xx区xx集镇污水处理工程可行性研究报告》，本项目中两个集镇污水处理厂进水主要以居民生活污水和旅游服务业污水为主，无工业废水，污水成分较为单一。

经污水处理厂集中处理后，达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB1819—2002）中一级A标准。

本项目进出水水质指标见表3-1和表3-2。

表3-1xx污水处理厂设计进出水质标准（单位mg/L）

水质指标

CODcr

BOD5

NH3-N

进水水质

250

100

180

2.5

出水水质

≤50

≤10

≤5（8）

≤0.5

≤15

去除率%

≥80

≥90

≥94.4

≥83.3

≥80

≥57.1

附件：

括号内数值为水温≤12℃的控制指标。

表3-2xx镇污水处理厂设计进出水质标准（单位mg/L）

水质指标

CODcr

BOD5

NH3-N

进水水质

250

100

180

2.5

出水水质

≤50

≤10

≤5（8）

≤0.5

≤15

去除率%

≥80

≥90

≥94.4

≥83.3

≥80

≥57.1

附件：

括号内数值为水温≤12℃的控制指标。

（2）污泥处臵标准

本项目出厂污泥含水率应符合《城镇污水处理厂污泥处臵混合填埋用泥质》（GB/T23485-2009）的规定，其中污泥含水率小于60%。

处理后的污泥运送至xx区垃圾填埋场进行处臵。

将污泥从厂区运送至污泥处臵地点的运输费用由项目公司承担，处臵费用由政府方承担。

（3）恶臭排放、厂界噪声等

恶臭排放控制执行GB18918－2002《城镇污水处理厂污染物排放标准》中污水处理厂界废气排放最高允许浓度的二级标准。

污水处理厂厂界噪声按GB12348－2008《工业企业厂界环境噪声排放标准》执行，施工期间噪声按《建筑施工场界环境噪声排放标准》（GB12523-2011）执行。

四、项目财务分析

（一）项目边界条件

根据本项目的实施方案，边界条件如下：

1、特许经营期：

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）第五条规定，基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或

服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。

结合本项目的实际情况，考虑投资人的收益回报，本项目的特许经营期设臵为30年，其中建设期为1年。

2、项目资本金及收益率水平

项目以总投资额的30%为项目资本金，并作为项目公司的注册资本。

水处理行业投资人通常要求的项目投资内部收益率（所得税后）为

6%～12%，因银行利率目前较低，考虑采用行业要求的最低收益率6%作为本报告的收益水平。

（二）测算思路

依据《建设项目经济评价方法与参数》规定的方法和原则进行污水处理服务费的测算和分析。

该方法是国家评价项目经济性、投资人计算投资收益的通行方法，即以确定的项目投资内部收益率（所得税后）计算污水处理服务费初始单价，该单价作为投资人投标时的单价上限值。

计算公式如下：

∑年所得税后净现金流现值

=∑（年基本污水处理量×污水处理服务费单价-总投资-年污水处理经营成本-设备更新投入-缴纳的税费）×（1/（1+项目投资内部收益率）^第n年）

=0。

（三）测算过程分析

1、基本边界条件

（1）建设规模

xx镇镇区污水处理厂近期设计处理规模为1000m3/d，xx集镇

污水处理厂近期设计处理规模为2000m3/d。

（2）测算基本水量

根据实际情况，xx街道和xx集镇污水处理厂的水量预计长时间不能达到设计规模，本次测算假设本项目两个污水处理厂的基本水量在进入商业运营后第一年为近期设计规模的50%、第二年60%、第三年70%、第四年80%、第五年90%、第六年及以后每年100%。

（3）特许经营期

依据实施方案，本项目合作期为30年，包括建设期和运营期，从项目

开工之日起到该运营期满之日止，其中建设期为1年。

（4）年运营天数本报告采用360天。

依据《湖南省城市污水处理厂运行监督管理办法》年合格运行天数应在347天以上，即年运营天数在347天时，即达到国家的基本要求。

本报告按照一般要求运营商尽量多运营的原则，参照株洲、郴州、岳

阳和慈利各污水处理项目招商确定的情况，要求投资人达到360天运营合

格，给予5天计划内暂停服务时间。

因此，年运营天数取值为360天。

（5）项目总投资

本项目建设投资为1427.96万元，其中工程费用1415.96万元，设计费

用12万元。

项目最终投资额以竣工决算金额为准。

2、财务测算结论

按目前大部分污水处理厂的计算方式，按基本水量计算污水处理服务费单价。

根据投资额、运营成本、污水处理量、项目全投资内部收益率不高于

6%（税后）等条件按30年进行测算，得出污水处理单价为1.667元/吨（不含增值税）、1.9337元/吨（含增值税）。

表4-1污水处理服务费单价组成

序号

名称

单价组成

占比

一

总成本

1.2021

62.16%

运营成本

0.5319

27.51%

1.1

电费

0.1815

9.38%

1.2

自来水费

0.0204

1.05%

1.3

药剂费

0.0228

1.18%

1.4

污泥运输费

0.0415

2.15%

1.5

年工资及附加

0.1465

7.57%

1.6

修理费

0.0787

4.07%

1.7

管理费及其他

0.0405

2.09%

折旧及摊销

0.5354

27.69%

财务费用

0.1348

6.97%

二

利润

0.3059

15.82%

三

税金及附加

0.0194

1.00%

四

所得税

0.1396

7.22%

五

污水处理服务费单价（一+二+三+四）

1.6670

86.21%

六

增值税

0.2667

13.79%

6.1

增值税销项

0.2667

13.79%

6.2

增值税进项

0.1054

5.45%

6.3

增值税退税

0.1130

5.84%

6.4

实交增值税

0.0484

2.50%

七

污水处理服务费单价（含增值税）（五+六）

1.9337

100.00%

五、财政承受能力论证

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为BOT项目财政管理提供依据，对政府的财政可承受能力进行评估测算。

（一）BOT项目财政承受能力论证工作流程图

（二）财政责任识别

本项目特许经营期内的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等。

1.股权投资支出责任

股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

本项目由社会投资人出资成立项目公司，政府方不需要出资，股权投资为0。

2.运营补贴支出责任

运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。

本项目政府向项目公司支付污水处理服务费。

3.风险承担支出责任

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。

通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

本项目按照全部建设成本和运营期运营成本的1%确定政府方风险承担支出责任。

本项目的风险分配机制如下表。

表5-1风险分配机制

风险类别

风险因素

政府承担

项目公司承担

备注

政治风险

政治条件变化

√

宏观经济变化

√

政策调整

√

项目审批

√

土地使用权

√

风险类别

风险因素

政府承担

项目公司承担

备注

资金风险

财政支付能力

√

项目融资

√

利率调整

√

设计风险

设计质量

√

可转移给设计单位

设计进度

√

设计缺陷

√

建设风险

工程地质

√

发现文物

√

环境污染

√

施工质量

√

施工成本

√

施工技术

√

工期滞后

√

视变更原因定承担方

工程变更

√

视变更原因定承担方

施工事故

√

运营维护风险

公共设施维护

√

维护质量

√

不可抗力风险

不可抗力

√

共同承担

4.配套投入支出责任

配套支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

本项目的配套投入支出已包含在项目总投资中，由项目公司承担，政府不存在额外的总投资。

因此，可以认为本项目不存在配套投入支出责任。

（三）财政支出测算

综上所述，本项目财政承担运营补贴支出责任和风险支出责任，不承担股权投资支出责任和配套投入支出责任，如下表。

表5-2本项目财政支出情况单位：

万元

序号

内容

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

2031

2032

政府付费

104

125

146

167

188

209

风险支出

财政支出合计

105

126

147

168

189

210

序号

内容

2033

2034

2035

2036

2037

2038

2039

2040

2041

2042

2043

2044

2045

2046

2047

政府付费

209

风险支出

财政支出合计

210

（四）xx区财政承受能力评估

1、xx区财政承受能力评估

财政承受能力评估是根据BOT项目预算支出责任，评估BOT项目实施对当年度财政支出的影响。

（1）xx区一般公共预算支出及增长情况

经调研查阅相关资料，xx区2012年至2017年财政一般公共预算支出及增长情况如下：

表5-3xx区一般公共预算支出及增长情况表

单位：

万元

年度

2012

2013

2014

2015

2016

2017

xx区一般公共预算

支出

62103

62365

88254

101676

116052

117846

增长率

0.42%

41.51%

15.21%

14.14%

1.55%

注：

上表数据来源为xx区财政局。

表5-4xx区GDP及增长情况表

单位：

万元

年度

2012

2013

2014

2015

2016

2017

xx区GDP

329422

358115

409456

448075

508274

560725

增长率

8.71%

14.34%

9.43%

13.44%

10.32%

注：

上表数据来源为xx区财政局。

（2）xx区一般公共预算支出情况预测分析

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力指引》（财金„2015‟21号），在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照

前五年数额的平均值及平均增长率，并根据实际情况进行调整，因此采用以下方式预测：

由表5-3中分析可知，2012-2017年一般公共预算支出增长率在0.42%-41.51%的区间，波动很大，平均增长率为14.57%。

由表5-4中分析可知，2012-2017年GDP增长率在8.71%-14.34%的区间，相对平稳，平均

GDP增长率为11.25%。

考虑到国内经济近几年来各项指标的增长率明显放缓，经济下行压力加大，故本项目结合xx区财政发展状况，采用近五年GDP增长率作为2018-2046年xx区一般公共预算支出的增长率预测值，即2018-2046年xx区一般公共预算支出的增长率预测值为11.25%。

测算数据如下：

表5-5xx区一般公共预算支出预测

单位：

万元

年度

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

xx区一般公共预算支出

131100

145844

162246

180493

200793

223375

248497

276444

307535

342122

年度

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

2036

2037

xx区一般

公共预算支出

380599

423403

471021

523995

582926

648486

721418

802553

892812

993223

年度

2038

2039

2040

2041

2042

2043

2044

2045

2046

2047

xx区一般公共预算支出

1104926

1229193

1367434

1521224

1692309

1882636

2094368

2329912

2591947

2883452

（3）合作期内xx区财政支出测算

对本项目合作期内由xx区财政负责支出的政府付费进行测算。

本项目xx区财政支出情况详见表5-6。

表5-6本项目xx区财政支出及占比情况

序号

内容

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

财政支出合计

105

126

147

168

189

210

财政支出占比

0.00%

0.08%

0.09%

0.08%

0.07%

序号

内容

2028

2029

2030

2031

2032

2033

2034

2035

2036

2037

财政支出合计

210

财政支出占比

0.06%

0.05%

0.04%

0.03%

0.02%

序号

内容

2038

2039

2040

2041

2042

2043

2044

2045

2046

2047

财政支出合计

210

财政支出占比

0.02%

0.01%

由上表可知，本项目财政支出责任总额占xx区一般公共预算支出比例最大为0.09%。

对财政支出影响不大，xx区的财政可以承受。

2、xx区BOT项目总体财政支出责任分析

根据xx区财政局提供相关资料，截至目前，该项目为xx区的第一个BOT项目。

因此，本项目实施BOT模式，财政承受能力可以通过。

3、行业和领域均衡性评估

截至目前，该项目为xx区的第一个BOT项目，该项目为污水处理工程，属于环保行业。

为满足适应经济社会发展需要和对公共服务的需求，xx区拟在众多行业领域开始探索和推行BOT模式，不会出现某一行业和领域BOT项目过于集中。

六、结论及建议

1、本项目采用政府与社会资本合作（BOT）模式实施，符合国家的政策要求，通过项目实施引进社会资本参与基础设施和公共服务建设，能有效发挥社会资本作用，提高项目建设和运营效率及资金使用效率。

2、经测算，项目合作期内，本项目政府财政支出占xx区一般公共

预算支出比例最高值为0.09%，初步财政承受能力分析，本项目财政承受能力可通过论证。

3、截至目前，该项目为xx区的第一个BOT项目，xx区拟在众多行业领域开始探索和推行BOT模式，可以平衡不同行业和领域BOT项目，防止某一行业和领域BOT项目过于集中。

4、从诸多方面的研究表明，本项目采用BOT模式投资建设切实可行并且具有较好的社会效益，可极大缓解政府基础设施的建设所需资金压力，建议政府及相关部门给予大力支持，并从政策上加以扶持，以利于项目的顺利实施。

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