重庆市建设安全保障型城市专题研究报告.docx
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重庆市建设安全保障型城市专题研究报告
重庆市建设安全保障型城市
专题研究报告
重庆市安全生产监督管理局
中国安全生产科学研究院
二○○九年七月
一、现状概况……………………………………………2
二、内涵特征……………………………………………5
三、重大意义……………………………………………6
四、总体要求……………………………………………9
五、基本途径……………………………………………13
六、实施步骤……………………………………………16
七、工作举措……………………………………………17
八、关于重大创新举措的说明…………………………28
重庆市建设安全保障型城市
专题研究报告
2008年11月，市政府与国家安监总局初步商定在重庆建设安全保障型城市示范区；《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）明确：
“支持建设安全保障型城市示范区”；2009年3月11日，市政府与国家安监总局签署了《支持重庆建设安全保障型城市示范区备忘录》；“平安重庆”建设动员部署大会和《中共重庆市委重庆市人民政府关于建设平安重庆的决定》（渝委发〔2009〕8号）对建设安全保障型城市示范区工作进行了部署。
建设全国首个安全保障型城市示范区，奠定了我市安全生产工作在全国先行先试、率先发展的重要地位和总体定位，为推进安全发展、建设安全保障型社会提供了更高的平台和更宽的舞台，必将为全市经济社会又好又快发展奠定坚实的安全保障基础，为全国安全生产事业发展探索新模式。
为确保到2012年初步建成全国安全保障型城市示范区，按照市政府领导指示要求，市安监局、中国安科院组织了专题调研，充分吸纳了市安全生产专家组专家、区县（自治县）安监局的意见，形成了本调研报告（还有待进一步征求意见和修改完善）。
一、现状概况
重庆是大城市、大农村、大山区、大库区和少数民族地区并存的直辖市。
由于自然、历史、区位、产业等多方面因素，重庆凝聚了全国安全生产的共性特征，地形地貌特殊，山高路险，大江大河；各类高危行业俱全，煤矿和重化工企业多，有1.8万户高危企业（经营户），从业人员240万人；市区高层建筑密集，农村安全基础脆弱，安全生产形势一直比较严峻。
近五年，全市上下励精图治，标本兼治，在经济社会高速发展的同时，呈现出“经济发展、事故下降”好势头。
（一）纵向比，成绩大。
直辖十年，全市安全生产形势“先升后降、趋于稳定”。
——2008年与直辖前的1996年相比：
事故死亡人数由2839人下降为1982人，减少死亡857人，下降30%；重特大事故起数由20起下降到2起，减少18起，下降90%。
——2008年与2003年相比：
事故死亡人数减少1631人，下降45%；重特大事故起数减少6起，下降75%。
特别是水上交通已连续5年多杜绝了重特大事故（前5年平均每年2.4起），2008年杜绝了道路交通重特大事故（直辖11年平均每年4.7起）。
（二）横向看，差距大。
近几年，我市安全事故下降比例虽然高于全国平均水平，但4项安全生产相对指标与全国、西部平均水平的差距仍然很大，与全国首个安全保障型城市示范区的地位和定位极不相称。
2008年重庆四项相对指标与全国、西部平均水平对比表
四项相对指标
全国
（31个省市）
西部
（11个省市）
重庆
与全国比较
位次（由好到差）
亿元GDP
生产安全事故
死亡率
0.31
0.44
0.39
高出26%
居全国21位（07年21位）居西部4位（07年4位）
工矿商贸就业人员10万人
死亡率
2.82
5.14
7.13
高出1.5倍
居全国28位（07年30位）居西部9位（07年9位）
道路交通
万车死亡率
4.30
6.4
7.6
高出77%
居全国25位（07年25位）居西部8位（07年7位）
煤矿百万吨
死亡率
1.18
（26个产煤省市）
1.44
6.82
高出4.8倍
居全国24位（07年24位）居西部10位（07年10倍）
同时，现在抓安全生产，很大程度上还是靠政府行政力量来推动，靠文山会海来部署，靠运动式、突击式检查来督促，靠严防死守来防范，安全意识、基层基础、科技支撑、投入保障、体制机制等众多影响安全生产的深层次问题还未有效解决，加强安全生产、推进安全发展、建设安全保障型城市的治本长效机制尚需进一步完善。
（三）对照“314”总体部署和国务院3号文件，任重道远。
胡锦涛总书记在“314”总体部署中指示：
“要完善安全生产责任制，搞好重点行业的安全整治，坚决遏制重特大事故的发生”。
国务院3号文件明确支持重庆建设安全保障型城市示范区。
要建立建立与推进统筹城乡改革发展、加快建设内陆开放高地相适应的安全发展保障基础，实现与全面建设小康社会相匹配的安全稳定环境，差距很大，任务繁重，必须百倍努力，奋起直追。
（四）重庆具有创建全国首个安全保障型城市示范区的强大动力和基础条件。
主要基于三点：
——重庆具有率先发展的重要任务。
中央赋予了重庆在国家战略中的重要地位，具有先行先试、率先发展的重要任务。
必须实现安全生产与经济社会发展同步处于西部和长江上游领先地位，为重庆大开放、大改革、大发展提供坚实的安全保障。
——重庆具有明显的行政体制代表性。
重庆的市情特殊，直辖市的架构，中等省的规模，大城市与大农村并存，具有中国国情缩影的典型特点，是全国唯一的“既市既省”行政区。
在重庆实施安全生产有关工作和建设项目的试点、示范，既可为直辖市，也可为省、自治区提供参考模式和实施经验。
——重庆具有先行先试的良好基础。
重庆凝聚了全国安全生产的共性特征，各类高危行业俱全，安全生产摊子大、任务重。
近几年，市委、市政府高度重视安全生产工作，实施了一系列重大举措，为安全生产事业持续健康发展打下了良好基础。
目前，建设安全保障型城市的整体构架、标准体系、发展方向、重点项目、战略布局、实施路径和推进措施等正在谋划，《重庆市建设安全保障型城市总体规划》正在启动编制。
二、内涵特征
（一）安全保障型城市基本内涵
建设安全保障型城市，就是以科学发展观为指导，以提升本质安全保障水平为出发点，以确保人民群众安居乐业为目标，构建经济社会发展的安全保障体系，对安全生产领域为主体的安全风险实行法制化、制度化、标准化、社会化管理，实现安全防范的主动保障，持续改进安全保障条件，建设本质安全型企业、安全保障型社会，实现安全发展。
安全保障型城市包括生产生活安全、食品安全、环境安全等诸多方面，涉及到人与人、人与社会、人与自然等基本关系的安全管理。
物质资料的生产是人类生存发展的基础，是现代社会的主要活动，生产活动中的安全风险是人类面临的重大问题。
因此，安全保障最主要、最基本的领域就是安全生产领域。
针对重庆大城市与大农村并存现状，安全保障型城市的建设要坚持统筹城乡安全发展，构建城乡一体化的安全保障型城市。
（二）安全保障型城市主要特征
——参与主体的多元性。
安全保障工作涉及每一个社会组织和社会成员，包括政府、企业、社会团体、家庭个人都是参与者。
安全保障型城市的建设是参与主体多元化的社会系统工程。
——受益对象的全面性。
安全保障要求满足社会全体成员的需要，保障的对象涉及所有层面和类别的安全和伤害预防，包括所有人员、各种环境和条件。
——管理内容的复杂性。
安全本身是一个复杂的社会现象，既有客观性，又有主观性。
随着现代化程度的不断提高，市场化进程的加快，社会矛盾的增多，安全管理的内容极为复杂、多变。
——系统功能的多维性。
安全保障型城市作为一个广域系统，既体现为地理意义上的纵向多层次，从村庄、社区，到企业、区域，也表现为治理领域横向的多样性。
——保障水平的适应性。
安全保障水平是一个质与量相统一的动态概念，必须与经济社会发展阶段相适应。
从社会安全保障需求来看，往往随着经济社会发展水平的提高而提高。
三、重大意义
安全生产是经济发展与社会进步的前提、基础和保障。
党的十六届五中全会提出：
“要坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”。
党的十七大强调：
要“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”。
一个大城市就是一个大社会。
建设安全保障型社会，并与建设资源节约型社会、环境友好型社会同步推进，在全国是一项重大的理论和实践的突破与创新，对重庆乃至全国经济社会的安全发展必定产生深远影响。
目前，中央赋予了重庆在国家战略中的重要地位，具有率先发展的重要任务，经济社会正处于大发展的关键时期。
着力建设安全保障型城市，对加强党的执政能力、落实科学发展观和实现安全发展、构建社会主义和谐社会、实现社会公平正义、打造投资开放安全稳定环境具有重大而深远的意义。
一是加强党的执政能力建设的客观需要。
执政能力是执政党用各种执政资源，调动一切积极因素，把国家和社会建设好、发展好的能力。
胡锦涛总书记在党的十七届三中全会重要讲话中指出：
“能不能实现安全发展，是对我们党执政能力的一个重大考验”。
当前，安全生产问题对经济社会发展己造成严重制约。
加强安全生产、建设安全保障型城市是党“立党为公、执政为民”理念的具体体现。
平安是老百姓最基础、最质朴的祈愿。
“民为邦本，本固邦宁”，只有社会平安祥和，人民安居乐业，党的执政基础才能得以巩固，党的执政水平也才能得到进一步提升。
二是落实科学发展观和实现安全发展的必由之路。
重庆与全国一样，正处于工业化进程的中期。
经济发展对资源、能源的需求剧增，生产活动剧烈，粗放型增长方式还没有从根本上改变，成为安全事故多发的深层次原因。
科学发展，必须安全发展。
那种以资源、环境、安全为代价的发展，贻害无穷。
加强安全生产、推进安全发展反映了以人为本的科学发展观的本质要求，既是科学发展的重要内容，又是科学发展的重要保证。
只有把创建安全保障型城市作为推进科学发展的有效载体，充分调动经济、政治、法制和文化等一切手段和社会资源实施有效治理，才能扎实有效地推进科学发展、实现安全发展。
三是构建社会主义和谐社会的必然要求。
安全保障已经成为衡量社会和谐文明程度的重要标志。
安全保障型城市是社会主义和谐社会的重要内容和基础。
没有安全保障，就建不成和谐社会。
重庆有3200万人口、1007个乡镇（街道）、50多万个大小企业，每天有1000万人从事各种生产经营活动，人们每天乘坐各类交通工具，能否避免安全事故，直接涉及到千家万户的安宁。
当前，我国正处于安全生产事故“易发期”，事故己经成为构建和谐社会进程中最不和谐的音符，成为构建和谐社会必须解决的突出矛盾和问题。
因此，建设安全保障型城市是一项重大而迫切的战略性任务。
只有建设安全保障型城市，妥善化解安全生产深层次矛盾和问题，大力提升人的安全素质，为区域内生产经营活动提供良好的安全环境，才能确保广大从业人员和社会成员的生命安全和健康权益，才能促进社会和谐稳定。
四是实现社会公平正义的关键环节。
当前，生产安全事故伤亡的人员中70%以上是农民工。
事故的背后反映出因户籍、教育、区域、行业、体制等方面的社会不公平问题。
公平与正义是实现社会和谐的核心。
在安全生产领域，公平地对待劳动者，使劳动者特别是农民工公平地享有劳动保护的权利，拥有安全的生产环境，是当前急需解决的问题。
安全公平是安全保障型社会的基础。
因此，要依法建立惠及城市、乡村及所有劳动者的社会安全保障体系。
只有创建安全保障型城市，才能实现安全生产领域的公平与正义，进而为实现全社会的公平正义奠定基础。
五是打造投资开放安全稳定环境的基础工程。
安全稳定的社会环境，对人才和资本具有更强的吸引力和竞争力，是重庆开放引进、招商揖客之必须。
保安全就是保增长、保民生、保稳定。
今后10年，是重庆大发展的新时期，经济社会的高速发展，必然带来安全生产的新挑战。
越是大开放、大改革、大发展，越会有突破、创新和安全风险。
因此，必须筑牢“平安重庆”的坚实“地基”，把建设安全保障型城市作为重庆大开放大发展、打造内陆开放高地的基础工程和重要品牌，维护好、发展好对外开放的良好形象，优化以人为本、安商助商的综合环境，将重庆打造成为吸引和汇聚国内外各种发展要素的平安“热土”。
四、总体要求
（一）指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、安全发展，加快推进安全生产基层基础建设，构建经济社会发展的安全保障体系，对安全风险实行法制化、制度化、标准化、社会化管理，着力提升本质安全保障能力，创建“安全发展、安居乐业、统筹城乡、主动保障”的全国安全保障型城市示范区，努力建设安全保障型社会，为加快建设内陆开放高地和平安重庆提供坚强的安全保障基础。
（二）核心理念
重庆市创建安全保障型城市示范区的核心理念为：
“安全发展、安居乐业、统筹城乡、主动保障”。
“安全发展、安居乐业”是方向、目标；“统筹城乡、主动保障”是要求、措施。
——安全发展：
经济社会在安全稳定的环境中发展。
即：
经济社会的发展建立在安全保障能力不断增强、安全生产状况持续改善、劳动者生命安全健康得到切实保障的基础上，做到安全生产与经济社会发展同步规划、同步部署、同步推进。
——安居乐业：
百姓在安全稳定的环境中生活和工作。
即：
在持续化解经济社会发展与保障安全的矛盾的基础上，最大限度地满足社会成员在发展过程中的安全需要，在安全意识、安全行为、安全能力、安全权益、安全环境等方面持续改善。
——统筹城乡：
城市、乡村共享安全稳定成果。
即：
在统筹城乡安全发展的基础上，建设城乡一体化的安全保障型城市。
——主动保障：
将“预防为主”方针落到实处。
即：
实现各类安全防范由被动应付型向主动保障型转变。
（三）基本原则
——坚持以人为本，保障安居乐业。
维护好群众最关心、最直接、最现实的安全权益，保障群众在平安的环境中生活和工作。
——坚持安全发展，实施统筹兼顾。
推进安全生产与经济社会协调发展，促进城乡一体化安全发展。
——坚持预防为主，着力主动保障。
实施标本兼治、综合治理、关口前移、主动保障的预防措施，有效应对安全风险。
——坚持政府主导，强化企业责任。
充分发挥政府主导推进作用，建立以落实企业主体责任为重点的安全发展保障体系。
（四）主要任务
——实施“依法治安”战略。
加快地方法规、标准和规章体系建设，规范安全发展法治秩序。
完善“一岗双责”责任制度，强化基层安全监管和执法职能，建立目标考核激励机制，形成完善的安全生产法规标准、监管体制、制度体系和工作机制。
——实施“固基强安”战略。
推进保障安全的发展模式，严格控制高危行业市场准入。
加快企业安全标准化建设，深化安全隐患排查治理和专项整治，加强事故灾难应对能力，巩固和夯实高危行业领域本质安全保障基础。
——实施“科技兴安”战略。
搭建安全科技“政、产、学、研”一体化平台，加快推进重点领域、关键环节的安全技术改造和科技成果推广应用，推进安全生产信息系统建设，大力开发安全（应急）科技产业，建设成为全国安全科技先行区。
——实施“投入保安”战略。
督促企业安全费用提取、使用到位，拓展政府安全生产投融资渠道，推进社会资本参与安全保障型城市建设，优先保障安全生产重点项目建设，形成企业、政府、社会共同参与的安全生产投融资体系。
——实施“文化促安”战略。
着力推进安全知识进企业、进学校、进乡村、进社区、进机关，加快安全社区建设。
大力推进安全基础教育、职业教育和高等教育改革发展，加强农民工安全技术培训，形成提升全民安全素质的保障体系。
（五）总体目标
——到2012年，安全保障体系制度框架基本形成，初步建成全国安全保障型城市示范区。
基层安全监管能力明显提升，各类企业基本达到国家安全生产标准，创建5个国际安全社区、50个国家安全社区、500个市级安全社区；各类事故总死亡人数下降到1400人以内，重特大安全事故得到有效控制，亿元GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸就业人员10万人生产安全事故死亡率、万车死亡率、煤矿百万吨死亡率、火灾死亡率逐年下降，安全生产总体状况好于全国平均水平、达到西部地区领先水平。
——到2015年，形成完善的安全保障型城市的保障体系、工作机制和运行模式，把重庆建设成为安全保障水平一流、人民安居乐业、投资者安全放心的“安全区”、“放心区”。
基本实现本质安全型企业、安全保障型社会的建设目标，各类企业全面达到国家安全生产标准，各乡镇、街道全部达到市级以上安全社区标准；各类事故总死亡人数下降到1000人以内，较大以上安全事故得到根本控制，安全生产总体状况、安全保障能力和安全风险受控程度达到全国领先水平、接近世界中等发达国家水平。
五、基本途径
建设安全保障型城市，既需要在理论上不断探索和完善，更需要在实践中统筹兼顾、远近结合、扎实推进。
针对当前安全生产形势和发展的需要，应从以下几个方面入手。
（一）将安全保障型城市建设纳入党委政府的重要议事日程，科学谋划发展方向。
创建安全保障型城市是一重大的系统工程，涉及到经济社会发展的各个方面、各个环节。
市委、市政府在部署“平安重庆”建设的工作中，明确了到2012年初步建成全国安全保障型城市示范区的目标，提出了编制和实施建设安全保障型城市总体规划的要求。
相对于安全生产而言，“平安重庆”是总揽，建设安全保障型城市是未来几年全市安全生产工作的总纲、目标和主线。
目前，建设安全保障型城市的战略构架、标准体系、发展方向、发展重点、基本途径、实施步骤、工作措施等尚未形成和明确，缺乏方向性、指导性和操作性。
因此，非常有必要出台一个市委、市政府关于建设安全保障型城市的决定，制定建设安全保障型城市的大政方针，科学谋划发展方向。
同时，科学地设计创建安全保障型城市的总体规划，与经济社会发展的其他各项工作同步规划、同步部署、同步推进，做到有指标、有项目、有资金、有措施、有支撑体系。
（二）致力于安全保障制度创新，构建安全保障型城市的制度支撑基础。
制度是人们为追求和维护共同利益，形成的激励和约束个人行为的一整套规章、程序和准则，包括法律性规则或认同性规范。
安全保障型城市体现的就是一种着眼于以人为本，实现社会持续稳定的制度安排，主要表现为社会中系统的、具体的安全行为规则规范。
安全保障型城市的创建过程，必然是推动社会制度创新与社会组织变迁的过程。
在安全保障的制度创新方面，要制订一系列有利于安全保障的政策和制度，如领导干部安全政绩业绩考核制度、安全责任追究制度、安全信息披露制度、公众参与监督制度等；设计出一整套切实可行的安全保障型城市制度架构，包括法律、行政、经济和道德的规则规范，以及具有针对性的组织结构，为安全保障型城市建设提供制度支持。
（三）构建以政府为主导，以社区和企业为主体的安全保障体系。
安全保障型城市的微观组织基础是以各级政府为主导，以社区（一般以乡镇、街道为单位）和企业为主体的安全保障体系。
要强化各级政府主管部门的安全责任，加强安全保障型城市管理和公共服务职能；以解决安全生产等重大民生问题为切入点，优化公共资源配置，注重向街道、农村、企业倾斜，逐步形成惠及全民的安全保障服务体系；完善公共安全服务政策体系，改进公共安全服务方式，创新公共安全服务体制，提高公共安全服务质量；发挥各类社会组织在建设安全保障型社会中提供服务、反映诉求、规范行为的作用。
（四）增强全体社会成员的安全意识，形成集体安全行为。
创建安全保障型城市的目的是保障全体社会成员生命财产安全，每个社会成员同时又是创建安全保障型城市的主体。
因而，安全保障型城市要以坚实的群众安全意识为基础。
提高社会公共安全系数，有赖于政府和其他社会管理者的主观努力和科学决策，更有赖于全体社会成员安全意识的增强、合作精神的培养和社会安全文化的塑造。
要采取多种手段和措施，通过一整套安全保障的理念传播机制，加强安全文化素质教育，从思想上、观念上持续地向全体社会成员灌输安全意识，使之具备安全知识、安全思维、安全观念、安全行为、安全伦理道德和安全自护技能，造就全民主动关心安全、积极重视安全和自觉维护安全的社会局面和文化氛围。
（五）建立健全安全预警体系，加强应对突发公共事件的能力建设。
创建安全保障型城市的一项重要任务就是建设社会安全预警体系，增强应对社会公共安全事件的能力，确保安全的最后一道防线。
要建立健全突发事件应急机制，完善信息采集和自动汇总机制、网络应急指挥机制、资源动员机制、社会治安保障机制等，把突发事件应急救援预案的管理纳入到统一的程序和制度中；要完善应急管理体制，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对各种风险，提高危机管理和抗风险能力；要按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动；要完善紧急状态下的政府应急机构和机制，明确公民、志愿者、专业团体、社会组织等的权利和义务，维护紧急状态下的安全秩序。
六、实施步骤
按照“一年打基础，三年见成效，四年出成果”的基本目标，建设安全保障型城市示范区分四个阶段进行：
（一）准备阶段（2009年1月—2009年5月）。
对照安全保障型城市建设要求，开展前期研究，形成《重庆市建设安全保障型城市专题研究报告》;起草《中共重庆市委重庆市人民政府关于建设安全保障型城市的决定》；启动编制《重庆市建设安全保障型城市总体规划》工作；建立重庆市建设安全保障型城市工作领导小组，加强组织领导。
程序：
《研究报告》《决定》《规划纲要》《总体规划》《专项规划》（或《实施方案》）
（二）部署阶段（2009年6月—2009年7月）。
召开全市建设安全保障型城市动员大会，并做到层层动员、层层部署；做好舆论宣传工作，营造建设工作氛围，动员全社会广泛参与，推动建设工作深入开展。
（三）建设阶段（2009年8月—2012年9月）。
对照安全保障型城市建设《决定》和《总体规划》要求，组织实施建设工作方案；制定建设阶段工作计划，明确阶段工作重点；制定教育培训计划，全面实施安全保障型城市相关知识、安全知识、安全人文精神教育培训；建立建设工作监督检查机制和例会制度，定期研究建设工作进展情况、存在的问题及整改措施，确保建设工作任务圆满完成。
（四）验收阶段（2012年10月—2012年12月）。
做好验收工作各类资料的收集、整理；邀请国家相关机构、组织、专家进行初审评估；做好验收申报工作；迎接国家安监总局检查验收。
七、工作举措
（一）建立党政齐抓共管保障机制
1.牢固树立安全发展理念。
各级党委、政府要牢固树立发展是硬道理、安全稳定是硬任务，发展是第一要务、安全稳定是第一责任，发展是政绩、安全稳定也是政绩的执政理念，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，将安全生产摆在更加突出的位置，建立“党委加强领导、政府组织实施、部门依法监管、企业全面负责、社会齐抓共管、城乡统筹推进”的安全发展工作格局，把建设安全保障型城市作为重庆大开放大发展、打造内陆开放高地的基础工程和重要品牌，落实到经济社会发展的全过程。
要充分发挥各级人大、政协和组织、纪检、监察部门对安全生产工作的监督、督促作用，确保工作落实到位。
2.进一步加强党对安全生产工作的领导。
各级党委要将建设安全保障型城市作为加强党的执政能力建设的重要内容，为安全生产提供强有力的政治保证、思想保证和组织保证。
将安全生产政绩业绩作为干部选拔任用的重要依据，形成“组织管好干部，干部管好安全”机制。
各级党委每年至少召开一次安全生产工作会议，每年至少召开两次专题会议，研究解决安全生产重大问题。
各区县（自治县）、乡镇人民政府（街道办事处）分管安全生产的领导进入同级党委领导班子。
各级基层党组织要不断提高在安全生产工作上的领导、决策、指导、协调水平。
树立“共产党员要当人民的安全员”理念，充分发挥广大党员在宣传安全政策、执行安全法规
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