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中国的可持续发展与能源政策和国际战略文献综述
一、引言
能源作为经济发展的重要物质基础，在过去的20多年的经济发展中发挥了至关重要的作用。
能源成为当今世界瞩目的问题，它不仅与社会的发展密切相关，而且是影响国际政治、军事和外交的重要因素。
国务院发展研究中心陈清泰指出：
中国能源发展面临严峻的形势。
当面临资源有限、经济全球化、世界政治格局多极化局势的今天，如何管理日益增长的能源需求，如何建立我国能源安全体系以保障能源的供给，如何高效的利用能源保持经济的持续健康增长，是我国迫切需要解决的问题。
以此为背景，我们尝试对该领域内主要贡献者的观点进行归纳，并梳理其理论逻辑，力求从可持续发展的角度来理解能源的现状和未来，进而探讨我国能源政策和国际战略的取向。
本文对文献的综述基本上按照由国际到国内、由宏观到微观的逻辑顺序展开。
第二部分分析能源战略的国际环境。
第三部分比较国际上主要国家和地区的能源战略和能源政策。
第四部分回到国内，对现行的能源政策作出简要的分析和评述。
第五部分从国土资源和产业布局规划的角度，分析其与能源政策的内在联系。
第六部分将讨论新能源战略的成本核算和融资体系。
第七部分从宏观上提出中国可持续发展能源政策的战略思路。
第八部分则从微观上具体分析中国可持续发展能源政策的设计问题。
二、中国可持续发展能源战略的国际环境分析
《世界能源形势》一文对全球能源宏观态势进行了概述：
世界能源消费结构有所变化，石油占据主导地位，天然气在世界能源消费量中的地位越来越重要；世界石油天然气资源量增加，世界石油供应格局有些变化，中东仍是世界石油供应的重要源地；煤炭产量和消费量基本稳定，未来煤炭消费量可能增长；核能将逐渐退出，可再生能源的利用受到重视。
国际环境是我国实施能源政策的重要方面，从学者对国际环境的论述来看，主要可以分为威胁与合作两个方面，其中一些论述中国与国际能源形势的著作比较具有学术价值。
（一）竞争与威胁
大多数研究能源问题的文章都会讨论中国当前面临的国际能源形势的严峻性。
徐小杰在《新世纪的油气与地缘政治》（社会科学文献出版社，1998年版）中，对中国21世纪油气资源方面面临的机遇与挑战做了详细的论述。
该书将世界油气供应与需求的地带划分为两块：
“石油心脏地带”和需求月形地带，在一定程度上描述了冷战后各国围绕石油展开的一场地缘政治竞赛的基本格局，反映了未来全球油气发展的大趋势。
并提出了在冷战后新的能源形势下，如何获得交叉投资、地区能源连接、战略机遇和战略联盟等问题。
王家枢的《石油与国家安全》（地震出版社，2002年版）一书，侧重于回顾有关石油的国际政治经济历史，讨论了世界100多年以来，有关石油的经济、政治、外交、战争和石油战略等诸多方面的问题，探讨了世界和中国石油供应安全的对策以及替代能源和新能源的发展前景。
学者意识到中国的石油运输通道存在安全隐患。
《国际能源新格局与中国能源安全》提出，我国通过海运方式进口石油路线比较单一，高度依赖霍尔木兹海峡和马六甲海峡，85%左右进口的石油都要途经马六甲海峡。
而马六甲海峡是美国军方提出的必须控制的全球16条海上咽喉要道之一。
如果某些大的海权国家控制了马六甲海峡，中国的石油进口就会中断。
（二）共赢与合作
另一些学者更多的看到共赢与合作的一面，中国周边的国际环境面临的是更多的机会和发展空间。
中国在能源领域如何开展双边、区域和国际组织合作的相关问题中，主要有以下论文和著作。
1.双边合作
现有的研究分别从俄国、中东、韩国、中亚四个地区提供了我国周边国际合作的思路。
《跨世纪中俄资源合作》（宋魁主编，哈尔滨出版社，1999年版）一书运用大量第一手资料，从经济转轨和中俄战略协作伙伴关系的角度，重点对俄罗斯能源工业进行了全方位、系统性研究；并从中国石油化工业发展的实际出发，对中俄能源合作的对策提出了多种可供选择的方案；同时提出了建立东北亚能源共同体方案。
《中俄油气合作现状、前景和影响》（夏义善，《国际问题研究》2000年第6期）认为中俄油气合作不仅有利于中俄两国，而且也惠及所有输入油气的国家和参与合作的外国公司。
不仅会促进东北亚地区的繁荣，而且也有利于世界的和平与发展。
东面，由于中韩两国是近邻，双方政治和经济关系正在不断发展，两国石油供需方面具有一定的互补性，《韩国石油工业现状与中韩石油贸易前景展望》（董秀成、卢爱珠，《国际石油经济》1997年11期）认为，中韩两国的石油贸易将有广阔的发展前景。
《中国的石油安全与中东五大产油国的石油政策》（吴磊，《西亚非洲》，2002年第2期）提出，世界能源安全问题的实质是中东石油问题，我国也不例外。
随着对中东石油进口依赖的逐年加深，我国的中东石油战略将面临多重挑战。
中东主要产油国的石油政策各不相同，较温和和较激进两种不同国家的石油政策较，要求我国中东石油战略的关键是要把握中东主要产油国的石油政策趋向。
里海地区丰富的油气资源使其成为近10年来国际资本激烈竞争的舞台，美俄两大政治势力对里海能源争夺的焦点在于里海石油出口管道的走向。
《中国与里海石油》（许世国，《国际石油经济》，2002年第10期）一文认为，中哈输油管线将成为第二亚欧大陆桥，使伊朗、土库曼斯坦、阿塞拜疆、俄罗斯、甚至乌兹别克斯坦的原油都可以进入中国，对中国实现能源进口多元化，保证能源安全将发挥重要作用。
2.多边合作
我国的石油消费量和对外依存度的提高，对我国经济可持续发展的影响在日益扩大，成为我国未来能源安全面临的主要问题，因此必须扩大区域内能源多边合作。
《东北亚天然气资源开发与我国的对策》（于潇，《东北亚论坛》2002年第1期）提出，俄罗斯和中亚国家的丰富的天然气资源为国际合作提供了的基础条件。
90年代后，俄罗斯在开发远东天然气资源方面已开始寻求与东北亚周边国家的合作。
我国应在加快能源体制改革、加快培育天然气市场、发挥地理优势、控制投资方面采取有效措施，推进东北亚天然气资源的开发。
《东北亚油气供需格局中的中韩两国的合作潜力》（徐小杰，《当代韩国》1999年第1期）认为，俄罗斯的石油天然气资源对东亚各国具有很大吸引力，中俄日韩合作具有多方面的巨大潜力和比较有利的地缘政治环境，应充分发挥“第二轨道”的作用。
对于能源消费国组织的研究，主要是《IEA各国的石油安全应急对策体系》（杨敏英，《中国能源》2002年第3期）。
文章概述了国际能源机构各成员国对石油安全应急重要性的认识，认为制定石油安全应急对策体系十分迫切和必要。
三、能源战略、政策的国际比较研究
在过去的十几年中，特别是里约会议以来，各国纷纷调整发展战略，以求在可持续发展的国际舞台上争取主动，在可持续发展的各个领域维护自身的利益。
中国在实施可持续发展战略的过程中遇到了许多挑战，中国的可持续发展究竟如何实现？
中国在迈向可持续发展的征途中有哪些国外的经验可以借鉴？
《国际可持续发展战略比较研究》（王伟中主编，商务印书馆，2001年版）一书重点介绍了28个国家和8个国际组织的可持续发展战略，重点国家覆盖了发达国家、新兴工业化国家和经济转型国家的典型代表。
关于国别可持续发展战略，重点介绍了这些国家可持续发展战略的核心思想、战略目标、相应的对策、实施途径、主要进展，负责推动可持续发展战略的组织机构，地方可持续发展战略的实施情况，以及对一些全球重大环境问题的国家立场和对策等。
在此基础上，该书对国别可持续发展战略进行了比较，概括总结了全球可持续发展的九大趋势，并就国际可持续发展战略模式对中国的启示进行了分析。
《2006中国能源发展报告-能源蓝皮书》（崔民选主编，社会科学文献出版社，2006年4月版，P233-235）则对主要发达国家的能源政策做了简明扼要的对比，认为美、日和欧盟能源政策的共同主要特点有：
奉行石油政治政策，以能源安全作为国家安全战略重中之重；保证石油供应作为国家石油安全战略的主要目标之一；鼓励使用太阳能等新能源，政府实施财政补贴政策；围绕能源安全问题对能源政策进行调整。
具体来说，美、日和欧盟对于能源政策的调整有不同的侧重。
日本对能源消费结构调整，由以煤为主、高消耗结构，转向以石油、天然气、核能及新能源为主的节能增效结构。
欧盟能源政策由单纯强调保证能源供应安全，向追求能源供应安全和使用安全的结合方向移动。
美国则从限制产量的自我保护政策，向保护国内石油工业、限制进口自我发展政策，再向价格管制、鼓励国内生产、增效节能、有效开发利用、保护环境政策方向调整。
中国社科院刘明的《美国、日本和欧盟的石油政策和能源战略》（刘明，《中国能源》，2001年第8期）同样也认为美国、日本和欧盟都毫无例外的把能源安全视为国家安全战略的重中之重。
世界主要石油消费国的能源安全战略的基本内容和手段总结起来有：
保证石油供应稳定，建立战略石油储备，进口石油来源多元化，强化石油消费管理，开发新能源和再生能源以及环境保护。
保证石油供应是石油安全战略的主要目标之一。
为此，欧盟制定了包括建立石油应急储备、控制需求增长、管理石油供应等方案。
美国实行鼓励国内石油勘探开发的战略，以政策手段鼓励加强国内原油生产和炼油能力，增加石油产品供应。
日本通过参与国际石油勘探开发，获取产油国的份额原油储备，增加国内石油供应保证。
在各国能源政策调整问题上，文章认为：
美国的能源政策建经历了一个从自我保护到自我发展，到人类对自然资源有效开发和利用的过程。
即从限制产量，到保护国内石油工业、限制进口，到价格管制、鼓励国内生产，到强调增效节能。
日本能源消费结构的调整是其能源政策调整的核心，能源结构以煤炭为主到石油为主，再到天然气、核能、新能源为主的变化。
世界各国对于可再生能源的利用都非常重视，《世界能源形势》中提到一些主要发达国家的能源战略调整。
欧盟5个国家宣布核能发电延缓行动，法国开始考虑是否让核电分阶段退出，美国也在减少核电发电能力；可再生能源得到重视，德国通过《再生资源法》、并向可再生能源工程追加投资，英国制定《再生资源优惠条款》对利用可再生资源予以鼓励，法国出台推广可再生能源发电的长期计划，荷兰提供一系列财政、税收、金融措施促进可再生能源开发。
《可持续发展的国际能源战略比较与启示》（席玮，《科技与经济》，2006年第6期）则对另外几个主要国家的能源战略做了比较：
日本实施能源多样化政策，并且建立能源储备管理机制；加拿大政府则把重点放在技术开发、能源替代和开展合作等方面。
文章比较了发展中国家的能源可持续发展战略：
印尼将转变传统的生产和消费模式作为可持续发展战略的一个重要组成部分；而泰国要求生产者、地方政府、家庭和中央政府制定具体的目标，实现提高能源效率、废物减少和再利用再循环。
四、中国现阶段能源战略和政策的分析与评估
改革开放以来，我国对能源问题给予了应有的重视，在不同阶段采取不同的政策，这些政策包括能源开发政策、节能政策、能源技术政策、能源经济政策、能源进出口政策等。
这些政策的出台与实施，促进了能源供应的增长和合理利用，支持了国民经济的高速发展。
《能源战略和政策的回顾与评估》（《经济研究参考》，2005年1月31日）对1980-2000年的能源战略和政策进行回顾和评估，包括综合、煤炭、电力、石油、天然气、农村能源和新能源、能源环境、节能7个部分。
在68项政策中，暂不评价的6项；给予评价的62项中，执行效果好的占30.6%，比较好的占53.2%，效果差的仅占14%。
评估结果表明：
我国政府充分重视能源问题，高度认识到能源在国民经济中的重要地位，为能源发展奠定了良好的基础。
文章在此基础上总结出了重视能源问题、集中力量建设能源基地、积极开展对外合作等八点主要成功经验，也同时指出了缺乏具有法律效力的国家综合能源战略、缺乏民主科学的决策程序和制度、监督执法薄弱等六点主要教训，并同时提出了进决策民主化和科学化、制定国家综合能源发展战略、建立能源、经济、环境综合决策和规划体制等五点主要建议。
但中国能源政策的制定机制并不科学。
《2006中国能源发展报告-能源蓝皮书》认为“中国尚无一个单独的中央政府部门负责能源政策和管理事务，缺少具有全局性、系统性、连贯性的整体国家能源政策。
由于中国独特的国情特征，许多能源政策的出台并不是以科学和优化的方式，而是在平衡或照顾不同省份和大型企业等既有利益集团的过程中制定的。
”
也有一些经济学家对现在中国的能源现状和政策提出了疑义。
《我国能源政策中的几个问题》（茅于轼，《发展》，2005年第09期）一文讨论了我国是否面临能源短缺、是能源开发和节约并重吗、要不要能源法三个问题。
对于第一个问题，茅于轼的回答是：
虽然我国存在能源供应紧张的现象，但并不是生产不足，而是由于不合理的消费存在。
对于第二个问题，他认为并重的结果是在政策的执行中变成了以开发为主，但无论是从我国的能源形势还是经济效果来看，将重点放在节能上都比开发好。
在要不要节能法的问题上，茅于轼的观点是合理用能的标准难以统一制定，唯一正确的解决办法是给出各种资源的正确价格。
除国内自己的研究外，国外研究机构也发布报告评价中国的能源政策。
《美国能源部研究报告评价中国能源政策》（《中国建设动态》，2006年2期）一文传达了美方关于对中国能源政策看法的重要信息。
该报告认为，生产方面，中国试图通过增加国内能源生产、提高能源利用效率满足要求，但国内石油生产可能已达到极限，未来需求满足只能全部或大部依赖国外。
中国政府与能源丰富的“问题国家”建立紧密联系将影响美国的战略利益。
进口方面，中国将增加从俄罗斯和中亚的进口，争取来源多元化和收购海外资产来提高能源供应安全。
海外投资方面，投资虽然在增加，但对全球能源市场的影响有限，其经济影响也仅仅是中性的。
英国学者在《中国能源政策的成效与挑战》提到：
中国近20年来能源紧张状况得到大规模缓解，主要应归于政府采取的一系列促进节能与提高能源利用率的指令性和导向性措施，财税激励比指令性和导向性措施的节能效果差。
但不清楚的是近年来的节能政策是否仍然能成功。
对于中国能源政策未来的挑战，文章认为还应在制度结构、法律与监管框架、经济措施和能力不足方面大力改进。
五、国土资源规划、产业政策与能源战略
（一）国土资源规划与能源战略
本领域现有的系统研究并不多见，一般出现在国土资源规划研究中的矿产资源和海洋资源部分。
2006年出台的《国土资源“十一五”规划纲要》，标志着我国的矿产资源规划的起步。
钟自然认为为完成能源矿产可持续发展的目标，必须坚持五项方针：
开发和保护并举，提高资源利用效率；统一规划，合理布局，综合勘察，合理开采，综合利用；充分利用国内外两种资源两种市场；坚持开发利用的经济效益与环境效益相统一，防止污染环境；矿产资源开发利用与区域经济发展相结合。
中国国土资源经济研究院的赵成功《国土资源与经济社会可持续发展》一文中提出，发挥矿产资源规划的宏观引导作用，提高矿产品加工程度，促进资源利用方式的根本转变。
从已有的学术文献来看，并没有单独对能源矿产资源规划做出研究，而是将能源和非能源矿产资源放在一起加以讨论。
从已出台的国家政策来看，也未对能源矿产作出单独、详细的规划。
因此，加强对该领域的独立研究显得十分迫切。
（二）产业政策与能源战略
对于产业结构调整与能源战略之间关系的重要总结性文献是《我国产业结构调整与能源协调发展》（刘满平，《宏观经济管理》，2006年第2期）。
对于经济增长、产业结构调整与能源消费之间的关系，国内出现了协整分析的研究方法，探讨它们之间是否存在协整关系和因果关系。
有关学者通过时间序列分析得出以下结论：
1.我国正处在对能源消费增长更高依赖性的阶段；2.世界工厂的成本优势正在丧失；3.以提高经济效率为目标的产业结构调整，有利于提高能源的利用效率、节省能源；4.煤炭消费量的增加直接导致经济增长和产业结构调整。
曾波、苏晓燕通过对我国产业结构变动和能源消费的灰色关联分析以及产业内部各行业的分析得出结论：
第二产业对能源消费总量的影响最大；第一、三产业和能源消费的关联性也较高而发展落后，对经济增长的贡献很有限。
中国正面临经济高速增长和能源短缺的双重境地。
丁代平、朱曦、蔚力兵认为第三产业对能源需求量相对较小，因此要在目前能源供给约束条件下实现经济快速增长，需要重点发展第三产业；此外，优化能源结构，主要取决于工业发展模式，而第二产业发展对能源结构优化影响最大。
耿莉从电力紧缺的现象入手分析，强调应“提升能效，优化产业结构和经济增长方式”
六、新能源战略的成本核算和融资体系
（一）新能源战略的成本核算
现有的关于新能源成本核算问题的研究十分欠缺。
大部分文献仅仅只针对传统能源的核算问题，如《关于完善煤炭成本核算框架的构想》（苏立功，《煤炭经济研究》，2006年第6期），《关于现行煤炭成本核算问题的探讨》（王拴群，《煤炭经济研究》，2006年第9期），《中国煤炭成本核算框架现状及存在问题分析》（陈洪涛，黄国良，《内蒙古煤炭经济》，2006年第8期），《完善煤炭成本核算框架的构想》（张秋明，《会计之友》，2006年第6期），《电力成本核算要有利于环境的治理》（李贵寿，《陕西财经大学学报》，2000年12月22卷），《资源成本核算是我国实施可持续发展战略的重要前提》（李兵，《科学与管理》，2000年20卷第4期）。
但文献中提出应将资源成本（矿业权费用）、生态环境成本（环境保护费）、发展成本（发展费用）、推出成本（转产费用）包含进成本核算体系的建议对新能源的成本核算亦有借鉴价值。
而涉及新能源成本核算的内容，只存在于一些零散的关于可行性研究的研究之中。
如《实施风力发电、生物质直燃发电、光伏发电溢出成本全网分摊的可行性分析》（马胜宏，《中国能源》，2005年10月），《沼气发电产业化可行性分析》（颜丽，《太阳能》，2004年第5期），《青藏地区利用太阳能资源的可行性分析》（郑敏，朱煜，《陕西师范大学学报（自然科学版）》，2005年6月第33卷）。
总体上看，并没有真正意义上对新能源核算体系进行系统研究的文献，因此应加强对该领域的深入研究。
（二）新能源战略的融资体系
新能源发展的主要障碍之一，在于投资不足和对现代融资机制的认识局限。
传统融资方案的融资风险（也就是借贷方案、产权集资等），对可再生能源工程的发展构成了额外的限制。
国内学者专门单独研究新能源战略融资体系的框架较少。
《大中型沼气工程商业化融资的前景及对策》认为，以沼气为代表的新能源投融资体系框架应包括财政支持、政策性金融和商业性金融3个层次。
通过财政的引导，政策性金融优惠支持，有效的弥补目前商业性融资体系的弱质性，待新能源工程融资活动具备符合市场化要求的投资环境后，以逐利为目的的三位商业化金融按照市场规律自动进入。
但国外学者认为，仅仅通过自筹资金、接待筹资和国家投资并不能为克服可再生能源工程面临的障碍提供必要的手段。
《可再生能源与能效工程中第三方融资的作用》为过内的新能源战略提供了极具价值的视角，提出将第三方融资作为促进可再生能源与能效最有前途的融资方案。
目前国内的新能源企业的融资渠道中，引进外资和海外上市是其中一条重要途径。
谢岸辉的观点是在新能源开发方面，应当鼓励外资进入；吸纳民间资本，实现投资主体多元化。
也有学者通过比较国外的融资法律制度，提出了我国金融法律制度的创新。
曾东红认为可以考虑以下融资机制：
1.与股份即期上市相结合的风险企业融资法律机制；2.运用财政预算资源基础上的成本分摊合作融资机制；3.设立政府背景的、全国统一的、专门的综合性融资供给机构。
七、中国可持续发展能源政策的战略思路
能源是实现可持续发展的关键领域之一。
当前能源对经济发展的制约将成为中国长期面对的矛盾之一，要使中国能源的供应能够满足经济增长和社会进步的需要，需要制定面向中长期的能源发展战略。
周大地（2005）认为，中国的高能耗产业将导致能源的短缺，2020年后必须想办法解决能源长期的需求短缺问题；此外，由于中国是煤炭生产和消费大国，因此必须把安全与洁净作为煤炭业未来的关键；中国的能源可持续发展战略必须体现以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，把建设节约型社会作为基本国策。
（一）“三阶段”的可持续能源发展战略
《中国能源发展战略与政策研究报告》（“中国能源发展战略与政策研究报告”课题组，《经济参考研究》，2004年第83期）提出了对国家能源战略的基本构想。
21世纪前半叶，用三个15年使中国的能源发展实现可持续发展的目标。
具体而言，到2020年初步实现能源的集约利用，力争走出具有中国特色的煤炭开发利用道路。
到2035年使得能源多元化发展初具规模，过度依赖煤炭的能源结构得以显著改变，基本形成可再生能源实现规模化发展的能力。
2035年以后，新增的能源需求主要由可再生能源和核能等新能源提供，其比例力争超过30%；氢燃料动力汽车成为交通运输的重要组成部分。
到2050年初步实现能源的可持续发展。
（二）保证能源供应，确保石油安全
保证石油供应安全的一个途径是通过海外油田投资，究竟多少投资才能达到目标？
陈淮的一个基本估计是，如果倒2010年，我国通过海外投资获取的“份额油”量达到3000万吨以上，海外石油生产基地的产量占到国内供给缺口的25-30%时，就能在国际油市的采购价格和采购规模上取得较大的主动权。
《中国的石油安全及其战略选择》（刘新华、秦仪，《现代国际关系》，2002年第12期）一文认为中国石油形势的现状要求中国必须关注世界石油地缘政治，制订相应的石油安全战略，以确保石油安全。
具体来说对石油资源丰富的地区和国家大力开展石油外交，以保证石油进口渠道的多元化；大力发展海权，增强海军实力，加强防御来保障来自海外的石油，增强对开发主权问题上复杂的亚太地区海洋资源的实际影响力；加强与亚太地区石油出口国和消费国的合作，促成亚太能源安全多边合作体系的建立；建立战略石油储备。
（三）实现能源结构优化，能源开发战略
调整和优化能源结构，是各学者对我国能源战略的共识。
如《重构中国能源发展战略》（曹新，《中国发展观察》，2006年2月）就提出，应当坚持以煤炭为主体、电力为中心，油气和新能源全面发展的战略。
1990年～1996年在进行“中国能源战略研究2000～2050年”时，又对中国煤炭供应能力进行了深入细致的分析。
根据煤炭资源条件，开采技术和供需关系，分析每个现有和可能开发矿区的技术上可能达到的生产能力，然后用系统动态模型，考虑储量、需求、投资利润以及环境和运输等因素，进行了动态模拟，结果表明，2020年2l亿顿，2050年产煤炭的供应能力为23～27亿顿。
《21世纪中国能源发展战略选择》（聂锐、张炎治，《资源经济》，2006年第5期）认为今后应把调整和优化能源结构作为能源发展的主线，不断降低煤炭在能源消费总量中的比重、增加油气比重，大力开发利用新能源和可再生能源，加快西部能源开发。
并具体就煤炭、石油、天然气、电力和新能源五个方面提出了开发战略。
也有学者如罗强和王成善在《中国的能源问题与可持续发展》中认为，中国能源消费结构应实现“跨越式”升级战略，转向以天然气为主的消费模式。
《中国中长期能源战略》（周凤起、周大地，北京：
中国计划出版社，1999）也建议“将能源优质化作为我国能源发展战略的主攻方向，以天然气开发作为下世纪我国一次能源开发的重点”“将国内天然气输送配管系统的建设作为国家支持的一项重要基础设施内容”。
（四）完善制度、政府推动促进节能优先战略的实施
由于能源状况的严峻，我国的能源节能战略势在必行。
冯飞认为，中国的资源能源节约问题可以用两句话概括：
一是纵向比，资源的利用效率取得了明显提高；而是与发达国家比，甚至与部分发展中国家比，中国的资源利用效率依然偏低，特别从2002开始，单位GDP耗能出现连续上涨。
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