第十章 行政事业单位预算管理讲解.docx

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第十章行政事业单位预算管理讲解

　第十章行政事业单位预算管理、会计处理与内部控制

　　第一节部门预算管理

　　部门预算是指政府部门依据国家有关预算管理政策规定，结合自身未来一定时期履行职能需要，从基层预算单位开始逐级编制、审核、汇总、上报，由财政部门审核并提交各级人民代表大会依法批准的部门综合财务收支计划。

部门预算实行“一个部门一本预算”的综合预算管理。

　　一、中央部门预算的编制规程

（一）编制方式

　　中央部门预算编制采取自下而上的汇总方式，从基层预算单位编起，逐级汇总，所有开支项目落实到具体的预算单位。

（二）编制流程

　　中央部门预算编制程序可分为“准备”、“一上”、“一下”、“二上”和“二下”五个阶段。

　　二、政府收支分类

　　政府收支分类是按照一定的原则、方法对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。

政府收支分类科目，也称为预算科目，是政府收支分类的具体项目。

（一）收入分类

　　收入分类主要反映政府收入的来源和性质。

收入分类设类、款、项、目四级科目。

（二）支出功能分类

　　支出功能分类主要根据政府职能进行分类，反映政府支出的内容和方向。

支出功能分类设置类、款、项三级科目。

　　（三）支出经济分类

　　支出经济分类主要反映政府各项支出的经济性质和具体用途。

支出按功能分类后再按经济分类，除了要更加细化支出内容，说明政府各项职能的具体支出差别，也更方便对政府的支出进行经济分析。

支出经济分类设类、款两级科目。

　　三、中央部门收入预算编制

（一）收入预算的内容

　　中央部门收入预算来源主要包括上年结转、财政拨款收入、上级补助收入、事业收入、事业单位经营收入、下级单位上缴收入、其他收入、用事业基金弥补收支差额等。

（二）收入预算的编制要求

　　中央部门在预测收入预算时，应本着科学、合理的原则，遵循项目合法合规、内容全面完整、数字真实准确的总体要求。

　　（三）收入预算的测算依据

　　中央部门在编制部门收入预算时，应对各项需求和资金来源进行认真测算、分析。

　　1.明确预算目标。

　　2.收集相关资料。

　　3.分析、归集部门预算需求。

　　4.测算部门预算需求。

对部门预算需求应分基本支出和项目支出两个部分进行测算。

　　5.测算财政拨款资金需求。

　　四、中央部门支出预算编制

　　中央部门预算支出包括基本支出、项目支出、上缴上级支出、事业单位经营支出以及对附属单位的补助支出。

（一）基本支出预算编制

　　1.基本支出预算的编制原则

（1）综合预算原则

（2）优先保障原则

　　（3）定额管理原则

　　2.基本支出预算的主要内容

　　基本支出的内容包括人员经费和日常公用经费两部分。

　　3.基本支出定员定额标准

　　根据部门预算管理的有关规定，基本支出定员定额标准由“双定额”构成，即综合定额和财政补助定额。

　　4.基本支出预算的编制程序

（1）制定定额标准

（2）审核基础数据

　　（3）测算和下达控制数

　　（4）编制部门基本支出预算：

人员经费包括基本工资津补贴及奖金、社会保障缴费、离退休费、医疗费、助学金、住房补贴和其他人员经费等。

公用经费包括：

---指南442页

　　（5）审批下达正式预算

（二）项目支出预算编制

　　1.项日支出预算编制的基本原则

（1）综合预算原则

（2）科学论证、合理排序原则

　　（3）追踪问效原则

　　2.项目类别

（1）按照部门预算编报要求，根据项目的重要性将预算项目分为国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四种类别。

（2）为了实现对预算项目的滚动管理，根据项目的存续时间，可将预算项目分为新增项目和延续项目两类。

　　3.项目申报、审核和批复

（1）项目审报

（2）项目审核

　　（3）项目预算安排

　　（4）项目批复

　　五、部门预算执行及调整

（一）中央部门基本支出预算执行及调整

（二）中央部门项目支出预算执行及调整：

调整用途规定，指南444页

　　（三）行政事业单位预算执行及分析

　　1.行政单位预算执行及分析

　　2.事业单位预算执行及分析

三个公式：

　　六、中央部门财政拨款结转和结余资金管理

（一）财政拨款结转和结余资金及其分类

　　财政拨款结转资金（以下简称结转资金）是指当年支出预算已执行但尚未完成，或因故未执行，下年需按原用途继续使用的财政拨款资金；财政拨款结余资金（以下简称结余资金）是指支出预算工作目标已完成，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，当年剩余的财政拨款资金。

中央部门结转和结余资金数额应经财政部审核确认。

（二）结转资金的管理

　　1.结转资金的内容

　　中央部门结转资金包括部门预算基本支出结转资金和项目支出结转资金。

其中基本支出结转资金包括人员经费结转资金和日常公用经费结转资金。

　　2.结转资金的使用和管理原则

（1）基本支出结转资金原则上结转下年继续使用，用于增人增编等人员经费和日常公用经费支出，但在人员经费和日常公用经费间不得挪用，不得用于提高人员经费开支标准。

项目支出结转资金结转下年按原用途继续使用。

（2）结转资金原则上不得调整用途。

在年度预算执行过程中，中央部门确需调整结转资金用途的，需报财政部审批。

　　（3）中央部门在预算执行中因增人增编需增加基本支出的，应首先通过本部门基本支出结转资金安排，并将安排使用情况报财政部备案。

中央部门连续年度安排预算的延续项目，有结转资金的，在编制以后年度预算时，应根据项目结转资金情况和项目年度资金需求情况，统筹安排财政拨款预算。

　　（三）结余资金的管理

　　1.结余资金的内容

　　中央部门结余资金是指部门预算项目支出结余资金。

对某一预算年度安排的项目支出连续两年未使用，或者连续三年仍未使用完形成的剩余资金，视同结余资金管理。

　　2结余资金的使用和管理原则

（1）中央部门在年度预算执行结束后形成的项目支出结余资金，应全部统筹用于编制以后年度部门预算，按预算管理的有关规定，用于本部门相关支出。

（2）中央部门在编制本部门预算时，可以在部门本级和下级预算单位之间、下级不同预算单位之间、不同预算科目之间统筹安排使用结余资金。

　　（3）中央部门项目支出结余资金，在统筹用于编制以后年度部门预算之前，原则上不得动用。

因特殊情况需在预算执行中动用项目支出结余资金安排必需支出的，应报财政部审批。

　　（四）预算编制阶段结转和结余资金的安排使用

　　1.“一上”预算编制阶段

　　2.“一下”控制数测算阶段

　　3.“二上”预算编制阶段

　　4.部门预算草案上报阶段

　　中央部门的项目支出结余资金必须在年度预算执行结束、结余资金已实际形成后，才可在编制以后年度预算时统筹使用。

对在年度预算执行中，因项目已完吱或终止形成的剩余资金，未经财政部批准，不得直接在编制下年预算时安排使用。

　　第二节国库集中收付制度

　　国库集中收付，是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。

　　一、国库单一账户体系

（一）国库单一账户体系的构成

　　1.财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户（简称国库单一账户）；

　　2.财政部门按资金使用性质在商业银行开设的零余额账户（简称财政部门零余额账户）；

　　3.财政部门在商业银行为预算单位开设的零余额账户（简称预算单位零余额账户）；

　　4.财政部门在商业银行开设的财政专户；

　　5.经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门批准开设的特殊专户（简称特设专户）。

　　行政事业单位主要使用的是预算单位零余额账户。

预算单位零余额账户用于财政授权支付和清算。

预算单位零余额账户可以办理转账、提取现金等结算业务，可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴，以及经财政部门批准的特殊款项，不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。

此外，某些预算单位还可按规定申请设置特设专户。

（二）预算单位相关国库集中收付账户的设立

　　二、财政收入收缴方式和程序

（一）收缴方式

　　财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴两种方式。

（二）收缴程序

　　1直接缴库程序

　　2.集中汇缴程序

　　三、财政支出类型、支付方式和程序

（一）支出类型

（二）支付方式

　　财政性资金的支付方式实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。

　　（三）支付程序

　　四、公务卡管理制度

　　公务卡，是指预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。

　　公务卡管理制度的主要内容与操作流程如下

（一）银行授信额度

（二）个人持卡支付

　　（三）单位报销还款

退款：

　　第三节政府采购制度

　　政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为：

　　一、政府采购当事人

　　政府采购当事人足指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商、采购代理机构等。

　　二、政府采购的资金范围与政府采购的对象

（一）政府采购的资金范围

　　政府采购资金是指财政性资金。

这里的财政性资金包括财政预算资金以及与财政预算资金相配套的单位自筹资金。

（二）政府采购的对象

　　政府采购的对象包括货物、工程和服务。

　　三、政府采购的执行模式

　　政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。

（一）集中采购

　　采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购，即必须委托集中采购机构（即采购代理机构）代理采购。

（二）分散采购

　　采购人采购集中采购目录之外且达到限额标准以上的采购项目，应当实行分散采购。

采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。

　　四、政府采购的方式

　　政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

其中，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

　　五、政府采购的程序

（一）编制和批准政府采购预算

（二）选择采购方式及适用程序

　　1.邀请招标方式采购的程序

　　2.公开招标方式采购的程序

　　3.竞争性谈判、询价方式采购的程序

　　4.单一来源方式采购的程序

　　六、政府采购的基本政策要求

　　1.除需要采购的货物、工程或服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取、为在中国境外使用而进行采购、法律法规另有规定的情况外，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。

　　2.政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。

　　3.政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。

供应商认为采购人员及相关人员与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。

　　4.采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。

采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。

　　七、政府采购的特殊规定

　　1.采购人在政府采购活动中，应当优先购买自主创新产品。

　　2.采购人用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能产品，逐步淘汰低能效产品。

　　3.采购人用财政性资金进行采购的，应当优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品。

　　4.采购人采购进口产品时，应当坚持有利于本国企业自主创新或消化吸收核心技术的原则，优先购买向我方转让技术、提供培训服务及其他补偿贸易措施的产品。

采购人需要采购的产品在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取，以及法律法规另有规定确需采购进口产品的，应当在获得财政部门核准后，依法开展政府采购活动。

政府采购进口产品应当以公开招标为主要方式。

政府采购进口产品合同履行中，采购人确需追加与合同标的相同的产品，在不改变合同其他条款的前提下，且所有补充合同的采购金额不超过原合同采购金额的10%的，可以与供应商协商签订补充合同，不需要重新审核。

　　第四节国有资产管理

　　行政事业单位国有资产，是指行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即行政事业单位的国有（公共）财产，包括国家调拨给行政事业单位的资产，行政事业单位使用国家财政性资金形成的资产，按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

　　一、行政事业单位国有资产配置、使用及处置指南459,行政事业区别

（一）行政单位国有资产配置、使用及处置

　　1.资产配置

　　行政单位购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，应当按照规定程序报同级财政部门审批。

　　2.资产使用

　　行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体。

除法律另有规定外，行政单位不得用国有资产对外担保。

行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。

行政单位出租、出借国有资产所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

　　3.资产处置

　　行政单位国有资产处置包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。

行政单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。

行政单位国有资产的处置变价收入和残值收入，应当按照政府非税收收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

（二）事业单位国有资产配置、使用及处置

　　1.资产配置

　　事业单位国有资产配置应当符合规定的配置标准；没有规定配置标准的，应当从严控制，合理配置。

　　指南458页事业单位用财政性资金购置规定限额以上资产的（包括用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置），除国家另有规定外，应当按照规定程序报经主管部门审核，主管部门审核后报同级财政部门审批。

事业单位用其他资金购置规定限额以上资产的，须报主管部门审批，主管部门应当将审批结果定期报同级财政部门备案。

购置有规定配备标准或限额以上资产的，应先报经财政部审批同意后，才能将资产购置项目列入年度部门预算，并在进行项目申报时一并报送资产购置批复文件。

　　2.资产使用

　　除法律法规另有规定外，事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借、担保等，应当进行必要的可行性论证，并经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。

除国家另有规定外，事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借、担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。

财务处建议将2012年收取的75万元租金作为“应缴国库款”，及时上缴国库。

　　3.资产处置

　　事业单位国有资产处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。

事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，货币性资产损失的核销，以及单位价值或者批量价值在规定限额以上的资产的处置，经主管部门审核后报同级财政部门审批；规定限额以下的资产的处置报主管部门审批，主管部门将审批结果定期报同级财政部门备案。

事业单位国有资产处置收入应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。

　　二、行政事业单位国有资产评估、清查及报告

（一）资产评估

　　行政事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。

行政事业单位国有资产评估工作应当委托具有资产评估资质的资产评估机构进行。

（二）资产清查

　　行政事业单位进行资产清查，应当向主管部门提出申请，按规定程序报同级财政部门批准立项后组织实施，但根据各级政府及其财政部门专项工作要求进行的资产清查除外。

　　行政事业单位资产损益经过规定程序和方法进行确认后，按照以下原则进行账务处理：

（1）财政部门批复、备案前的资产盘盈（含账外资产）可以按照财务、会计制度的有关规定暂行入账。

待财政部门批复、备案后，进行账务调整和处理。

（2）财政部门批复、备案前的资产损失和资金挂账，单位不得自行进行账务处理。

待财政部门批复、备案后，进行账务处理。

（3）资产盘盈、资产损失和资金挂账按规定权限审批后，按国家统一的会计制度进行账务处理。

　　（三）资产登记报告

　　事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记，产权登记包括占有产权登记、变更产权登记和注销产权登记。

　　行政事业单位应当建立资产登记档案。

　　三、中央级行政事业单位国有资产管理的特殊规定

（一）中央级行政单位国有资产管理的特殊规定

　　1.中央行政单位国有资产处置收入上缴中央国库，纳入预算；出租出借收入上缴中央财政专户，支出从中央财政专户中拨付。

中央行政单位处置和出租、出借国有资产应缴纳的税款和所发生的相关费用（资产评估费、技术鉴定费、交易手续费等），在收入中抵扣，抵扣后的余额按照政府非税收入收缴管理有关规定上缴中央财政。

　　2.国有资产收入（包括处置收入和出租出借收入）有关收支，应统一纳入部门预算统筹安排。

中央行政单位要如实反映和缴纳国有资产收入，不得隐瞒；不得截留、挤占，坐支和挪用国有资产收入；不得违反规定使用国有资产收入。

（二）中央级事业单位国有资产管理的特殊规定

　　1.中央级事业单位国有资产处置的范围及处置方式。

　　2.中央级事业单位国有资产处置按以下权限予以审批：

（1）中央级事业单位一次性处置单位价值或批量价值（账面原值，下同）在800万元人民币（以下简称规定限额）以上（含800万元）的国有资产，经主管部门审核后报财政部审批；

（2）中央级事业单位一次性处置单位价值或批量价值在规定限额以下的国有资产，由财政部授权主管部门进行审批。

主管部门应当报财政部备案。

　　3.中央级事业单位国有资产出售、出让、转让，应当通过产权交易机构、证券交易系统、协议方式以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。

　　4.中央级事业单位国有资产处置收入包括出售实物资产和无形资产的收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入、保险理赔收入、转让土地使用权收益等：

中央级事业单位国有资产处置收入，在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金等费用后，按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴中央国库，实行“收支两条线”管理。

　　5.中央级事业单位利用国有资产对外投资形成的股权（权益）的出售、出让、转让收入，按以下规定办理：

（1）利用现金对外投资形成的股权（权益）的出售、出让、转让，属于中央级事业单位收回对外投资，股权（权益）出售、出让、转让收入纳人单位预算，统一核算，统一管理；

（2）利用实物资产、无形资产对外投资形成的股权（权益）的出售、出让、转让收入，按以下情形分别处理：

　　①收入形式为现金的，扣除投资收益，以及税金、评估费等相关费用后，上缴中央国库，实行“收支两条线”管理；投资收益纳入单位预算，统一核算，统一管理。

　　②收入形式为资产和现金的，现金部分扣除投资收益，以及税金、评估费等相关费用后，上缴中央国库，实行“收支两条线”管理。

　　6.中央级事业单位国有资产出租、出借，资产单项或批量价值在800万元人民币以上（含800万元）的，经主管部门审核后报财政部审批；资产单项或批量价值在800万元以下的，由主管部门按照有关规定进行审批，并报财政部备案。

中央级事业单位国有资产出租，原则上应采取公开招租的形式确定出租的价格，必要时可采取评审或者资产评估的办法确定出租的价格。

中央级事业单位利用国有资产出租、出借的，期限一般不得超过5年。

中央级事业单位国有资产出租、出借取得的收入，应纳入一般预算管理，全部上缴中央国库，支出通过一般预算安排，用于收入上缴部门的相关支出，专款专用。

　　第五节预算绩效管理

　　预算绩效管理是指在预算管理中引入绩效理念，在关注预算投入的同时重视预算产出，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程，以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性为目的的一系列管理活动。

　　一、预算绩效管理的原则与组织实施

（一）预算绩效管理的原则

　　1.目标管理原则

　　2绩效导向原则

　　3.责任追究原则

　　4.信息公开原则

（二）预算绩效管理的组织实施

　　预算绩效管理的组织实施应按照“统一领导，分级管理”的基本原则进行。

　　二、预算绩效管理的内容

（一）预算编制管理

　　预算编制时，主管部门、预算单位要根据年度工作计划，申报绩效目标，并按规定配合财政部门实施事前绩效评估工作。

（二）预算执行管理

　　财政部门、主管部门、预算单位要对绩效目标的实现情况进行跟踪管理。

　　（三）绩效评价管理

　　绩效评价是财政部门、主管部门、预算单位根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。

绩效评价管理是预算绩效管理的核心。

　　1.绩效评价的原则和依据

（1）绩效评价的基本原则

（2）绩效评价的主要依据

　　2.绩效评价的对象和内容

（1）绩效评价的对象。

部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。

部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点。

（2）绩效评价的基本内容

　　3.绩效目标

　　绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，报据不同情况由财政部门和部门（单位）分别或共同设定。

绩效目标应编入部门年度预算。

（1）绩效目标的内容；

（2）制定绩效目标的要求；

　　4.绩效评价指标、评价标准和方法

（1）绩效评价指标

（2）绩效评价标准

　　（3）绩效评价方法。

绩效评价方法主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

　　5.绩效评价的组织管理

　　6.绩效报告和绩效评价报告

　　（四）绩效评价结果反馈和应用管理

　　第六节会计处理

　　一、行政事业单位会计基本原则

　　行政单位会计核算一般采用收付实现制，特殊经济业务和事项应当按照《行政单位会计制度》的规定采用权责发生制。

事业单位会计核算一般采用收付实现制；经营收支等部分经济业务或者事项应当按照《事业单位会计制度》的规定采用权责发生制。

　　二、行政事业单位资产

（一）资产的内容

　　行政单位的资产包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产等。

　　事业单位的资产按照流动性，分为流动资产和非流动资产。

非流动资产包括长期投资、在建工程、固定资产、无形资产等。

（二）资产的核算与管理

　　行政事业单位的资产应当按照取得时的实际成本进行计量。

除国家另有规定外，行政事业单位不得自行调整其账面价值。

　　l应收及预付款项

　　2.存货

　　3.对外投资

　　4.固定资产

　　5.在建工程

　　6.无形资产