《阳江市扬尘污染防治条例送审稿》.docx

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《阳江市扬尘污染防治条例送审稿》

《阳江市扬尘污染防治条例（送审稿）》

起草说明

为贯彻落实十三届全国人大常委会第四次会议精神，全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战、推进生态文明建设提供有力的地方立法支持和保障，阳江市人大常委会将《阳江市扬尘污染防治条例》（以下简称“《条例》”）列入2020年度立法计划。

2020年7月，阳江市生态环境局按照立法工作程序启动立法工作，委托广东技术师范大学作为技术支撑单位协助起草《条例》，并开展了资料收集、调研座谈、现场考察、修改汇总等工作，形成了《条例》（送审稿）。

现对《条例》（送审稿）的起草工作说明如下：

一、制定《条例》的必要性

目前阳江扬尘污染防治方面存在的问题，需要通过立法来解决。

这些问题主要包括：

1.部分职能部门职责不够明确。

相关立法对部分职能部门在扬尘污染防治方面的职责并未作出明确规定，不利于这些职能部门开展扬尘污染防治工作。

2.部分职能部门无行政执法权。

相关立法未赋予部分职能部门在扬尘污染防治方面的行政执法权，针对扬尘污染行为不能进行处罚，只能对扬尘污染行为进行管理和监督，扬尘污染防治效果大打折扣。

3.扬尘污染定义不清。

虽然相关立法明确了扬尘污染的内涵，但其范围有待进一步界定，这样职能部门开展扬尘污染防治工作更具针对性。

与此同时，在进一步界定扬尘污染的范围时，应当认识到并非所有的扬尘都属于污染。

4.上位法操作性有所欠缺。

虽然在扬尘污染防治方面已有相关法律法规，但是操作性仍有所欠缺。

目前阳江的扬尘污染来源主要为工地施工、物料运输、郊区稻草秸秆焚烧等。

针对这三种源头，应该进一步细化施工单位、运输车辆所在单位等主体在扬尘污染防治方面的需采取的措施。

5.缺乏联合执法机制。

各个职能部门在扬尘污染防治方面的职责应当予以区分，但是在监管与执法方面不可避免存在交叉或者重叠。

此情形下则应设立联合执法机制，确保扬尘污染防治工作顺利开展，行政执法有效推进。

6.宣传和动员不够。

扬尘污染防治的宣传和动员力度不够，主要表现为部分施工单位或者企业尚未深刻认识到扬尘污染防治的作用和意义，有必要加强宣传，让施工单位和企业都能认识扬尘污染防治的重要性。

因此，通过制定《条例》进一步推动阳江市扬尘污染防治工作的开展，建立扬尘污染防治常态化机制，进一步改善空气质量，非常有必要。

二、立法依据和起草过程

本《条例》在起草的过程中，以国家的法律和行政法规以及广东省的地方性法规作为依据；同时，较多的参考了广东省内以及其他省市有关扬尘污染防治的立法文件。

（一）依照和参考的法律法规

1.作为依据的法律法规文件

（1）《中华人民共和国环境保护法》

（2）《中华人民共和国大气污染防治法》

（3）《城市市容和环境卫生管理条例》

（4）《广东省环境保护条例》

（5）《广东省大气污染防治条例》

（6）《广东省建设工程施工扬尘污染防治管理办法（试行）》

2.作为参考的地方性法规和规章

（7）《潮州市扬尘污染防治条例》

（8）《佛山市扬尘污染防治条例》

（9）《揭阳市扬尘污染防治条例》

（10）《肇庆市扬尘污染防治条例》

（11）《宿迁市扬尘污染防治条例》

（12）《十堰市扬尘污染防治条例》

（13）《焦作市大气污染防治条例》

（14）《濮阳市大气污染防治条例》

（15）《聊城市大气污染防治条例》

（16）《晋中市扬尘污染防治条例》

（17）《宜昌市扬尘污染防治条例》

（18）《盐城市扬尘污染防治条例》

（19）《德州市扬尘污染防治条例》

（20）《江门市扬尘污染防治管理办法》

（21）《梅州市扬尘污染防治管理办法》

（22）《深圳市扬尘污染防治管理办法》

（23）《中山市扬尘污染防治管理办法》

（24）《河北省扬尘污染防治办法》

（25）《上海市扬尘污染防治管理办法》

（26）《苏州市扬尘污染防治管理办法》

（27）《武汉市扬尘污染防治管理办法》

（28）《贵阳市大气污染防治办法》

3.其他文件资料

（29）中华人民共和国大气污染防治法（2015修订）释义（扬尘相关条文）

（二）起草过程

1.制定工作方案；

2.成立《条例》立法工作领导小组；

3.落实资金保障；

4.询价和委托广东技术师范大学协助起草工作；

5.召开小型座谈会和实地调研；

6.起草并形成《条例》草案初稿；

7.形成《条例》草案的征求意见稿；

8.广泛开展征求意见。

公开征求社会公众意见；征求相关单位和部门意见；召开征求意见的座谈会，由市人大法工委、市人大环资委、市政府各部门、民主党派、社会团体等参加，并反馈书面意见；梳理汇总相关单位和部门、民主党派、社会团体等组织及人大代表、政协委员的意见，修改完善；同时汇总社会公众意见，修改完善；此外组织专家论证，形成专家论证意见，并根据专家建议，修改完善；最后形成草案送审稿；

9.报送市政府。

三、《条例》的主要内容

《条例》参考借鉴了广东省内同类立法的体例结构，设五章共四十一条。

第一章总则，共七条。

内容包括：

立法目的、适用范围和扬尘污染定义、防治原则和治理体系、政府职责、部门职责、宣传和技术推广责任、监督机制。

第二章监督管理，共九条。

内容包括：

扬尘污染防治实施方案的制定与实施、网格化监督管理、扬尘污染重点防治区域、重点扬尘污染源名录、巡查制度与联动执法机制、扬尘污染应急预案、扬尘污染监控与信息共享、扬尘污染信息公开、扬尘污染失信惩戒。

第三章防治措施，共十三条。

内容包括：

建设单位职责、施工单位职责、监理单位职责、建设工程施工防尘措施、房屋建筑施工及建（构）筑物拆除防尘措施、道路和管线铺设防尘措施、物料运输防尘措施、物料堆场防尘措施、城市道路保洁及露天公共场所防尘措施、裸露地面责任主体、矿山防尘措施、农业生产防尘措施、特定风力停止作业规定。

第四章法律责任，共十一条。

内容包括：

重点扬尘污染源逃避监管法律责任、拒绝接受监督检查和弄虚作假的法律责任、施工单位拒不执行停止工地土石方作业或者建（构）筑物拆除施工等应急措施的法律责任、建设单位对不能开工的建设用地未采取防尘措施的法律责任、施工单位未建立工作台账的法律责任、施工单位未采取防尘措施的法律责任、物料运输未采取防尘措施的法律责任、物料堆场未采取防尘措施的法律责任、矿山未采取防尘措施的法律责任、按日连续处罚、管理部门及其工作人员的法律责任。

第五章附则，共一条。

规定了生效日期。

四、《条例》解决的主要问题及说明

（一）《条例》明确了立法目的

1.有效防治扬尘污染；

2.保护和改善大气环境；

3.保障公众健康；

4.推进生态文明建设。

（二）《条例》明确了适用范围和扬尘定义

1.适用于阳江市行政区域内扬尘污染防治及监督管理。

2.扬尘污染，是指因各类建设工程施工、建（构）筑物拆除、装饰装修、预拌混凝土和砂浆生产、物料运输与堆放、公共场所和道路保洁、养护绿化、矿产资源开发与加工、码头作业、秸秆焚烧等活动以及地面裸露产生粉尘颗粒物对大气所造成的污染。

（三）《条例》明确了扬尘污染防治原则和治理体系

1.坚持依法治理、预防为主、防治结合、共防共享的原则；

2.构建政府主导、部门监管、企业自律、公众参与的治理体系。

（四）《条例》明确了政府和部门职责

1.明确了市、县（区）人民政府在其行政区域内扬尘污染防治工作方面的职责；

2.乡镇人民政府和街道办事处对本辖区内扬尘污染防治工作负责，并协助市、县（区）有关主管部门开展相关工作；

3.村（居）民委员会协助市、县（区）有关主管部门和乡镇人民政府、街道办事处开展扬尘污染防治工作。

4.明确了生态环境、住房和城乡建设、城市管理和综合执法、交通运输、自然资源、农业农村、公安机关交通管理、水行政、发展改革、财政、城乡规划、林业等主管部门在扬尘污染防治工作中的职责（《条例》第5条）。

（五）《条例》注重技术推广，强化教育宣传

政府应当加强有关扬尘污染防治的环境保护宣传工作，积极推广防治扬尘污染技术的应用和研发。

倡导和推行绿色施工和清洁生产，有效节约资源并提高废弃物利用率，发展循环经济（《条例》第6条）。

（六）《条例》注重监督机制的建立

《条例》规定，市人民政府应建立健全扬尘污染防治投诉、举报工作机制，有关部门应当支持符合法律规定的机关和有关组织提起环境公益诉讼，鼓励和支持行业协会制定扬尘污染防治规范，加强行业自律管理（《条例》第7条）。

（七）《条例》注重扬尘污染防治实施方案及扬尘污染应急方案的制定和实施

1.《条例》规定有关行政主管部门应根据扬尘污染防治要求制定实施方案并组织落实；在建设项目环境影响评价、施工许可等审批环节督促责任单位完善扬尘污染防治方案、落实扬尘污染防治措施、确定扬尘污染防治费用（《条例》第8条）。

2.《条例》规定政府应当将扬尘污染应急措施纳入大气污染应急预案。

在扬尘污染发生或者可能发生严重危害人体健康和安全的紧急情况时，或者扬尘污染达到应急预案规定的条件时，相关部门应启动应急预案并责令施工单位采取应急措施（《条例》第13条）。

（八）《条例》建立网格化监督管理机制

《条例》规定，各级人民政府对扬尘污染防治进行网格化管理，实行市、县（区）、镇（街）、村（社区）四级网格化监管。

各级网格责任主体发现本级网格内扬尘污染行为或者接到相关报告后，应当及时进行调查处理；不属于本级管辖的应要及时移送（《条例》第9条）。

（九）《条例》确立扬尘污染防治重点区域和重点扬尘污染源名录

1.《条例》规定，为了加强对城市建成区等人口密集区域的扬尘污染防治管理，政府可根据需要划定扬尘污染防治重点区域。

该区域内应当采取限时施工、增加围挡和密封设施等严格的扬尘污染防治措施（《条例》第10条）。

2.《条例》规定，有关部门应结合城市大气质量管理的要求，确定重点扬尘污染源名录；会同其他相关部门建立施工工地管理清单，重点扬尘污染源单位应当安装和运转污染源自动监测设备，并且与有关部门联网（《条例》第11条）。

（十）《条例》建立巡查制度与联动执法机制

《条例》规定，市、县（区）人民政府应当组织建立相关行政主管部门之间的联动执法机制，提高执法效率。

此外，相关部门应当建立日常巡查制度，并采用高新技术加强对扬尘污染的日常监督和现场检查（《条例》第12条）。

（十一）《条例》建立扬尘污染监控和信息共享、扬尘污染信息公开机制

1.《条例》规定，有关部门应将扬尘污染纳入大气环境质量和大气污染源监测网，加强对扬尘污染的监控；其他相关部门应建立扬尘污染防治监管网络系统，并与有关部门的监控设备联网，实行信息联网共享（《条例》第14条）。

2.《条例》规定，有关部门应当及时向社会公开扬尘污染信息，被列入重点扬尘污染源名录的责任单位应当依法公开排放信息（《条例》第15条）。

（十二）《条例》建立扬尘污染失信惩戒制度

《条例》规定，政府和有关部门应将扬尘污染违法行为的不良记录纳入信用管理体系，并依法公开共享，对严重违法失信行为实施联合惩戒（《条例》第16条）。

（十三）《条例》明确了建设单位、施工单位和监理单位的职责

1.《条例》规定，建设单位应当依法履行将扬尘污染防治经费列入工程造价、要求投标人制定施工现场扬尘污染防治措施、明确施工单位的扬尘污染防治责任、监督施工单位落实扬尘污染防治措施等职责（《条例》第17条）。

2.《条例》规定，施工单位应当履行制定扬尘污染防治实施方案、应急方案、扬尘污染防治费用支出明细预算、建立扬尘污染防治措施实施情况台账等职责（《条例》第18条）。

3.《条例》规定，监理单位应对施工单位扬尘设施设置和防治措施落实情况进行监理，并提出监理措施。

未按相关要求施工的，要求施工单位立即改正，并及时告知建设单位和相关行政主管部门（《条例》第19条）。

（十四）《条例》明确了建设工程施工防尘措施

《条例》规定，建设工程施工应当包括以下防尘措施：

施工工地边界按照规范设置硬质、连续的密闭围挡（墙）并进行维护，采取覆盖、洒水、喷雾、分段作业、择时施工；保持施工工地出入口通道清洁，不得有泥浆、泥土和建筑垃圾；施工工地的出入口、材料堆放和加工区、生活区、主干道等区域采用混凝土硬底化、铺设礁渣、砾石或者其他功能相当的材料，并辅以洒水、喷洒抑尘剂和设置自动喷淋、喷雾系统；施工工地专门设置集中堆放建筑土方、建筑垃圾、工程渣土的场地，并于48小时内清运干净；不能及时清运的，采取密闭式防尘网（布）遮盖、定期喷洒抑尘剂或洒水；土石方、地下工程、拆除和爆破等易产生扬尘的工程作业时，采取洒水、湿法施工等措施（《条例》第20条）。

（十五）《条例》明确了房屋建筑施工及建（构）筑物拆除防尘措施

《条例》规定，房屋建筑施工及建（构）筑物拆除不仅要遵守《条例》第20条的规定，同时还要针对其施工的特殊性采取特定的扬尘污染防尘措施，切实做到降尘抑尘（《条例》第21条）。

（十六）《条例》明确了道路和管线铺设防尘措施

《条例》规定，道路和管线铺设除应满足《条例》第20条相关规定，针对特定的工序还应采取特定的扬尘污染防治措施（《条例》第22条）。

（十七）《条例》规定了物料运输和物料堆场防尘措施

1.《条例》规定，运输散装、流体物料的车辆应当采取密闭等措施防止物料遗撒，同时运输车辆应当依法安装、使用符合国家标准的卫星定位装置，此外在除泥、冲洗干净后方可驶出作业场所并按照规定的时间和路线行驶（《条例》第23条）。

2.《条例》规定，贮存易产生扬尘的物料，应当采用密闭仓储设施或者设置不低于堆放物高度的严密围挡，并配备喷淋或者其他抑尘设备；生产用原料等干散货需要频繁装卸作业的在密闭车间进行；堆场露天装卸作业的，应进行洒水、喷淋；采用密闭输送设备作业的，应当在装卸处配备吸尘、喷淋等设施；码头、矿山、填埋场和消纳场应当实施分区作业，并采取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等防尘抑尘措施。

（《条例》第24条）。

（十八）《条例》规定了城市道路保洁及露天公共场所防尘措施

《条例》规定，城市主干道路应当采用机械化清扫作业，其他道路逐步推广机械化清扫等低尘作业方式；采用人工方式清扫的，应当采取洒水等有效的抑尘措施；在干燥、污染天气等容易产生扬尘的气象条件下，应当增加城市道路洒水、喷雾频次。

露天公共场所经营管理单位应当参照前述规定进行清扫保洁，防止扬尘污染（《条例》第25条）。

（十九）《条例》规定了裸露地面责任主体

《条例》以单位、居住区、市政道路、公共绿地、河道、储备土地、空闲土地以及其他区域为标准对城市建成区内的裸露土地进行划分，并确定责任人，由责任人进行绿化；如不具备绿化条件的，应采取地面硬化或者覆盖等有效防尘措施（《条例》第26条）

（二十）《条例》规定了矿山防尘措施

《条例》规定，矿产资源开采、加工、矿山环境治理过程中应采取洒水、喷淋、集中开采、运输道路硬化、绿化、设置围档、覆盖防尘网（布）等防尘措施（《条例》第27条）。

（二十一）《条例》规定了农业生产防尘措施

《条例》规定，农业生产者在秸秆处理等农业生产活动中应当根据农业农村主管部门的引导开展绿色生产，防治扬尘污染（《条例》第28条）。

（二十二）《条例》规定了特定风力停止作业制度

《条例》规定，气象预报风力达到四级以上时，应当停止建设工程土方、建（构）筑物拆除和爆破、道路和管线铺设中灰土混合搅拌、绿化土地平整、换土、原土过筛、矿山露天开采、加工等作业（《条例》第29条）。

（二十三）《条例》明确了相关法律责任

1.规定了重点扬尘污染源逃避监管、被检查单位或个人拒绝接受监督检查和弄虚作假应承担的法律责任（《条例》第30条、第31条）。

2.规定了建设单位对不能开工的建设用地未采取防尘措施的法律责任（《条例》第33条）。

3.规定了施工单位拒不执行停止工地土石方作业或者建（构）筑物拆除施工等应急措施、未建立工作台账、未采取防尘措施的法律责任（《条例》第32条、第34条、第35条）。

4.规定了物料运输、物料堆场、矿山未采取相应扬尘污染防治措施应承担的法律责任（《条例》第36条、第37条、第38条）。

5.规定了企业事业单位和其他生产经营者违反《条例》相关条款规定，未采取有效措施防治扬尘污染，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，有关部门可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚（《条例》第39条）。

6.规定了各级人民政府和负有扬尘污染防治监督管理职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假应承担的法律责任（《条例》第40条）。

（二十四）规定了《条例》的生效日期

最后一条规定了本《条例》的生效日期。