耕地保护.docx

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耕地保护

耕地保护政策与实务

耕地是粮食生产的命根子，保护好耕地就是保住我们的饭碗。

我们必须要有“提头来见”的勇于担当精神，把耕地保护放在更加突出的位置，切实守住耕地红线。

——摘自国土资源部副部长徐德明在2014年全国国土资源工作会议第二次全体会议上的讲话

主要内容：

一、概念及意义

二、我县耕地保护方面的现状

三、面对问题保护耕地要做的工作

一、概念及意义

（一）概念

1、耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。

耕地中包括南方宽度﹤1.0米、北方宽度﹤2.0米固定的沟、渠、路和地坎（梗）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。

根据《土地利用现状》（GB/T21010-2007），耕地包括水田、水浇地、旱地。

2、耕地保护是是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。

（二）意义

我国人均耕地少，耕地整体质量下降，耕地退化严重，耕地后备资源严重不足，耕地减少势头仍未遏制，所以耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展

的全局性战略问题。

“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。

我国是农业大国，耕地是我国生存之根本，其保护重要意义在于：

关系到国家粮食安全

事关我国经济社会可持续发展

事关我国社会稳定

对生态环境保护具有重要作用

二、现阶段我国耕地保护的相关制度

（一）土地用途管制制度

（二）基本农田保护制度

（三）耕地占补平衡制度

（四）土地整治有关政策

（五）农村集体土地确权登记

（1）土地用途管制

土地用途管制制度是指国家为了保证土地资源的合理利用，经济、社会、环境的协调发展，在编制土地利用总体规划中划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地所有者和使用者严格按照国家确定的土地用途利用土地的制度。

1、用途管制的基础是分类确立土地用途

《中华人民共和国土地管理法》

第四条第一款规定：

国家实行土地用途管制制度。

第二款规定：

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

2、实现用途管制的依据是土地利用总体规划

土地利用总体规划确定了规划区域内所有土地的用途，分别是农用地、建设用地、未利用地，确定到规划期末的城市建设用地规模范围，明确划定基本农田保护区。

使用土地必须符合规划确定的用途，也就是说，农业生产应该在规划确定的农用地范围进行，非农业建设项目应该在规划确定的建设用地范围内选址建设。

（2）基本农田保护制度

根据《基本农田保护条例》（1999年1月1日起施行），基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

《土地管理法》第34条规定：

国家实行基本农田保护制度。

基本农田保护制度主要内容

1、划定基本农田保护区

《中华人民共和国土地管理法》第三十四条国家实行基本农田保护制度。

下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：

（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；

（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；

（三）蔬菜生产基地；

（四）农业科研、教学试验田；

（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

2、严禁占用基本农田

根据《基本农田保护条例》规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用。

国家重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，涉及农用地转用或征用土地的，必须经国务院批准。

禁止任何单位和个人在基农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和

挖塘养鱼。

禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：

基本农田是确保国家粮食安全的基础。

土地利用总体规划修编，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。

基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。

基本农田保护图件备案工作，应在新一轮土地利用总体规划修编后三个月内完成。

基本农田一经划定，任何单位和个

人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的“红线”。

符合法定条件确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。

禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。

2003年11月17日国土资源部下发的《关于进一步采取措施落实

严格保护耕地制度的通知》（国土资发[2003]388号）提出了基本农田保护“五不准”，其主要内容为：

一是不准非农建设占用基本农田（法律规定的除外）；

二是不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划减少基本农田

面积；

三是不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业；

四是不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽饲养，以及其他严

重破坏耕作层的生产经营活动；

五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

3、认真做好永久基本农田划定工作

党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“要坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红

线，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。

国土资源部、农业部先后联合下发《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号）和《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》（国土资发〔2010〕218号），要求各地应遵循“依法依规，规划调整；确保数量，提升质量；稳定布局，明确条件”的原则，充分应用全国第二次土地调查基本农田上图成果，以县乡级土地利用总体规划修编为契机，全面把握并衔

接好基本农田落地到户、上图入库、成果验收和报备等关键环节，切实加强和完善永久基本农田划定工作。

（三）耕地占补平衡制度

《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：

“国家实行占用耕地补偿制度。

非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

”实际工作中，我们称其为耕地占补平衡制度。

耕地占补平衡制度最初的执行方式主要是“先占后补”、“边补边占”。

随着耕地保护形势的严峻，国土资源部于2009年3月14日下发《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号），明确提出各级市、县批用地前，必须先行完成补充耕地，做到先补后占。

为完善制度，强化监管，国土资源部于2009年开始在土地整理复垦开发项目信息报备系统中运行占补平衡管理版块；2010年又将占补平衡的管理功能独立出来，建立了耕地占补平衡动态监管系统。

所有拟上报的农转用和农转征用地报件，在正式上报前都必须在耕地占补平衡动态监管系统中建立占补平衡挂钩关系，经系统确认后生成具有全国统一编号的耕地占补平衡信息确认单，作为用地报件中的必备材料。

（四）耕地保护目标责任制度

根据《基本农田保护条例》关于“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施”的规定，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。

2005年国务院办公厅下发了《关于印发<省级政府耕地保护责任目标考核办法>的通知>（国办发〔2005〕52号），对耕地保护目标责任制度考核做了进一步明确，要求国土、农业、监察、审计和统计等多部门对耕地保护责任目标履行情况进行考核，考核结果列为人民政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。

（五）土地开发整理复垦制度

土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，包括农用地整理、土地开发、土地复垦、建设用地整治等。

《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：

“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

”

第四十一条规定：

“国家鼓励土地整理。

县、乡镇　人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

”

第四十二条规定：

“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。

复垦的土地应当优先用于农业。

”

（六）土地税费制度

《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，建设占用耕地，如没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，应缴纳耕地开垦费，用于开垦新耕地；第三十七条规定，对于闲置、荒芜耕地要缴纳闲置费；第四十七条规定，征用城市郊区菜地，要缴纳新菜地开发建设基金；第五十五条规定，对以出让方式取得国有土地使用权的建设单位，要缴纳新增建设用地土地有偿使用费。

《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定，非农业建设占用耕地，要缴纳耕地占用税。

法律规定的税费制度，是以经济手段保护耕地的重要措施。

（七）耕地保护法律责任制度《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：

“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处５年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

”第四百一十条规定：

“国家机关工作人员徇私舞弊，违法土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处３年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处３年以上７年以下有期徒刑。

”《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《基本农田保护条例》等法律、法规，对耕地保护违法行为规定了相应的行政法律责任。

二、我县耕地保护方面的现状

2008年以来我县耕地保有量为86688公顷（130万亩）占农用地总面积的43.72%，基本农田保护面积为70378公顷（105.6万亩）占耕地总面积的81.19%；根据清水县土地利用总体规划要求到2020年保证耕地保有量达到82772公顷（124.2万亩），基本农田保护面积达到67890公顷（101.8万亩）。

自2009以来，行政区内耕地占补指标挂钩59件，总面积1572.7266公顷，耕地占补指标核销42件，总面积248.0843公顷。

当前剩余耕地占补指标26.49公顷。

三、面对问题保护耕地要做的工作

第一、划定永久基本农田。

划定永久基本农田，有利于保障国家粮食安全，有利于稳农稳耕增产，有利于推动集约经营，有利于推动农业现代化。

要坚持耕地质量等级从高到低、优质耕地农用为先，要把永久保护农田的划定落地到户，上图入库，明确保护责任、完善保护标识，利用卫星遥感等技术手段，进行全天候监测。

第二，完善耕地占补平衡制度和保护补偿机制。

以提高耕地生产能力为目标，把提升耕地质量放在首位，坚持统筹规划、先建备补、占优补优、占水田补水田。

配合相关部门，加快推动建立耕地保护补偿机制，从数量、质量、生态等方面研究完善耕地保护责任目标考核指标和评价体系。

开展耕地后备资源调查和评价。

第三，加强高标准基本农田建设和耕地质量管理。

继续做好重大工程和示范建设，该收口的收口，该启动的启动，关键是要把好立项关、质量关。

建立健全制度，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展高标准基本农田建设，探索实行“以补代投、以补促建”的实施方式。

开展耕地质量等级评定与监测，切实提高耕地质量管理水平。