城市流动人口管理的现状问题与对策.docx
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城市流动人口管理的现状问题与对策
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深圳市城市流动人口管理的现状、
问题及对策
(提纲)
一、深圳市流动人口管理现状
(一)深圳市城市流动人口的组成
(二)深圳市城市流动人口的基本特征
(三)深圳市城市流动人口管理工作的主要做法
二、当前深圳市城市流动人口管理工作中存在的主要问题
(一)服务意识淡薄,管理方法和管理手段相对滞后
(二)管理法规不完善,部门合作不协调
(三)流动人口的合法权益保障存在薄弱环节
(四)政策执行不到位
三、加强深圳市城市流动人口管理的建议
(一)更新观念,建立信息化的管理模式
(二)统一管理,加强协作沟通
(三)加大流动人口合法权益保障力度
(四)提高流动人口社会化管理水平
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深圳市城市流动人口管理的现状、
问题及对策
黄育贤
内容提要:
随着深圳市经济、社会、文化的快速发展,越来越
多外来人口流向深圳成为深圳市城市流动人口,这些流动人口在加
快深圳城市化进程的同时,也为城市管理带来一系列的问题,极大
地挑战了深圳市政府的管理和服务能力。
因此,加强对深圳市流动
人口管理问题的研究,探索流动人口管理的新方法、新模式,充分
发挥流动人口在深圳经济社会发展过程中的建设性作用,具有很强
的现实意义。
本文以深圳市流动人口的实际情况为出发点,分析了
深圳市城市流动人口的特点,并概括了深圳市流动人口管理工作现
阶段的做法、问题及原因,最后提出了相应的建议和对策。
关键词:
深圳市 流动人口 管理
有“移民城市”之称的深圳,吸引着大批建设者们来此逐梦。
大量流动人口来到深圳,租房而居,流动性强,他们为深圳的快速
城市化做出了贡献,有力支撑了城市建设和产业结构的升级换代与
优化调整,但流动人口也对公共设施提供、公共安全保障等方面提
出了挑战,给社会管理和公共服务带来了巨大压力。
目前,深圳市
传统的流动人口管理模式已无法满足新时期发展需要,城市流动人
口管理模式必须顺应时代发展要求,改变传统管理模式上的缺点,
推动人口管理工作顺利进行。
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一、深圳市流动人口管理现状
(一)深圳市城市流动人口的组成
现阶段,深圳市城市流动人口的基本组成主要有以下三类:
第
一类是大量流入城市的农村人口,主要是一些农村富余劳动力。
第
二类是农村先富裕起来的一部分农民,拥有一定的经济实力,为了
子女的教育,涌向城市,共享城市公共资源的便利。
第三类是从小
城镇流入的人口,这些人主要是掌握了一定技术能力,受教育程度
较高,不满足于现状,为谋求更好的实现自我价值的空间,如一部
分高校毕业生。
(二)深圳市流动人口的基本特征
深圳近年来流动人口增长迅速,2003 年为 557.41 万人, 2008
年达到了 876.83 万人,2010 年增加到 1200.55 万人。
据有关部门
统计,截至 2015 年,深圳市全市累计登记实际居住的流动人口达
1700.55 万人,占常住人口比重的 84.9%;其中户籍人口 212.35 万
人,占常住人口比重的 15.1%。
目前深圳市流动人口增长、结构、布局等特点可以总结为“四
个最”:
一是流动人口与户籍人口比例倒挂最严重, 2014 至 2015
年进行的统计的数据显示:
深圳市城市流动人口与户籍人口的比例
达 6:
1。
二是人口密度全国大中城市里最高,从“四普”时每平方
公里 825 人增加到“五普”时 3597 人,十年间增长了 3.46 倍,以
年均 15.32%的速度增加。
三是人口年龄结构最轻。
据“五普”资
料,全市人口年龄平均 25.37 岁,且 20-39 岁的人口占总人口的比
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重高达 66.38%,在全国大中城市中绝无仅有。
四是适龄劳动人口平
均文化程度最低。
在全市的劳动力资源中,受过中专及以上教育程
度的仅占 15.21%,而只受过初中及以下教育程度的人口比例高达
66.52%。
(三)深圳市城市流动人口管理工作的主要做法
深圳市作为全国主要文明城市中流动人口数量颇多的城市之
一,对流动人口的管理工作也受到全国人民的关注。
近年来,在深
圳市委市政府的领导下,坚持“党委领导、政府牵头、公安为主、
各方参与、综合管理”的原则,着重抓好治安管理和劳务管理,形
成“以户口管理为基础,治安管理为重点,劳务管理为根本,其他
管理相配套”的工作机制,使深圳市流动人口管理工作尽快走上法
制化、规范化和科学化的轨道。
1、制定高效的管理方案。
一是确立并完善了以“现居住地为
主”的属地管理制度。
突出重点,改革管理对象,将流动人口实行
分类管理和服务。
具体表现为:
以村 (社区)居委会为主,成立综合
管理办公室。
由村 ( 社区 ) 居委会统一领导,统一组织,集计生专
干、治安员、城管员、卫生员等共同管理;二是分片负责,实行所
谓的“三定,五保,四不漏,八清楚”包干责任制。
三是建立了相
应的流动人口管理制度。
为保障流动人口管理工作有章可循,深圳
市先后出台了“ 1+5”文件(《深圳市关于加强和完善人口管理工作
的若干意见》及五个配套文件《深圳市户籍人口迁入若干规定(试
行)》、《深圳市暂住人口证件和居住管理办法(试行)》、《深圳市
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流动人口计划生育工作管理办法 (试行)》、《深圳市暂住人员就业
管理办法(试行)》和《深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法
(试行)》),对流动人口子女的教育问题,就业问题,计划生育问题
等做了详细的规定。
四是创新了流动人口管理方式。
以证管人服务
促进管理;以房管人管理创新模式;以卡管人填补治安漏洞。
2、关爱流动人口,提高优质管理服务。
在防止和排查外来流动
人口带来的治安管理问题和出租屋隐患问题的同时,深圳市各级各
相关部门积极行动,为流动人口提供服务,尽量增加其归属感以及
对深圳的认同感。
不仅帮助农村劳动力提供就业信息,免收中介
费,还将限制使用农民工的规定全部撤销并免收来深建设者的行政
管理费用。
同时,努力解决流动人口子女的教育问题。
根据《深圳
市暂住人口子女接受义务教育管理办法(试行)》)的规定,按照管理
以流入地政府为主,接受入学以全日制公办中小学为主原则,制定
《深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法》,明确管理范围、
职责和程序,逐步有序地解决流动人口子女接受义务教育问题。
实
施社保扩面,使全市外来务工人员参加深圳市社会保险的参保率和
参保人数逐年提高。
积分制以及办理深圳市居住证等政策放宽了流
动人口在深圳入户的条件,增强了他们对深圳的认同感和归属感。
3、重视对流动人口的合法权益的保护。
在合法权益的保护方
面,深圳市对本市居民和外来流动人口一视同仁,全市实施了对外
来务工人员与本地户籍劳动力平等保护措施,从最大程度上保护流
动人口的合法权益。
各级劳动仲裁部门也积极加入到保护流动人口
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合法权益的行列中来,不仅简化程序,而且优先为流动人口办理,
对经济上有困难的外来务工人员实行减免相关费用的政策。
同时,
加强对流动人口的普法教育宣传工作。
4、不断探索完善流动人口治安管理的有效措施。
面对庞大的流
动人口,深圳治安隐患之多可想而知,为此,深圳市早在 2004 年 6
月就启动了行政管理体制改革并颁布了《深圳市深化行政管理体制
改革试点方案实施意见》,深圳市社会科学院院长乐正认为,此次
行政管理体制改革的最大亮点就是政府的社会安全、公共服务功能
被强化。
从社会管理出发,比如,城市管理办公室升格为城市管理
局,为公共提供服务的比如食品药品监督管理局、安全生产局、质
监局等都得到了强化,在合并、撤销很多经济管理部门的同时,继
续保留了教育文体等部门,在精简公务员队伍的背景下,却为公安
部门增加了 3000 个编制。
同时,深入推进社会治安综合治理,社会
治安形势总体向好,全面加大矛盾纠纷排查力度,为群众解决一大
批实际问题。
二、当前深圳市流动人口管理工作中存在的主要问题
近几年来,深圳市流动人口管理部门围绕建设流动人口和出租
屋长效管理机制,进行了大量的创新,并把出租屋和流动人口信息
全部录入了计算机信息管理系统,实现了实时动态跟踪管理。
可以
说,深圳市政府虽然在流动人口管理上付出了很多努力,也得到了
一定的效果,但是随着大量流动人口的到来以及社会经济的快速发
展,深圳市流动人口管理工作依然存在许多不足的地方:
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(一)服务意识淡薄,管理方法和管理手段相对滞后
综合分析深圳市关于农村流动人口各项文件可知,许多部门对
流动人口存在重视管理、轻视服务的风气,说明深圳市并未形成尊
重、重视流动人口的良好氛围。
目前,深圳市流动人口管理信息系统已无法满足新时期治安管
理工作的需求,流动人口信息无法及时录入网络系统并随时更新,
导致有关管理部门无法及时掌握流动人口相关信息。
流动人口信息
网络并未建立全面的共享机制,无法更好地为政府制定决策提供有
效依据,更谈不上为流动人口提供最佳的服务。
各个管理部门无法
及时掌握流动人口各项信息,加大流动人口管理工作的难度。
多数
流动人口由于逃避登记办证,导致其信息无法在公安机关管制视野
中,管理漏洞助推流动人口犯罪案件频繁发生。
同时导致流动人口
无法享受与当地居民同等的权利,例如:
流动人口在子女教育、住
房、医疗保险等方面遭受不公正对待,严重损害流动人口的正当权
益。
当地社会管理部门对流动人口权益受损案件缺乏重视,案件进
展缓慢,流动人口想要维护合法权利道路艰难。
从住房问题的角度
来说,目前,深圳市流动人口多数从事服务业、制造业,大部分流
动人口是夫妻或举家在外生活,因此,住房需求明显增加。
(二)管理法规不完善,部门合作不协调
法律是约束人们社会生活的重要准则,也是管理流动人口的基
础保障。
深圳市制定的关于流动人口的制度, 在具体操作中大量问
题并未涉及其中,并且缺乏国家范围内统一的管理规则,这种情况
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使各个地区对流动人口的管理存在差异或发生抵触,导致深圳市流
动人口管理过于混乱。
流动人口管理工作是一项系统工程,涉及公安、教育、计划生
育、交通及城建等多个部门,只有各个部门相互协作,才能达到最
佳的管理效果。
目前,深圳市流动人口管理按照部门综合划分原
则,分工管理,无法实现合并统筹,严重影响流动人口管理效果和
效率。
有些部门开展各项工作均以自身利益出发,在工作中相互推
诿责任,对流动人口的工作和生活带来不利影响。
同时,流动人口
管理中相关部门缺乏统筹协调,不同区域或部门之间衔接不紧密,
缺少统一的流动人口管理和服务的标准,造成流动人口管理效果不
理想。
(三)流动人口的合法权益保障存在薄弱环节
大量事实表明,深圳市城市流动人口特别是从事二、三产业的
人员在合法权益保护方面处于弱势地位。
主要表现在两个方面:
一
是对流动人口服务和管理的政策不够完善。
近年来,深圳市虽然在
加强流动人口服务和管理方面出台了一些政策性文件,但有的服务
和管理措施还仅仅是部门规定,不够系统,不够完善,特别是对流
动人口安居乐业的政策规定相对缺乏,使流动人口无法享受到更多
的公共服务。
二是流动人口的合法权益得不到全面保障。
一些企业
用工不规范,不按规定签订劳动合同,不依照合同执行工资待遇、
劳保福利、社会保险、工伤处理,不执行最低工资标准、任意延长
劳动时间且不按规定支付加班费、随意拖欠克扣工资、生产现场存
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在安全隐患、女工特殊权益得不到保障等问题依然存在,引发的劳
动纠纷时有发生。
全市外来务工人员参加社会保险的比例仍然较
低。
有些流动人口居住条件差、环境恶劣,危房出租现象依然存
在。
在民营企业中组建工会、推行工资集体协商制度的任务还十分
艰巨。
法律援助机构建设、法律援助的人员力量和经费保障与流动
人口对法律援助的需求不相适应,落差比较大。
在流动人口中开展
法制宣传教育的有效形式还不多,方法有待创新,效果尚待提高。
(四)流动人口管理政策执行不到位
流动人口管理是一项系统的社会工程,需要政府与社会组织的
共同参与。
目前,深圳市流动人口管理工作的社会化程度仍然偏
低,未能真正形成政府与用工单位、出租屋业主、村委(社区居委
会)齐抓共管的局面。
一是流动人口本人和用工单位对流动人口管
理工作的目的和要求在理解上存有偏差,认为暂住人口登记需占用
一定时间,对生产有一定影响,因此,主动向公安机关申报登记的
较少。
二是企业为规避劳动监察部门检查或为节省办证费用,瞒报
流动人口数量。
三是部分出租屋业主为追求经济利益,对承租人基
本上不履行出租人的法律责任,不查验承租人身份、不主动办理登
记手续、不签订治安责任书等不履行管理义务的现象时有发生。
有
的出租屋业主与出租房分离,出租屋管理失控,有的房屋出租人对
承租人在出租房内从事违法活动情况要么不闻不问,要么熟视无
睹。
四是部分村委或者社区居委会等基层组织职能弱化,人员缺
位,责任不落实,流动人口服务和管理工作无人问津。
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三、加强深圳市城市流动人口管理的建议
(一)更新观念,建立信息化的管理模式
随着国民经济的快速发展,深圳市流动人口数量日益增多,但
流动人口的社会地位并未有所提升。
虽然流动人口中违法犯罪比例
远远高于常住人口,但不得不承认,大多数流动人口属于遵纪守法
的良好公民,这些人为城市经济的发展做出了巨大贡献。
针对有关
部门和市民对流动人口排斥、歧视等情况,各个级别政府先要转变
公众对流动人口的错误认知,把以人为本的理念融入流动人口日常
管理工作中;还要认识到流动人口大规模流动是市场经济和社会发
展的必然结果,要客观看待流动人口在经济发展和城乡建设中做出
的突出贡献,意识到流动人口也是这个城市的一员,他们同样享受
深圳居民所具有的合法权益和待遇。
此外,相关部门在思想层面上
要由“管理”至“服务”进行转变,重视并保护流动人口的合法权
益,从而更好地维护他们的医疗、养老、教育、住房等正当权益。
随着计算机、互联网等技术的发展,各种新科技逐渐应用到流
动人口管理中。
深圳市流动人口管理部门必须借助信息化手段,根
据流动人口生产生活情况开展调查,全面掌握流动人口居住、教
育、就业等各项信息,为流动人口管理和服务提供决策支持。
同
时,管理部门要及时更新计算机硬件,并设计一系列软件系统,借
助网络信息共享平台,创建完善的信息采集、交换、共享机制,达
到多个部门相互连通、实时共享信息,提升流动人口信息化管理水
平的效果。
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(二)统一管理,加强协作沟通
现阶段,多数流动人口管理法规为部分省市地区出台的地方性
管理规范,这些法规是由地方管理部门针对所处地区情况出台的文
件。
因地方保护主义和错综复杂的人情关系的影响,这些法规极少
涉及流动人口利益方面的问题。
因此,需要国家层面制定规范统一
的流动人口管理法规,明确规定流动人口管理部门、人员、职责等
内容,为规范管理流动人口提供法律支持。
流动人口具有数量大、涉及面广、问题繁杂等问题,仅仅依靠
公安部门进行管理效果并不理想。
随着新时期社会形势的改变,对
流动人口管理工作进行改革创新成为社会发展的必然趋势。
因此,
深圳市流动人口管理各个职能部门应相互协作,建立综合治理机
制,加强各个职能部门之间的联动,与管理新模式相互配合为流动
人口提供最佳的服务。
以流动人口户籍所在地及所处城市为据点,
创建流入和流出地双向管理机制。
采用网络共享交流平台,明确流
动人口流出、流入地区双方权责。
各个地区定期进行沟通、交流信
息,实时掌握流动人口最新动态,达到无缝对接管理流动人口的效
果。
同时,鼓励公众积极参与管理工作,建立合理的行政参与机
制,从而调动各企业、人民群众、社会组织各方监督管理积极性,
形成以政府为主导、社会群众积极参与监督的管理机制。
(三)加大流动人口合法权益保障力度
要想切实保障深圳市城市流动人口的合法权益,可从以下几方
面努力:
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1、提高流动人口平等就业服务水平。
获得平等的就业机会和工
资收入是流动人口来深圳的最直接动因。
建议政府有关部门逐步实
行流动人口与本地居民统一的就业政策,全市各级公共就业服务机
构向流动人口免费提供求职登记、政策咨询、信息发布、职业指
导、职业介绍、职业技能和劳动法律法规培训等服务;全面推行劳
动合同制度,所有用人单招用流动人口都必须依法订立并履行劳动
合同, 建立权责明确的劳动关系, 严格执行最低工资标准和国家
关于职工休息、休假的规定。
劳动保障部门要严肃查处不签订、不
履行合同,超额加班加点,超强度用工,使用童工,侵犯妇女权益
等违法行为。
建立工资支付保障制度,完善工资清欠预警机制,健
全欠薪保证金、企业欠薪应急周转金制度,及时查处拖欠和克扣工
资行为;加大企业工会组建设力度,支持更多的外来劳动者进入工
会组织,依靠企业工会力量维护自身合法权益;加强对外来劳动力
比较集中的地区和企业的劳动用工、劳动合同和职业中介的监督检
查,加大对违法者的处罚力度。
2、大力改善流动人口的居住条件。
拥有较为舒适安全的居住环
境,是广大外来人口的普遍愿望。
近年来,虽然深圳市一些地方兴
建了一批“新市民公寓”,有些企业改建、兴建了外来务工人员集
体宿舍,但总体居住容量小,布点不尽合理,不能满足流动人口的
实际需求。
为此,政府要在规划城镇居住体系和工业园区建设时,
将“新市民公寓”建设纳入其中。
要出台相关政策,在土地划拨、
贴息贷款、城镇建设配套费减免等方面给予优惠,以鼓励民间资本
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建造“新市民公寓”,并实行产业化经营、市场化运作、廉价低利
润出租。
要积极鼓励企业根据自身需求和经济实力建造职工宿舍,
让外来务工人员集中住宿。
要在房地产开发中适当增加经济适用房
比例,鼓励优秀外来务工人员申购,使外来务工人员实现“居者有
其屋”的理想。
3、健全流动人口的医疗和计生服务制度。
医疗和计生部门要按
照深圳市管理为主的原则,加强流动人口集中居住地的食品卫生安
全监督和疾病预防控制工作,落实计划生育、重大传染病控制和外
来儿童计划免疫措施。
要加强卫生宣传和健康教育,不断提高流动
人口的卫生知识水平。
要研究完善适合流动人口的医疗保障政策,
保障外来务工人员享受医疗补偿待遇。
4、完善流动人口社会保险制度。
按照“公平对待、合理引导、
完善管理、搞好服务”的原则,加快研究制定深圳市流动人口参加
基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险的政策和办法,不
断扩大流动人口参加五类保险的覆盖面。
5、完善流动人口教育培训体系。
加强教育引导,整合各类教育
资源,利用各种载体,加强基本道德规范教育、基本行为规范教
育、基本知识技能教育和法律法规宣传教育,加快构建全方位、立
体式的“新深圳人”教育培训体系,努力提高他们的文化技能、文
明素质和就业竞争力,使他们成为受流入地居民欢迎的人。
6、妥善解决流动人口子女义务教育问题。
解决流动人口子女义
务教育问题是一项长期的工作,必须强化政府统筹解决流动人口子
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女义务教育问题的职能。
建议重点做好两项工作:
一是进一步提高
公办学校吸纳比例。
政府要按照“以流入地政府为主,以全日制公
办中小学吸纳为主”的要求,制定相关政策,鼓励公办学校吸纳流
动儿童少年就学。
二是改善简易学校办学条件,加大对简易学校的
监管力度,建议将每一所简易学校划归一所公办学校代管,提高简
易学校办学质量。
7、丰富流动人口的精神文化生活。
流动人口来自不同区域,很
容易与当地常住人口产生文化冲突。
深圳市宣传、文化、体育等部
门要经常性地开展以流动人口为主要参加对象的健康有益的文化文
艺体育活动,丰富流动人口的精神文化生活。
(四)提高流动人口社会化管理水平
目前,深圳市流动人口不仅数量多、成份杂,且变动快、管理
难。
如果沿用传统的管理方式和方法,很难奏效,必须积极探索流
动人口管理的新模式,提升流动人口社会化管理水平。
1、推行“以房管人”和“以业管人”模式。
流动人口在一个地
方的落脚点一般离不开两个地方,一是“住宿地”,二是“工作单
位”。
抓好这两个区域,就是抓好了流动人口管理的关键。
因此,
建议按照“谁出租谁负责、谁开发谁负责”、“谁主管谁负责、谁
用工谁负责”的原则,明确出租屋业主、房屋中介公司、新市民公
寓建设单位、用工单位的权利义务,落实相应的服务管理责任,将
居住于“新市民公寓”、私房出租屋、企业集体宿舍、建筑工棚、
自购房等各类住所的流动人口全部纳入登记、管理服务的范围,切
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实改变出租屋业主、房屋中介公司、新市民公寓建设单位、用工单
位只收租金不尽责任、只用人轻管理甚至不管理的状况。
为使此项
工作落到实处,要推行综合管理责任书制度,改变现行的治安责任
书单一做法,在流动人口管理服务责任主体中全面签订包括安全、
治安、计生等责任在内的综合责任书。
同时,要制定完善检查考核
制度,对签订综合责任书的单位和房屋出租业主进行必要检查,了
解责