00319行政组织理论各章节精华.docx
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00319行政组织理论各章节精华
第一章绪论
第一节组织与行政组织
一、组织与行政组织
1.组织的含义
<1>组织是人类生存的基本方式，是社会的细胞、社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具，产生于人类的生产斗争和社会斗争之中，最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级。
<2>组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而意识建立起来的人类群体。
<3>组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。
2.行政组织的含义
<1>广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。
<2>狭义的行政组织是指国家的行政机关，即依法建立、体现统治阶级意志、执掌行政权力、履行行政职能、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。
3.行政组织的构成要素
<1>物质要素：
人员（是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。
）、物质设备（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。
<2>精神要素：
目标（从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标）、权责结构、人际关系。
二、行政组织的性质
1.一般性质：
<1>静态的组织结构；<2>动态的组织过程；<3>生态的组织环境；<4>心态的组织意识。
2.特殊性质：
行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：
<1>阶级性:
是行政组织的核心，行政组织建立及运行的根本目的就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。
<2>社会性:
是行政组织的基础。
<3>权威性:
行政组织是国家权力的具体实行者、体现者，强制服从是行政组织权威的突出特征。
<4>法制性:
是行政组织权威性的基础，行政组织的任务、责任、权力是由宪法和法律赋予的，必须以法律为基本依据。
<5>系统性:
行政组织从纵向看，主要以分层管理的方式开展工作；横向看，横向职能部门划分，分工领导和管理各有关的事务。
<6>主动性:
是现代行政组织的特征。
3.行政组织与其他社会组织的区别
<1>管理对象不同；<2>服务内容不同；<3>活动依据不同；<4>活动目的不同。
三、行政组织在行政管理中的作用
1.行政组织是国家对社会事务进行管理的主体；
2.行政组织是行政人员发挥作用的物质基础，具体表现在行政管理中：
<1>行政组织是行政人员载体；<2>行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性，更有效开展工作。
<3>行政组织将孤立的个体结合成一个能动的整体，发挥出巨大的力量。
四、行政组织的功能
1.行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用；反映着国家行政管理活动的基本内容与行为方向，是国家本质的具体表现。
2.国家功能是国家本质的外在表现，行政组织与立法组织、司法组织一起，共同构成了国家机器的组织体系，与此对应，行政（是国家意志的执行）组织的功能、立法（是国家意志的表达）组织的功能、司法（运用国家法律审判具体的诉讼案件，保证法律公平、正确地施行）组织的功能是整个国家机器功能的一个组成部分。
3.行政组织功能的内容：
<1>政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。
<2>经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、最基本的功能。
<3>文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。
<4>社会功能，主要包括
（1）提供社会保障
（2）促进公证的收入分配（3）控制人口增长（4）环境保护。
4.行政组织功能的特点：
<1>广泛性与有限性，行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的，表现在：
（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。
（2）私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。
（3）行政组织功能发挥要以法律为依据。
（4）行政组织自身的能力也有限。
<2>稳定性与变异性。
第二节行政组织理论的研究内容
一、行政组织理论的研究内容
行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：
1.行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。
2.行政组织的静态研究，包括行政组织的目标、结构、体制。
3.行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部条件。
4.行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。
二、行政组织理论的学科性质
行政组织具有双重性质，既是统治阶级实现对社会统治的工具，又是国家政权对社会公共事务进行管理的主体，决定了行政组织既有特殊的阶级性，又有各个不同国家共有的社会性。
1.行政组织的阶级性，决定了各个阶级出于自身利益的不同而对同一种行政组织现象持有不同的看法和评价。
2.行政组织的社会性，决定了各个阶级对同一种行政组织又有着某些相同的评价。
三、行政组织理论与相关学科的关系
1.行政组织理论与政治学的关系
政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想，是行政管理学的专业基础理论；行政管理学又是行政组织理论的专业基础理论。
2.行政组织理论与管理学的关系
<1>行政组织理论主要局限于研究组织自身，管理学研究是全面的。
<2>组织学是管理学的分支。
3.行政组织理论与行政管理学的关系
<1>行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中分离而独立出来的。
<2>行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。
4.行政组织理论与心理学的关系：
心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。
第三节行政组织理论的研究方法和意义
1、行政组织理论的研究方法：
马克思主义的世界观、方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织理论的基本方法，它是开展行政组织理论研究的总的理论基础和指导思想。
为此，我们在研究行政组织理论的过程中、必须遵循以下方法：
（1）阶级分析的方法。
行政组织是国际政权中的重要组成部分，是统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发。
（2）系统分析的方法。
用系统分析的方法来观察行政组织，行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统。
只有把握行政组织的系统性，才能获得对它的完整认识。
（3）理论联系的方法。
行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性。
（4）静态与动态相结合的方法。
静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法。
它侧重于对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。
动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。
在行政组织的学习和研究中，我们既要把握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的能动因素。
只有这样才会不失于片面。
（5）纵向与横向结合的方法。
既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。
2、行政组织理论研究的意义：
（1）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。
（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法治化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。
（3）研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。
（4）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要
第二章行政组织的演变
第一节外国行政组织的演变
一、奴隶制时期的外国行政组织
◆奴隶制时期外国行政组织的特点：
1、职能简单且未明确分化2、初步的原始分工
3、中央与地方关系相对简单4、行政工作未职业化
◆该时期各国的行政组织情况：
1、古埃及：
高度混合；最高统治者：
法老
2、古希腊雅典：
五百人会议（常设机构）公民大会（最高权力机关）
特点：
①具有原始的民主行政特征；②强调依法行政；
③行政官员非专业化、非职业化、无报酬；④行政职能简单
3、古罗马：
执政官（共和国时期，最高官职，拥有最高军事权和行政权）保民官、检察官、营造官
二、封建制时期的外国行政组织
◆封建时期的外国行政组织的特点：
1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约
2、宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织
3、地方行政组织较奴隶制时期有很大的发展
4、王权与教权关系密切，既斗争又合作
◆该时期各国的行政组织情况：
1、英国：
议会和内阁的始发地；“盎格鲁·撒克逊”时代形成了比较固定的行政组织形式
枢密院的产生；贤人会议：
全国最高法庭；“地方自治之乡在英国”
2、法国：
监察官的设置，是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志
君主制度演变的三阶段：
①地方分封的封建君主制；②等级君主制；③中央集权的专制君主制
三、资本主义时期的外国行政组织
◆资本主义时期的外国行政组织的特点：
（资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上的行政组织）
1、日趋独立，职能扩大，数量增加
2、职能由以政治职能为主转变成以经济和社会职能为主
3、行政权力越来越大
4、中央与地方行政组织关系多样
◆该时期各国的行政组织情况：
1、英国内阁、地方行政组织的职能：
①内阁：
行政职能；决策职能；立法职能；监督职能
②地方行政组织：
管理交通道路；维护公共秩序和治安；搞好环境卫生；制定和实施城乡规划；
发展公共事业；提供福利服务
2、美国的独立行政机构（三权分立的典型国家）
①特点：
专业型强；独立性；混合权力；办事效率高
②联邦政府与州政府的关系：
分权，不存在直接的领导和从属关系
③市行政组织形式：
市长一市议会制；市经理制；委员会制；大都会区制
联邦行政机构由：
总统直属机构、内阁和行政部、独立行政机构（部是最重要的行政机关）
3、法国：
（高度中央集权）
行政二头制：
总统与政府总理都享有最高行政权。
第二节中国行政组织的演变
一、中国古代的行政组织
◇夏商周：
“亲贵合一“的组织原则（夏：
王位世袭制；商：
职能设官定制；周：
三司）
◇秦汉：
专制主义中央集权的行政管理体制；三公九卿制；“百官之长”指丞相
◇隋唐：
三省六部制
◇宋元明清：
明初：
结束了丞相制度和三省制度
◆中国古代的行政组织特点：
1、强化中央集权2、前后因袭、循序渐进
3、结构严谨、分工精细、层级节制、集中统一4、具有强烈的宗法色彩
二、中华民国的行政组织
◇南京临时政府时期（1912－1913）：
先是总统制；后实行内阁制。
◇北洋军阀时期（1913－1928）：
在内阁制、总统制、帝制中变动。
◇国民政府时期（1927－1949）：
三大原则：
直接党制；委员会制；五权分立。
行政院是国民政府的行政机关。
◆中华民国的行政组织特点：
1、初创时期接受西方三权分立与民主思想2、孙中山提出的五权并立思想具有历史进步意义
3、从法律上确定了国民党一党专政的政治体制4、中央集权制与地方军阀割据并存
三、中华人民共和国的行政组织
◇第一阶段：
建国初期（1949－1954）：
《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》是新中国行政组织诞生的标志。
中国人民政治协商会议；中央人民政府委员会；政务院；政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会。
◇第二阶段：
54年宪法体制时期（1955－1966）：
全国人民代表大会——最高国家权力机关；国务院——（地位）最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关。
（组成）总理、副总理、部长、主任、秘书长。
（领导体制）集体领导（通过全体会议和常务会议进行工作）。
（组织结构）职能机构、直属机构、办公机构、秘书机构。
（总理产生）国家主席提名、全国人大决定、然后国家主席任命。
◇第三阶段：
文革及拨乱反正时期（1967－1974）：
军管会、革命委员会（先是四权合一、后成为党委领导下的政府机构）、75年宪法（国务院总理由全国人大根据中共中央的提议任免）。
1979年的《地方政府组织法》：
县级以上地方人民代表大会设立常务委员会，从此县级以上地方人民政府专司行政。
1979年起，各地方革命委员会改称人民政府。
◇第四阶段：
1982年宪法体制（1975－1982）：
国务院——（领导体制） 总理负责制。
（总理产生） 国家主席根据全国人大的决定任免。
◆中华人民共和国行政组织的特点：
（1）具有充分的人民性，各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。
（2）设置与运行本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得了一定的成就。
（3）在处理中央与地方的关系上，基本上贯彻了民主集中制的原则。
（4）在其发展的历史过程中也暴露出一些弊端，如机构臃肿、职责不清，摆脱不了机构设置上的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”和权限划分上“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。
第三章外国行政组织理论
第一节外国早期行政组织思想
一、古希腊、古罗马的行政组织思想：
1、柏拉图的行政组织思想
柏拉图是古希腊著名的哲学家和政治家，他的行政组织思想体现在其代表作《理想国》与《政治家篇》里。
他的主要观点包括如下几个方面：
（1）社会分工是国家行政组织存在的基础人们在分工的基础上合作，从而产生了国家。
柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：
监国者治理城邦、武士保卫国家、工匠从事物质生产。
（2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。
（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。
（4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难。
2、亚里士多德的行政组织思想
亚里士多德是一位百科全书式的大学者，在他的《政治学》里，他表达了其行政组织思想：
（1）他提出了三权分立的雏形，即无论那种整体的国家都应该包括三种机构：
议事机构、行政机构、审判机构。
（2）设置行政机构的依据在于：
城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的行政机构与之相适应。
（3）提出了行政组织应当具有一定的职能，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。
（4）行政人员的任用的原则是：
适用、专任、德才兼备。
（5）建立行政监督机构对行政人员进行监督。
（6）他主张以法治国。
二、中世纪时期西欧的行政组织思想
1、马基雅维利的行政组织思想。
主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。
他是世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。
这些原则主要有四项：
群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须具有超出常人能力（决策能力、用人能力、应变能力）的原则；存在下去的原则。
2、官房学派的行政组织思想。
官方学派是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。
他们的行政组织思想包括：
（1）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；
（2）主张选用优秀的人才来治理国家；（3）主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理；（4）加强国家及政府的权利。
三、资产阶级革命时期的行政组织思想
1、卢梭的行政组织思想
主要体现在《社会契约论》里。
他的主要观点为：
①政府与公民的关系：
强调政府官员是人民的仆从；②政府与法律的关系：
强调政府行为必须以法律为依归。
2、汉密尔顿的行政组织思想
主要体现在《联邦党人文集》里。
他的主要观点为：
（1）主张扩大行政部门的权力；
（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）。
3、密尔的行政组织思想
主要体现在《代议制政府》里。
他的主要观点为：
（1）衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长；
（2）政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；（3）行政组织合理分工，实行个人负责制；（4）政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。
◇◇对外国早期行政组织思想的评述
早期行政组织思想体现在早期思想家们的治国方略中，与政治思想、法律思想含混在一起。
但内容非常丰富，值得借鉴的有行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想。
第二节传统时期的行政组织理论
一、独立的、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景
（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化
（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。
（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。
政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：
①行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。
②西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。
二、威尔逊的行政组织思想
威尔逊是独立的行政科学的创始人，他在1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，提出了其关于行政组织的思想：
要求首先明白行政组织的职能、范围、任务；倡导改进政府机关的组织机构与工作方法；强调行政组织应成为公众信赖的机关。
三、泰罗的组织科学原理
美国工程师泰罗被称为“科学管理之父”，他于1911年出版了其代表作《科学管理原理》。
他主要以企业组织为研究对象，在他的作品中涉及到的组织思想有四点：
主张将管理职能与作业职能分离开来；强调组织管理职能的专门化；强调组织工作要计划化、标准化、程序化；强调组织管理中的例外原理，即高层管理人员应当适当放权。
四、法约尔的一般组织理论与原则
法约尔试图提出一种适合于很多领域的一半组织理论。
他在1916年出版的《工业管理与一般管理》中表达了其组织思想：
组织与管理密切相关；任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织；他探讨了组织的层级机构，主张保持比较小的管理幅度；提出了管理的五要素：
计划、组织、指挥、协调、控制；并提出了14条组织管理原则。
五、韦伯的官僚制行政组织理论
韦伯被称为“组织理论之父”，他提出了官僚制理论。
他认为组织的合法权威有三种来源：
习俗惯例；个人魅力；法规理性。
法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。
官僚制组织的特征主要有：
第一、组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位；第二、组织内成员享受的待遇相对固定，并取决于个人的能力和表现；第三、组织内层级节制，强调隶属关系；第四、强调组织的专门化；第五、组织靠规章制度来加强管理；第六、组织管理以书面文件“档案”为基础。
六、古立克、厄威克的组织理论
（1）他们的主要贡献，在于首次提出了“组织理论”这一学科名称。
（2）古立克总结出了管理的七要素：
计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。
这七项的英文首字母架在拼成：
POSDCRB.（3）古立克与厄威克共同整理出了管理的八条原则：
目标原则、权责一致原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。
◇◇对传统行政组织理论的评价：
主要特点：
借鉴了经济组织理论的方法与成就。
主要贡献：
1、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础；2、总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织；3、倡导“理性化—法律法”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。
主要不足：
1、只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究；2、他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究；3、他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系。
第三节行为科学时期的行政组织理论
一、梅奥的人际关系组织理论
梅奥是早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是行为科学的创始人，代表作是《工业文明里的人的问题》。
梅奥与其合作者为研究人际关系，于1923-1926和1927-1932两次实施了有名的“霍桑实验”。
基本观点：
1、提出“社会人”理论；2、指出组织中除了正式组织外，还有“非正式组织”。
3、指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励人的“士气”，以提高组织效率。
二、西蒙的决策组织理论
西蒙是美国著名的行政学家，他以巴纳德思想作为出发点，建立起一个更加系统、全面、成熟的现代组织理论体系，尤其主要从行为科学的角度探讨了组织决策理论。
他是决策理论学派的创始人。
其代表作为《管理行为》（或《行政行为》）。
主要思想有：
1、组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”；2、组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段；3、组织平衡论；4、组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为（主要因素有权威、组织认同、住处沟通、培训、效率）；5、组织设计论。
三、巴纳德的组织要素与平衡理论
巴纳德是美国公共行政和组织方面的理论家，他的组织理论事实上已经超出了行为科学的框架，是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。
主要贡献有：
1、指出组织的本质是一个协作系统；2、提出组织三要素理论（共同目标、协作的意愿、信息）；3、提出了权威来自接受的思想；4、提出了组织平衡的思想；5、阐述了非正式组织理论。
◇◇对行为科学行政组织理论的评价
主要特点（贡献）：
注重对组织中的人进行研究；注重对非正式组织的研究；注重对组织决策问题的研究。
不足：
1、过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义；2、过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究，致使研究日趋支离破碎，缺乏有力的理论统御；3、这一时期关于组织的研究仍然带有封闭性质。
第四节现代行政组织理论
一、卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论（系统权变理论）
美国华盛顿大学管理学教授。
代表作《组织与管理——系统方法与权变方法》。
主要观点：
1、提出组织是一个开放系统；2、强调组织是一个整体系统，一般由这样五个分系统构成：
目标与价值分系统；技术分系统；社会心理分系统；结构分系统；管理分系统；3、提出组织的权变观念。
权变组织理论所持的基本观点是：
①组织具有多变量性，应当具体地研究组织和它所处的环境之间的关系；②每个组织的外部环境和内部分系统都处在动态的变化之中，因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。
③权变理论致力于谋求组织与外部环境及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。
二、柏森斯的行政组织理论
美国社会学家。
代表作《社会系统论》和《现代社会的结构和进程》。
观点：
组织必须具备四个方面的特质：
适应环境、达成目标、统一协调、形态维持。
主要通过三个层级来体现：
决策层级、管理层级、技术层级。
三、雷格斯的生态行政组织理论
继美国哈佛大学教授高斯之后运用生态理论来研究政府行政现象的美国行政学者、夏威夷大学东西方文化研究中心教授。
代表作《农业型与
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