我国农村基层组织建设的历史沿革.docx

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我国农村基层组织建设的历史沿革

我国农村基层组织建设的历史沿革

2007年5月12日 

我国农村基层组织的历史源远流长。

“我国传统的农村社区组织基本上都围绕着生存延续和秩序稳定两大需要组建起来，并因满足这些需要而得以存在和调整。

”传统的中国农村社会结构简单，其经济是自给半自给的自然经济，在组织上明显地呈现以下特征：

群体性质的血缘性，居住方式的地缘性，组织结构的等级性，组织功能的非专一性。

1949年后，我国农村经济仍然属于传统型的，但在组织、文化等方面已经导入了一些现代因素，特别是改革开放20多年来，农村组织发生了多元化的变迁和创新，农民和农村的组织化程度不断提高，对整个农村社会的发展都产生了深远的影响。

一、我国农村组织的历史沿革

我国农村组织的历史沿革，可以追溯到原始社会的血缘家族公社，后经几千年的历史发展，它的组织形式逐渐完备，组织结构日趋复杂。

封建社会早期的“乡里制”组织体系和后期的“保甲制”是其典型代表。

（一）从血缘家庭公社到宗法制世袭等级组织体系

原始社会初期，人类为了维持公共秩序和共同抵御自然灾害的需要，建立了第一个社会组织，即原始社会初期的血缘家庭公社。

在血缘家庭公社时期，随着生产力的进一步提高和人类思维能力的发展，人类两性关系在实行辈份婚姻的基础上，实行族外群婚，从而明确了“族”的概念,产生了氏族，形成了氏族公社，并自然发展成为社会组织系统的基础。

原始社会的血缘家庭公社和氏族公社构成了人类社会组织的最初萌芽。

进入奴隶社会后，我国的奴隶社会没有形成西方式的私人占有奴隶制，而是形成了宗族奴隶制社会。

从组织体系的角度看，宗族奴隶制社会有两个显著特点：

一是基层社会组织的被统治部族对统治部族来说，仍然保持了自己的自治实体，即一个臣服了的部族，不是被统治部族所肢解，其成员不是被分配为统治部族成员的私人家庭奴隶，而是整个臣服部族对统治部族来说具有奴隶部族的身份，其部族的自治首领对统治部族来说，具有奴隶代表的身份，然而，他们对于自己部族来说，仍然是自治实体的管理者，他们不仅代表了统治部族管理自己的部族，在主要意义上他们是代表本部族的民众来进行自治管理的。

二是被统治部族基层自治组织保持了相当强的独立的自治管理权力。

这种独立的自治管理权力，使社会基层的自治血缘实体对中央集权宗主的统治权力和地位，有着强大的、难以遏制的异化力量。

周代取代殷商的宗主地位以后，为了强化对社会的控制，采取两个方面的措施改进社会组织制度。

一是积极推行“仁政”，即废除奴隶制。

二是进行领主大封建。

通过这两项措施，全国各地的血缘关系独立的部族自治组织完全被打破，不再由自己原有的部族血亲自治首领管理，而基本上由周部族的血亲贵族统治，地域性基层社会组织取代了血缘性基层社会组织，从而有力地强化了中央集权和等级管理制度。

（二）封建社会的乡村组织体系

在中国封建社会两千多年的发展过程中，乡村组织的变化可以分为两个阶段，即秦汉到隋唐时期的“乡里制”体系和北宋到清朝实行的“保甲制”。

“乡里制”组织体系起于秦汉，止于隋唐时期。

秦汉至隋唐的“乡里制”，历经一千多年，在历史的变迁中有继承又有发展，各朝之间其具体形式不尽相同，但其实质内容都是一样的。

其特点主要有以下三点：

第一，职官与长者并用。

既设立行政官吏，又注意发挥地方长老的作用。

第二，刑禁与教化并施。

对居民既施行什伍连坐，又进行以“孝”、“悌”为核心内容的教育感化。

第三，秩序制和晋升制融于一体，形成“宰相起于州部，猛将出于卒伍”的运行机制。

“乡里制”作为集行政、教化、司法、自我管理和监督于一身的基层组织体系，其职能有四个方面：

一是利用地方长老进行“教化”活动，使封建伦理道德深入乡民；二是管理户籍，征敛赋税和徭役；三是维护社会治安，以“什伍连坐法”的强力措施，达到维持社会稳定的目的；四是通过“乡举里送”，向朝廷推荐官吏。

“乡里制”组织在唐末藩镇割据混战和农民大起义中瓦解。

在乡村组织体系中，取而代之的是源于北宋的“保甲制”，并一直沿袭到清代。

起源于北宋的“保甲制”乡村组织体系，就其实质来说和起源于秦汉的“乡里制”组织体系并没有什么本质区别，但认真比较起来，它又有自己的一些特点：

首先，它建立了一个更加严密的社会治安网络，对内加强了对人民的统治；其次，它寓兵于民，注意加强对壮丁的军事训练，强化了国家防御力量，对外有效地抗击了外族的入侵；再次，它比较重视农业生产和建设。

元代的村社组织，以及明代提出的里甲内民户要互相了解，互相作保，对发展农业生产都起到了积极的作用。

总之，就一般意义来说，村社组织的职能是编审户籍入丁，并以此催征赋税和征用劳役，保证国家的经济来源，更注重经济功能；而保甲组织更多的是具有军事和治安功能。

国民党政府时期的乡村组织体系：

从辛亥革命一直到新中国成立前夕，国民党政府在乡村基层组织体系的建立过程中，也广泛采用了“保甲制”。

国民党政府采用的保甲制度和历代封建王朝实行的“保甲制”相比，有明显的不同：

首先，进一步强化“连坐法”，实行各户相互监督和互相告发；其次，进一步强化了军事职能，在“管”、“教”、“养”、“卫”四大职能中，“卫”的职能得到高度重视，把地方村社武装（壮丁队、民团、自卫队等）作为准军事力量，一方面为国家正规武装提供兵源，另一方面维护地方治安和社会秩序；再次，进一步强化法西斯统治，抗日战争后，国民党政府在保甲制度基础上，又使之进一步“军事化”、“警察化”、“特务化”，将其和警察、国民党军队结成一体，在乡村组成了严密的法西斯统治。

二、新中国成立以来农村基层组织制度的变革

新中国成立以来，我国农村基层组织经历了很不平凡的历程。

50年来，“政权组织和经济组织的变化较大，党的组织和群众团体相对稳定”，经历了“新中国成立初期、人民公社时期和改革开放新时期”三个大的阶段。

（一）新中国成立初期（1949～1958年）

新中国成立后，中国共产党迅速在全国农村全面展开了农村基层组织的创建工作，主要创建了两类组织：

一是农村基层党的组织和政权组织。

各乡建立党委组织，各村建立党支部组织。

二是农村经济组织。

最先创建的是互助组，后又创建了初级社和高级社。

可以说，新中国成立初期，农村基层组织在党的统一领导下，既继承了民主革命时期基层组织建设的优良传统，又充分适应了农村实际和形势发展的需要，组织建设的创新是成功的。

从基层政权建设来看，因为贯彻了民主建政的原则和机构精简的原则，使人民充分享有当家作主的权利，增强了主人翁责任感，政府组织健全高效，对组织亿万农民群众完成土地改革和农业合作化起到了重要作用。

从经济组织建设来看，高级社与初级社相比，在组织化程度上，前者大大高于后者，生产、劳动、分配和生活都高度组织化是高级社的组织特征；在组织功能上，初级社主要还是农村经济组织，而高级社则已不纯粹是经济组织而具有明显的行政属性，已“向政社合一的人民公社体制迈出了第一步”。

农业合作化适应农业生产发展的需要，对促进农村经济发展和社会全面进步，起到了十分重要的作用，为亿万农民群众走上社会主义道路作了组织上的准备。

同时，也方便了国家对农业的领导，使国家花费较小的精力和成本，就得到了必要的农产品和积累了工业化资金。

（二）人民公社时期（1958～1983年）

从1958年下半年开始，我国农村组织进入了人民公社时期，取消乡镇政府，乡镇党委改为公社党委，乡镇人民委员会改为公社社务委员会。

人民公社从一开始就不是单纯的经济组织，而是“政社合一”的组织，其管理范围覆盖了政治、经济、文化乃至日常生活的所有领域。

人民公社的组织体制几经调整，最终稳定在“三级所有、队为基础”的格局下，并一直延续到农村改革的初期。

人民公社实行统一领导、分级管理的制度，一般分为公社管理委员会、生产大队、生产队三级。

生产大队是分片管理的单位，生产大队（村级管理组织）设党支部（或总支）、大队委员会、民兵连、妇代会、团支部等组织。

生产队是基本的、独立的核算单位。

这一套管理组织构成了我国农村组织体系的微观层次。

与此同时，我国还建立了一整套与农村经济直接相关的职能组织体系，这一体系大致可归纳为三个系列：

其一为生产系列，如农机站、畜牧兽医站、植保站等；其二为流通系列，如供销社、生产资料公司、棉麻站等；其三为金融系列，如农业银行、信用社等。

这就是通常所说的“七站八所”。

公社管理委员会、生产大队、生产队和“七站八所”这一体系就构成了人民公社时期我国农村的基层组织系统。

人民公社从1958年创建到1983年解体，持续了25年，长达1／4世纪。

应该说，人民公社是具有很强的社会整合能力和动员社会资源能力的，在其建立初期的一段特殊历史时期里，发挥了一定的积极作用。

然而，人民公社制度作为生产关系超越生产力发展的产物，这一组织体系也带有明显的缺陷，从而给农村经济和社会发展带来了很多不利影响。

诸如农业生产发展迟缓，人民生活水平增长陷入停滞等，并最终使农民这种最活跃的农村生产力的积极性受到严重挫伤（“大锅饭”造成的后果），极大地阻滞了我国农村由传统社会向现代社会的转型。

从1958年到1978年，是新中国农业发展最为缓慢的20年，在这20年中，农业总产值年均递增只有2.6%。

农民人均纯收入，1957年为72.95元，1978年为133.57元，平均每年只增长2.88元；社员从集体分配得到的收入，人均每年只增长2元钱。

在人民公社时期，农民不但失去了对土地和其他许多生产资料的自主经营权，而且也失去了对自己劳动的支配权。

（三）改革开放新时期（从1983年至今）

在这一阶段，我国农村基层组织体系的建设，是随着农户经济的重建而逐步展开的，改革以1978年后逐步实行家庭联产承包责任制和1983年的政社分设为突破口，从撤社建乡到体现民主政治的“村民自治”，农村基层政权组织和经济组织在组织制度上又一次发生了重大的变化。

这一阶段农村基层组织制度变革的主要内容有以下几点：

1、实行家庭承包责任制，进行农业微观组织的再造。

家庭联产承包责任制作为农村基本经营制度的重大变革，在全国范围内经历了由不联产到联产、从包工到包产再到包干，从“不要包产到户”到包产到户再发展为包干到户的变化过程。

到1981年，有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制；到1983年，有97.9%的生产队实行了“大包干”。

家庭联产承包责任制的确立，标志着人民公社的三级组织构架被打破，重新确立了农户家庭经营的主导地位，形成了“双层经营、户为基础”的格局。

这场改革从根本上瓦解了原有农村组织体系赖以依存的基础。

更重要的是，它有力地促进了农业的高速增长，使我国在1979～1984年间出现了一个超常规发展的时期。

全国农业总产值增长56.3%，年均递增7.7%。

农民人均收入在1978～1996年间，由133.6元增加到1926.1元，扣除物价增长指数，实际增长4.59倍，年均实际增长率达10.02%。

2、加强乡级政权组织建设，推进村民委员会制度建设。

在实行政社分设、建立乡镇政府的基础上，中共中央、国务院于1986年9月发出了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，明确要求：

实行党政分工，乡镇党委要集中精力抓好党的自身建设，保证乡镇政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，不能包办政府的具体工作；实行政企分开，乡镇政府要行使管理经济的职能，支持乡镇经济组织行使自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动；实行简政放权，建立乡财政，健全和完善乡镇政府的职能，加强乡镇人民代表大会对政府工作的监督。

1987年11月，全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，进一步明确了村民委员会是农民自我管理、自我教育，自我服务的基层群众性自治组织，制定了村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议由本村18周岁以上的村民组成，村规民约由村民会议讨论制定等一系列具体规定。

同时明确要求乡镇政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作。

3、以村级组织配套建设为重点，加强农村基层组织建设。

农村基层组织建设是个系统工程，在逐步理顺农村基层各种组织相互关系的情况下，以村级组织配套建设为重点，农村基层组织建设进入了全面推进的阶段。

--莱西会议和社会主义思想教育  

1990年7月，经中央批准由中央组织部、中央政策研究室、国家民政部、全国妇联、共青团中央等部门联合在山东莱西召开了全国村级组织建设工作座谈会，即著名的莱西会议。

会议确定了加强农村基层组织建设的工作目标和指导思想，进一步明确了农村基层党组织的核心领导地位，确定了以党支部为核心的村级组织配套建设工作格局。

会议强调整个农村基层组织建设工作与活动，包括政治、经济、思想、文化和社会稳定等各方面，必须在党委和政府统一领导下，有关部门和组织通力合作，齐抓共管。

会议决定从1990年冬开始用三年时间，分期分批在农村开展社会主义思想教育。

莱西会议是在改革开放条件下，运用实践经验推动农村基层组织建设的一次重要会议，澄清了当时在农村基层组织建设上出现的某些思想混乱。

1992年8月，中央有关部门又召开会议，推广依法建制、以制治村、民主管理的经验，通过健全制度推进村级组织建设。

这两次会议，对推进村级组织配套建设发挥了重要作用。

--两轮农村基层组织建设工作整顿

第一轮整顿（1994.10--1997.10）

1994年10月，中央召开全国农村基层组织建设工作会议，会后发出了《关于加强农村基层组织建设的通知》和《关于进一步整顿农村软弱涣散和瘫痪状态党支部的意见》等文件，开始了新时期第一轮农村基层组织建设整顿工作。

整顿工作的目标是，坚决改变党支部的软弱涣散和瘫痪状态，实现“五个好”的目标：

一是建设一个好的领导班子，尤其是有一个好书记，能够团结带领群众坚决贯彻执行党的路线方针政策；二是培养锻炼一支好的队伍，共产党员能够发挥助手和后备军的作用；三是选准一条发展经济的好路子，充分发挥当地经济的优势，加快农民脱贫致富奔小康的步伐；四是完善一个好的经营体制，把集体统一经营的优越性和家庭承包经营的积极性结合起来；五是健全一套好的管理制度，体现民主管理原则，保证工作有效运转，使村级各项工作逐步走上制度化、规范化的轨道。

第二轮整顿（1997.10--2000.10）

1997年10月，根据党的十五大提出的我国改革开放和现代化建设以及党的建设目标要求，胡锦涛总书记对继续推进农村基层组织建设工作进行了全面部署，由此开始了新时期第二轮农村基层组织整顿和建设工作。

第二轮农村基层组织整顿和建设继续把创建“五个好”村党支部作为主要目标，同时提出了抓好乡镇党委建设的目标。

乡镇党委建设的目标要求是达到“六个好”：

一是选配一个坚决贯彻党的路线方针政策、公正廉洁、团结合作、战斗力强的好班子，首先要有一个党性强、作风正、能力强的乡镇党委书记；二是建设一支精干高效、素质优良、群众拥护的好乡镇干部队伍；三是选准一条符合本地实际的发展经济、共同致富的好路子；四是建立一套行之有效的工作、管理和监督的好制度；五是保持一种密切联系群众、艰苦奋斗、实事求是的好作风；六是形成一个坚持两手抓、两手都要硬，促进物质文明和精神文明的协调发展的好的工作格局。

1998年6月，中央组织部召开了全国农村基层组织建设经验交流暨表彰会议，对三年来以整顿后进村为重点的农村基层组织建设工作进行总结。

会议认为，按照“六个好”和“五个好”的目标要求，经过整顿，面上的农村基层组织建设工作得到了全面加强，有力地推进了农村的改革、发展和进步。

经过20年的改革和发展，农村基层组织的结构和功能发生了很大变化。

1998年10月召开的十五届三中全会，对改革20年来农村基层组织建设取得的成就和积累的经验进行了认真的总结，提出了今后一个时期农村基层组织建设的目标和任务，为农村基层组织的建设和发展指明了方向。

这标志着中国农村基层组织建设开始进入了一个新的阶段，即以全面推进村民自治为核心的农村基层民主政治建设阶段。

三、农村基层组织建设工作的创新和发展

1、建立领导联系点，与农民同吃、同住、同劳动。

2000年11月底，中央批准下发了《关于在农村开展“三个代表”重要思想学习教育活动的意见》，决定用两年左右时间，在全国县（市）部门、乡镇、村领导班子和基层干部中，有计划有步骤地开展“三个代表”重要思想学习教育活动。

2000年12月，胡锦涛同志代表党中央对这次学习活动作了全面部署。

2000年底至2002年6月，以“干部受教育、群众得实惠”为目标的“三个代表”重要思想学习教育活动，在全国农村轰轰烈烈、扎扎实实地开展起来。

这次学习教育活动共涉及4.3万个乡镇、24万个县（市）部门、71.2万个村和58万个乡镇站所，共有1520多万名农村基层干部参加，其中，乡镇干部193万人，县（市）部门干部535万人，村干部503万人，乡镇站所干部289万人。

各级党委常委、政府党员领导干部建立了学习教育活动联系点，与农民同吃、同住、同劳动。

省、县共建立领导干部联系点15.2万个，几乎覆盖了全国所有乡镇，其中，省级党员领导干部联系点1150个。

这次学习教育活动，全国各级党委、政府广泛地研究总结工作中的新问题、新经验，不断地探索、提高农村基层组织建设工作的新方法、新办法、新途径，取得了一糸列实践成果和制度成果，极大地巩固了党在农村的思想基础。

2、三级联创。

2003年9月6日，中共中央办公厅下发了《关于深入开展农村党的建设“三级联创”活动的意见》，对农村基层组织建设提出了新的目标和要求。

这是开展“三个代表”重要思想学习教育活动的实践成果和制度成果结晶。

农村党的建设“三级联创”活动，是指创建以“领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、小康建设业绩好、农民群众反映好”为主要内容的“五个好”村党组织、“五个好”乡镇党委和农村基层组织建设先进县（市）活动。

它规范了县、乡、村三级党组织争创先进的具体目标和工作内容，是把农村党的建设与农村改革发展稳定紧密结合起来的一个重要载体，是落实党建工作责任制、实现农村基层组织建设整体推进、常抓不懈的一个有效机制。

中央明确规定，在“三级联创”中，村级党组织是基础，乡镇党委是重点，县（市、区）委是关键，县（市、区）委书记是第一责任人。

各地在实施中，不断增强联创意识，充分发挥积极性和主动性，在“创”上下功夫，在“联”上抓落实，对创建活动的各项内容和责任目标制定具体的量化标准，坚持一级抓一级、一级带一级，有力地促进了农村基层党组织建设整体水平的提高。

3、保持共产党员先进性教育和建设社会主义新农村。

根据党的十六大和十六届四中全会精神，为进一步加强党的执政能力建设，全面推进党的建设新的伟大工程，确保党始终走在时代前列，更好地肩负起历史使命，中央于2004年11月7日发出了《中共中央关于在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动的意见》，决定从2005年1月开始，用一年半左右的时间，在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，农村安排在第三批，于2006年上半年进行。

党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，对统筹城乡经济社会发展、进一步加强农村基层组织建设提出了新的要求。

在农村先进性教育活动中，胡锦涛同志提出要紧紧围绕建设社会主义新农村这个主题，有针对性地开展正面教育，解决党组织和党员队伍中存在的突出问题，解决影响改革发展稳定的主要问题，解决群众最关心的重点问题，务求取得实效。

2006年和2007年两年的中央一号文件就发展现代农业，建设社会主义新农村作出了具体的部署，强调要不断增强农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，为建设社会主义新农村提供政治和组织保障。

四、我国农村基层组织建设工作的几个特点和启示

建国以来，特别是改革开放以来，从我国农村基层组织建设的工作实践来看，在工作目标、工作措施的部署上有这么几个特点：

第一，始终把提高农村基层组织贯彻执行党的方针、政策的能力放在第一位。

从建国初期的高度集中统一，到1990年莱西会议之后确定以村党支部为核心的村级组织协同推进建设目标，到1997年10月第二轮农村基层组织整顿，确定乡镇党委与村级党组织整体推进的工作思路，都体现了这一特点。

这也是我们党农村基层组织建设工作一以贯之的一条主线，其目的就是巩固党在农村的执政地位和执政基础。

第二，始终把发展生产、服务群众、领带群众发家致富作为农村基层组织建设的一切工作的出发点和落脚点。

做到一切制度的设计、工作措施的制定都围绕提高农村基层组织，特别是党组织领导群众发展农村经济能力为目标。

第三，始终把求真务实、解决实际问题作为一切工作策划、设计的主要思想。

如两轮农村基层组织建设整顿工作的设计，从摸清情况、制定规划和实施方案，到认真解决存在的突出问题，以及后来的与农民同吃、同住、同劳动“三同”等都体现了这一思想。

我们党加强农村基层组织建设的实践证明，农村基层组织建设直接关系着农业的发展、农村的稳定、农民的福祉，也关系着整个党的事业的兴旺发达和国家的长治久安，任何时候都要高度重视，大力加强。

实践表明：

农村基层组织建设必须坚持围绕党在农村的中心任务，服从服务于农村改革发展稳定的大局；必须坚持用发展着的马克思主义武装广大农村党员，做到学与用、知与行的统一；必须坚持以正面教育、自我教育为主，广泛听取群众意见，切实解决党组织和党员队伍中存在的突出问题，务求实效；必须坚持集中整顿建设与做好经常性工作相结合，持之以恒，常抓不懈；必须坚持从实际出发，突出工作重点，加强分类指导，实现整体推进；必须坚持上下结合，齐抓共管，建立严格的领导责任制，切实加强督促检查。

这些既是我们党加强农村基层组织建设实践的总结，反映了农村基层组织建设的规律，也是在今后工作中应当长期坚持并继续丰富和发展的重要经验。