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论行政赔偿的范围

集团文件发布号：

（9816-UATWW-MWUB-WUNN-INNUL-DQQTY-19882）

论行政赔偿的范围

论文摘要

随着经济的发展，国家的职能尤其是行政管理职能得以拓宽，任何国家机关及其工作人员在执行职务的过程中，都可能给公民、组织的合法权益造成损害。

然而我国法律对行政赔偿范围的规定还不够完善，从而间接的损害了行政相对人的合法权益，因而有必要对其进行深入的研究和探讨。

本文主要从我国行政赔偿范围概述、行政赔偿范围的界定、国家赔偿法中行政赔偿的范围的调整比较以及对行政赔偿范围存在的不足等部分，对我国行政赔偿的范围加以探讨。

关键词：

行政赔偿范围行政相对人行政赔偿范围的界定

前言4

一、行政赔偿范围概述5

（一）行政赔偿范围的含义5

（二）行政赔偿范围的立法方式5

（三）影响行政赔偿范围的因素5

（四）界定行政赔偿范围的原则6

二、我国现行行政赔偿的范围6

（一）行政赔偿的侵权行为范围6

（二）行政赔偿的侵权损害范围7

三、我国现行行政赔偿的范围的不足7

（一）行政赔偿归责原则单一7

（二）《国家赔偿法》所规定的行政赔偿的范围较窄8

四、我国行政赔偿范围的完善8

（一）确立了多元归责原则体系8

（二）扩大行政赔偿侵权行为的范围9

五、结束语10

六、参考文献10

论行政赔偿的范围

前言

行政赔偿是我国国家赔偿制度的重要组成部分，是为行政机关及其工作人员的违法行政行为承担赔偿责任的主要方式。

行政赔偿责任的确定和发展与我国社会主义市场经济的发展及国家民主与法制的建设和完善密切相关。

在人类历史上，行政赔偿制度从无到有，行政赔偿的范围也经历了一个逐步发展的过程。

在封建专制体制以及“君权神授”、“国王不会为非”、“主权豁免”等观念的制约下，国王或国家不承担任何赔偿责任。

但随着资产阶级政权的建立，对个人权利的重视，尤其是19世纪以来技术和经济的发展，行政对社会的干预越来越多，主权豁免日益落后于时代的要求，国家赔偿责任问题开始引起人们的关注。

最早建立行政赔偿制度的是法国,20世纪以来，法国行政法院通过判例不断扩大行政赔偿的范围。

今天法国行政法已从物质损害发展到精神损害，其赔偿范围在西方国家中最为广泛。

德国的行政赔偿制度建立于19世纪末。

1919年《魏玛宪法》在世界上首次通过根本法确立了国家赔偿责任，1981年德国正式颁布国家赔偿法。

德国的行政赔偿的损害范围包括既得利益的损失。

英美两国长期奉行国家豁免原则，直到二战后才放弃主权豁免，确立国家行政赔偿制度，但行政赔偿的范围仍有很大局限。

英美国家的行政赔偿主要适用民事赔偿的原则。

我国现行《国家赔偿法》颁布十余年,目前规定的行政赔偿范围是在借鉴外国优秀的赔偿制度和结合我国国情的基础上制定的，主要是考虑到我国的国家赔偿制度尚处于初创时期,无论是理论与实践经验还是财政能力因素都没有具备条件扩大赔偿范围,在法律适用中采取保守的态度是一种务实的做法。

但是随着时代的发展和人们法律意识的提高，这种做法显然已经不能适应当下形势的需要。

综观所有问题,关键是所界定行政赔偿范围过窄,我国的行政赔偿范围只涉及公民、法人和其他组织的人身权、财产权，并且要求必须是直接损失，国家才承担责任，其他的合法权益及间接损失无法纳入国家赔偿范围，从而导致公民其他的许多权利乃至宪法性权利都可能被架空，一旦受到行政机关极其工作人员的随意剥夺而无法寻求救济途径，这与我国建设社会主义法制国家的目标背道而驰因此，我国于2010年4月29日颁布新的《国家赔偿法》，完善了行政赔偿范围的立法，进一步推动中国法制化的进程。

一、行政赔偿范围概述

（一）行政赔偿范围的涵义

行政赔偿范围的含义，在学术界有不同理解。

我国着名行政法学者姜明安教授认为行政赔偿的范围是指国家对行政行为造成的损害承担赔偿责任的领域。

而着名行政法学者马怀德教授认为行政赔偿范围包括两个方面：

第一，国家对行政活动哪些损害相对人的行为承担赔偿责任。

第二，国家赔偿行政相对人因违法行政受到的哪些损害。

本文中采用第二种观点。

（二）行政赔偿范围的立法方式

世界各国的《国家赔偿法》关于行政赔偿范围的立法模式各有不同，大体可以分为三种：

一是概括式。

有关行政赔偿范围的法律中不列能够引起行政赔偿的行为或者事项，而是统一规定凡符合某一个概括性原则的行为或者事项都引起行政赔偿，例如日本国；二是列举式。

有一部分国家对行政赔偿范围的规定是通过行政法院判例荟萃而成的，而在成文法中却未对能够引起行政侵权赔偿的行为或事项做出明确的规定，比如法国；三是综合式，即概括式和列举式并用的立法模式。

美国的《联邦侵权求偿法》就是采用综合式来规范赔偿范围的典型。

我国的国家赔偿法采用的就是概括式和列举式相结合的立法方式，主要是根据我国的具体情况并借鉴世界其他国家的优秀成果确立的，这种立法模式对行政赔偿的范围做出了明确的规定，确保了公民的合法权益。

（三）影响行政赔偿范围的因素

我国学术界对行政损害赔偿构成要件提出了许多种标准,如有些学者认为构成要件有以下三种：

侵权行政行为；损害事实；因果关系。

有些学者认为责任构成要件为以下四种：

侵权行为主体；损害事实；执行职务的行为违法；侵权行为与损害结果之间的因果关系。

从对行政损害赔偿范围的影响因素来看,主要有四个基本要素:

1、侵权行为主体。

侵权行为主体作为行政损害赔偿责任的要件之一,他所要解决的问题是国家对那些组织或个人的侵权行为所造成的损害承担赔偿责任。

任何侵权行为都是由一定的主体所实施,在行政损害中,将赔偿范围限定在特殊的组织和个人所实施的侵权行为的范围之内。

2、行政侵权行为。

行政侵权行为所要解决的问题是国家对行政主体那些致害行为不负赔偿责任。

一般认为,行政侵权行为主要是违法侵权的职务行为,同时包括在实施职务行为时发生的其他侵权行为。

对于职务行为的认定标准,各国的理论研究和法律都不尽相同,这也是使得国家承担责任的范围大小不一。

3、损害事实。

现实生活中“损害”形态十分复杂,既有直接损害,又有间接损害；既有特定性损害,又有普通性损害。

对于这繁多的损害,国家并非都一概负责赔偿。

任何国家的赔偿法都只规定对一定性质和范围内的损害进行赔偿。

事实上,国家通过对损害事实构成要件的取舍,可实现限定国家赔偿范围的目的。

4、因果关系,这种因果关系应当是客观的,符合理性的,而不是机械的、随意的。

在行政损害赔偿中,因果关系比较复杂,实质损害事实与行政侵权行为之间的内在联系,体现了国家对因公权力的行使损害的人进行救济和补救的程度。

为此,对于行政赔偿因果关系的认定,应当充分考虑社会责任的公平分担及社会正义的充分体现。

因果关系的认定宽严与否直接影响相对一方权利救济范围。

近年来,一些国家在实务中放松了因果关系的严格要求,而倾向于采取直接因果关系。

（四）界定行政赔偿范围的原则

行政赔偿范围的宽窄对相对人的权益有着重要影响,决定着相对人的索赔要求能否得到法律支持,为此,在界定行政损害赔偿的范围时,因遵循以下基本原则：

一是充分保护公民、法人和其他组织的合法权益；二是促进行政机关及其工作人员依法行政；三是同国家财政实力相适应；四是行政效率与全力保障一致原则；五是兼顾国家法制环境和立法趋势。

二、我国现行行政赔偿的范围

（一）行政赔偿的侵权行为范围

1、侵犯人身权的赔偿范围根据新《中华人民共和国国家赔偿法》第3条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；

（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（3）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

2、侵犯财产权的赔偿范围根据新《国家赔偿法》第4条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利：

（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚的；

（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（3）违法征收、征用财产的；（4）造成财产损害的其他违法行为。

3、国家不承担行政赔偿的情形。

根据新《国家赔偿法》第5条规定，主要有以下情形：

（1）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；

（2）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（3）法律规定的其他情形。

（二）行政赔偿的侵权损害范围

1、物质损害。

物质损害，又称财产损害，是因侵权行为所导致的具有财产形态的价值减少或利益的丧失，如物的损害，身体健康权损害所花费的医疗费、误工费等。

行政违法行为侵害相对人人身权、财产权的，都会造成物质损害。

物质损害又可以分为直接损害和间接损害（积极损害和消极损害）。

直接损害是因侵权行为所导致的现存财产上权利和利益的数量减少和品质降低。

间接损害是指侵权行为阻却了财产上的期待利益。

期待利益是指在正常情况下应当到来的利益，例如利息、租金、利润、劳动报酬等。

我国行政赔偿以赔偿直接损害为主，原则上不赔偿间接损失。

2、精神损害。

精神损害是指侵权行为所导致的致使受害人心理和感情遭受创伤和痛苦，无法正常进行日常活动的非财产上的损害，如精神上的悲伤、失望、忧虑等。

精神损害通常由侵犯人身权而造成，但也不排除因侵犯财产权而引起。

前者如侵犯人格尊严或侵犯身体健康权引起受害人精神上的痛苦，后者如行政机关非法拆除相对人的建筑，致使受害人气愤、痛苦。

三、我国现行行政赔偿的范围的不足

新《国家赔偿法》的颁布，在赔偿的范围上做出了很大的修改。

既扩大了赔偿的范围，又简化了求偿程序，有利于赔偿请求人顺利实现自己的主张。

但是，在行政赔偿归责原则上海比较单一、《国家赔偿法》?

所规定的行政赔偿的范围还比较窄并未做出进一步的明确。

（一）?

行政赔偿归责原则比较单一

《国家赔偿法?

》把“违法”作为单一的归责原则,?

而此处所指的“违法”,实际上多是按照相关所规定的违法标准来理解和适用的,?

在某种程度上缩小了“违法”所应具有的丰富含义,不能完全包含引起损害和应当赔偿损害的全部情形。

这一规定显然不利于保护公民、法人和其它组织获得赔偿的权利。

赔偿制度的本质和核心应当在于对行政相对人的合法权益进行保障,对其的损失进行负担或弥补,?

而不是对造成损失的行为或原因来进行评价。

要扩大行政赔偿的范围,?

就必须要修改国家赔偿的归责原则。

这是首要的问题。

（二）《国家赔偿法》?

所规定的行政赔偿的范围还比较窄

《国家赔偿法》?

所规定的行政赔偿的范围较窄,在法条中只规定了九个方面。

当前《国家赔偿法》所规定九种情况以外的行政执法行为侵犯行政相对人的合法权益时,?

行政相对人缺乏获得国家赔偿的法律依据。

对于财产损失,?

现有立法规定,?

在原则上只赔偿直接损失,?

对于间接利益一概不赔。

这种规定和?

《国家赔偿法》的立法宗旨相违背,?

国家侵权自应由国家赔偿,不能将负担加在受害人身上。

对于人身损失,?

依照现有规定,?

违法行为侵犯公民人身自由和生命健康权,?

只赔偿物质性损失,而不赔偿精神损害。

从而产生了两种不良的后果:

?

1.行政相对人认为自己的权利没有得到完全的维护,?

可能对法律的作用产生怀疑；2.对于实施违法行政行为的国家机关,由于赔偿金额过小,没有经济上的震慑作用。

根据新的《国家赔偿法》的规定，可赔偿的侵权主体仍然是行政机关及其工作人员和法律法规授权的组织，这与《行政诉讼法》关于可诉行政行为主体范围的规定是一致的。

最高人民法院出台的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》将可诉行政行为主体的范围扩大为“具有国家形式行政职权的机关和工作人员”，其范围远远超过《国家赔偿法》中关于行政侵权主体的规定。

抽象行政行为侵犯相对人合法权益与具体行政行为侵权并无多大区别，并非所有抽象行政行为都必然通过具体行政行为来实施。

如果把抽象行政行为排除在赔偿范围之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行政行为实施违法行政的现象。

《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》作为最高人民法院的司法解释对行政诉讼手按范围做出了具体规定，采纳了广义的“行政行为”概念。

《行政诉讼法》第11条所列举的行政行为，包括法律行为、非法律行为，单方行为及双方行为。

这与《国家赔偿法》关于构成行政赔偿责任的违法行为必须“在行使行政职权时发生”的规定是完全一致的。

但是，国家赔偿法对于排除国家赔偿责任的行政行为仅做了“法律规定的其他情形”的原则性规定，解释含糊，致使我国行政赔偿范围的局限性很大。

四、我国行政赔偿范围的完善

当今世界各国的国家赔偿制度进入了全面深入发展的新时期。

目前行政赔偿制度比较发达的英、美、法、日等国行政赔偿范围已日益具体、细化。

当前，我国《国家赔偿法》颁布将近10年，2010年国家对原有的赔偿法进行了修正，在行政赔偿范围上做出了调整，扩大了行政赔偿的范围，与世界法律制度相接轨。

（一）确立了多元归责原则体系

国家赔偿法第2条规定：

“国家机关和国家机关工作人员，违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

”从规则原则上看，这称之为违法规则原则。

新法第二条中删除了‘违法’二字，取消了违法确认程序，这意味着国家赔偿的归责原则由国家赔偿法修正前的国家机关及其工作人员的违法行使职权造成损害，变成在法定情形下国家机关及其工作人员即使是合法行使职权但如主观上有过错或者从结果上看已经造成损害的，国家仍需承担赔偿责任。

（二）扩大行政赔偿侵权行为的范围并加以明确。

１、将一些抽象行政行为纳入到行政赔偿范围。

我国《国家赔偿法》明确规定，只有具体行政行为对相对人造成侵害才能要求行政赔偿。

但事实上，这对行政相对人来说是不公平的。

在现实的司法实践中，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是相当普遍的，与具体行政行为并无多少区别。

如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行政行为实施违法行为的现象。

另外，虽然大多数人都认为，抽象行政行为与具体行政行为的区别之一就是具体行政行为能产生直接的利益后果，但并非所有影响公民权益的抽象行政行为必然通过具体行政行为来实施。

例如行政机关发布一项禁止某些人从事某种活动的规定，自发布生效之时就可以造成相对人某种利益的损害，而不必通过具体行为实施。

如果不允许相对人对抽象行为提起赔偿诉讼，必然会放纵行政机关在这方面的违法行为。

最后，各国法律也没有明确禁止对抽象行政行为提起赔偿的诉讼规定。

因此，抽象行政行为也应纳入到行政赔偿范围之内。

２、公有公共设施造成的损害也应纳入到行政赔偿的范围。

首先，公有公共设施的设置与管理属于公共事物，其作用是服务、便利于广大民众。

公有公共设施属于国有财产，其管理是由国家授权委托的，其有关事务理应属于国家职责范围。

因此，这种旨在维护公共利益的社会关系，理应由带有公法性质的国家赔偿法调整，而不该由私法性质的民事法律进行调整。

其次，设置或管理公有公共设施，是行政机关的重要职责之一，将公有公共设施因设置或管理有缺陷而造成的损害纳入国家赔偿，有利于促进国家行政机关增强责任心，不因行政赔偿与己无关而怠于行使行政职权。

最后，公有公共设施因设置或管理有缺陷造成的损害，有相当一部分是由于国家机关及其工作人员违法行使职权而造成的，因此国家最低限度也应该将这部分损害纳入赔偿范围之中。

３、将间接损害纳入赔偿范围。

所谓间接损害是与直接损害相对应的，不是实际已经受到的损害，而是指可以预期得到的利益的损失。

我国《国家赔偿法》把间接的人身与财产损害排除在赔偿范围之外，即对于财产损害的赔偿只限于直接损失，不包括间接损失。

这无非是出于我国当时的经济发展水平和国家财政负担能力的考虑。

在当时来看，那是符合实际的。

但在实际之中，有时违法或不当的行政行为所造成的人身及财产的间接损害比直接损害要大得多。

例如一个不当或违法的行政处罚往往影响企业的正常生产，很可能造成企业合同的延误或中断，导致停产停业甚至可能是破产倒闭，损失可能是几十万，上百万，甚至是上千万。

因此，为了防止国家机关及其工作人员滥用职权，保障公民的合法权益，作为处于强势管理地位的国家行政机关，对于自身的违法行为所造成的公民、法人和其他组织的财产损失，理应给予赔偿。

五、结束语

通过对中国行政赔偿概念及行政赔偿范围概念、影响因素及界定原则、新旧国家赔偿法比较等问题的综述，开始比较系统的了解中国的行政赔偿制度，在此过程中，通过中西方行政赔偿范围内容的比较，借鉴外国优秀的赔偿制度和结合我国国情，及时发现中国行政赔偿制度的缺陷和不足，通过对众多学者观点的总结，深刻了解这些制度更深的涵义，关注中国行政赔偿制度不断完善的过程，见证中国法制化的进程。

六、参考文献

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《行政法[M]》，中国大百科全书出版社1997年版；

[2]马怀德：

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[3]马怀德：

《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1998年版；

[4]肖峋：

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[5]姜明安：

《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2000年版；

[6]曹竞辉：

《国家赔偿法之理论与实务》，新丰文出版公司1984年版；

[7]王名扬：

《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版；

[8]王名扬：

《美国行政法》，中国法制出版社1995年版；

[9]江必新：

《国家赔偿法理论》，中国人民公安大学出版社2001年版；

[10]董浩晴：

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[11]浙江省行政法制研究室：

《新国家赔偿法关于行政赔偿的主要修改内

容》,载，2011-11-2访问。