政府办建制乡镇卫生院全程追踪扫描.docx

政府办建制乡镇卫生院全程追踪扫描.docx

《政府办建制乡镇卫生院全程追踪扫描.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《政府办建制乡镇卫生院全程追踪扫描.docx（10页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

政府办建制乡镇卫生院全程追踪扫描

政府办建制乡镇卫生院全程追踪扫描

一卫生院的发展简史

1958年，在“人民公社化”运动的影响和推动下，各地纷纷在联合诊所的基础上建公社卫生院，大多为集体所有制；在区卫生所的基础上组建的中心卫生院和东北等老革命根据地的公社卫生院，多为全民所有制。

其所以名为“卫生院”，是因为其强调“预防为主”、“防治结合”，以区别于以医疗为中心的医院。

1960年全国公社卫生院为24849所。

1984年，从行政区划上撤销了公社建制，组建为乡镇人民政府。

公社卫生院相应改组为乡镇卫生院。

据卫生部统计，当年有55549所乡镇卫生院。

1978年改革开放后，出现了多种形式办乡镇卫生院的局面。

据卫生部发布的统计资料，2006年全国有34675个乡镇，共有卫生院39975所。

按经济类型分：

国有25343所，占63.40%；集体13958所，占34.92%；联营33所，占0.08%；私营264所，占0.66%；其他377所，占0.94%。

2002年10月19日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发［2002］13号文件）（以下简称《决定》），首次提出“在乡（镇）行政区划调整后，原则上每个乡（镇）应有一所卫生院。

调整后的乡（镇）卫生院由政府举办”。

《决定》出台前的2001年，据卫生部统计，当年全国40161个乡镇有48090所卫生院，其中，国有的占45.0%。

到2007年，全国34369个乡镇有39876所卫生院，其中政府办38532所，占96.6%。

二“政府办”的决策选择

为什么建制乡镇卫生院要由“政府办”？

笔者分析有以下原因。

一是实现卫生工作目标的需要。

20世纪70年代，世界卫生组织提出的全球卫生战略目标是“2000年人人健康”。

这一目标得到联合国和我国政府的认同。

1997年，中共中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中明确提出“到2000年……基本实现人人享有初级卫生保健”的目标。

进入21世纪，党中央提出全面建设小康社会、社会主义现代化建设的战略目标。

为适应这个要求，党中央、国务院在《决定》中提出“到2010年，在全国农村基本建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的农村卫生服务体系和农村合作医疗制度”。

党的十七大进一步明确为“人人享有基本医疗卫生服务”。

显然，要实现这个目标，作为农村卫生工作“三大支柱”之一的卫生院，必然要发挥它在农村三级医疗卫生服务网络中的枢纽作用。

二是扶助受制约的农村居民医疗需求的需要。

据第三次全国卫生服务调查，2003年农村患者未就诊比例为45.8%，经医生诊断应住院而未住院的占30.3%，采取自我医疗的占31.0%。

其首要障碍是经济困难。

三是合理控制医疗费用过快上涨的需要。

根据上述调查，2003年农村居民次均门诊费用为91元，次均住院费用为2649元。

也就是说，一次住院费用相当于农村居民一年的总收入（2002年农村年人均收入为2476元）。

所以群众反映，“救护车一响，过去是一只大猪白养，如今是一年白忙”。

四是提高农村居民医疗保障水平的需要。

据上述调查，2003年79.1%的农村居民无任何医疗保障。

自2002年中央提出“逐步建立新型农村合作医疗制度”，并采取措施，加大政府补助额度和推进力度后，到2007年，新型农村合作医疗已覆盖全国2451个县（市、区），占总数的86%，参加人数达7.3亿人。

全国累计有9.2亿人次享受到补偿，金额为591亿元，补偿水平每人次均64.2元，保障水平是比较低的。

筹资水平起步时为每人年50元（中央和地方财政各补贴20元、个人缴10元）。

2008年起提高到100元（中央和地方财政各补贴40元，个人缴20元）。

五是调整卫生资源配置的需要。

卫生资源包括卫生人力、卫生物力两个基本形式。

流量的货币（财力）表现为卫生费用。

城乡卫生资源配置的差别是个不争的事实。

以卫生人力为例，卫生部统计显示，2007年卫生技术人员总数为4787610人，市占69.3%，县占30.7%。

乡镇卫生院具有大专学历的仅占10%，无学历的达36%。

再以卫生物力为例，卫生部报告，中西部地区乡镇卫生院危房率达33.6%，基本医疗设备缺少率达60%以上。

据调查，经济发达的浙江省全省农村卫生院的危房占业务用房的5.1%。

2006年2月对1397个建制乡镇卫生院的调查显示，未配置X光机的有472家，占33.8%；未配置心电图的有395家，占28.3%；未配置血球计数仪的有570家，占40.1%；未配置尿液分析仪的有508家，占36.2%；未配置半自动生化分析仪的有686家，占49.2%。

全国卫生资源总量，农村仅占20%。

再以2006年全国卫生总费用为例，人均卫生总费用为748.8元，其中城市1248.3元，而农村为361.9元，城乡相差2.5倍。

面对目标新、需求高、费用贵、保障低、条件差的状况，我们应该怎么办呢？

一种意见是坚持公益性，政府要加大投入，负起维护健康的责任；另一种意见是走市场化，政府购买公共卫生服务，医疗由市场运作。

政府的投入，一种意见“补需方”，提高保障水平；另一种意见“补供方”，实行“收支两条线”，割断业务收入与员工收入的利益关系，直接提供基本医疗卫生服务。

正是“公说公有理，婆说婆有理”。

事实表明，在现行医疗机构的体制、机制条件和医德水平下，调节医疗费用“水龙头的开关”不完全在需方，而主要在供方。

至于“公立”后的“效率问题”，在机关或公立事业单位，同样存在，也许并非“因果关系”。

这次公立医疗卫生机构在汶川地震救灾中的出色表现是有目共睹的。

面对上述现状和议论，政府以科学发展观洞察基本公共服务均等化的理念和公共财政框架的确立，坚持“以农村为重点”的卫生工作方针，认定“政府实行一定福利政策的社会公益事业”的性质，作出决策，既“补需方”，提高保障水平；又“补供方”，建制乡镇卫生院由政府办，对其他卫生院可以进行资源重组或改制，为集体、社会、个人举办医疗卫生机构提供了空间，构建起“以公有制为主导、多种所有制形式共同发展的农村卫生服务网络”。

之后，国务院在历届的《政府工作报告》中，都反复强调重点加强农村卫生服务体系建设。

2005年8月10日，国务院第101次常务会议再次强调“重点加强乡镇卫生院建设，每个乡镇要保留一所公立卫生院”。

2006年3月1日，国务院常务会议审议并原则通过《农村卫生服务体系建设与发展规划》（以下简称《规划》）。

该《规划》于2006年8月29日，由卫生部、国家中医药管理局、国家改革和发展委员会、财政部联合颁发（卫规财发［2006］340号文件）。

笔者认为这是新中国成立以来农村卫生最权威、最全面、最可行的一个文件，展现了农村卫生服务体系建设的蓝图。

2008年3月16日，新华社授权发布全国人大第十届第四次会议通过的《第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）。

《纲要》明确提出：

“加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础建设，健全农村三级卫生服务和医疗救助体系。

”

2007年11月2日，在中国农村初级卫生保健发展国际研讨会上，卫生部代表中国政府发出《北京倡议》，承诺“保证每个乡镇有一所政府办的卫生院”。

2007年12月26日，卫生部部长陈竺受国务院委托，在第十届全国人大常委会第三十一次会议上，报告了城乡医疗卫生体制改革方案。

其中，重申“政府重点办好县级医院和每个乡镇一所卫生院，采取多种形式支持卫生室建设”。

2008年9月10日，国务院常务会议审议了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，强调“加快农村乡镇卫生院、村卫生室建设”。

2009年1月21日，国务院常务会议审议并原则通过《关于深化医药卫生体制改革的意见》，明确“重点加强县级医院（含中医院）、乡镇卫生院、边远地区村卫生室和困难地区城市社区卫生服务中心建设”。

三配套的政策内容

根据中央关于建制乡镇卫生院由政府办的决定，2002年12月16日，卫生部、国家计委、财政部、人事部、国家中医药管理局联合颁发了《关于农村卫生机构改革与管理的意见》（卫基妇发［2002］315号文件）。

2003年2月14日，财政部、国家计委、卫生部联合颁发了《关于农村卫生事业补助政策的若干意见》（财社［2003］14号文件）。

笔者对这些配套文件进行了归纳，现将相配套的政策内容概述如下。

（1）机构。

农村卫生服务体系以公有制为主导、多种所有制共同发展和完善。

由政府、集体、社会、个人等在县（市）、乡（镇）、村范围内举办各种医疗卫生机构。

每个乡（镇）应有一所卫生院，调整后的乡（镇）卫生院由政府办，由（县）市核定规模和人员。

调整后其余的乡（镇）卫生院可以转为医院、门诊部、诊所、村卫生室或转作他用。

（2）功能。

乡（镇）卫生院以公共卫生服务为主，提供以预防、康复、保健、健康教育、基本医疗、中医、计划生育技术指导为主要内容的综合性服务；受县级卫生行政部门委托承担公共卫生管理和突发性公共卫生事件的报告任务；负责村级卫生组织的技术指导和村医的培训等。

（3）建设。

到2010年，基本完成卫生院房屋设备的改造和建设任务。

（4）人员。

在县（市）及以上范围公开招聘卫生院院长，竞争上岗，实现院长目标责任制，落实和扩大经营自主权。

加强对院长的培训、考核、监督。

实行全员聘任制、分配激励机制。

到2010年，卫生院临床医疗服务人员要具备执业助理医师以上执业资格，其他卫生技术人员要具备初级及以上专业技术资格。

（5）经费。

增长比例。

卫生事业费的增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。

新增卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业，其中用于县以下的比例不低于70%。

基本建设（含修缮）、基本设备配置（含维修）、院长工资与医保金、离退休人员费用、人员培训费用、公共卫生服务人员和业务经费列入县级财政预算。

必要的基本医疗费用由县级财政核定。

特定传染病、地方病、寄生虫病防治费用由财政专项补助。

疫苗费和运输费由省级财政支出购买。

城市卫生人员支援费用由派出机构的同级财政补助。

贫困地区卫生院由中央、省级财政专项补助。

对运行机制，新的医改方案将规定“增加政府投入，保障人员和业务经费，实行收支两条线管理，维护公益性质”。

（6）管理。

卫生院的人员、业务、经费等划归县级卫生行政部门按职责管理。

财政（国有资产管理部门）负责监督。

四颇有成效的推进

《决定》发布以来已历时6年多，建制乡镇卫生院政府已粗具规模。

第一，从机构看，据卫生部卫生统计中心公布的资料，《决定》发布前的2001年，40161个乡镇中，有48090所卫生院（包括中心卫生院，下同），其中国有的占45%，集体的占55%。

《决定》发布后的2003年，38028个乡镇，有44279所卫生院，政府办的有43115所，占97.4%。

数据表明，政府办的乡镇卫生院已超过当年建制乡镇数。

2004～2007年，政府办卫生院的比重持续保持在98.0%、97.8%、96.8%、96.6%。

第二，从经费看，2003年2月14日，财政部、国家计委、卫生部根据《决定》，发布了《关于农村卫生补助政策的若干意见》（财社［2003］14号）（以下简称《意见》），对各项财政补助政策作了明确的规定。

2006年9月11日，卫生部新闻发布会发布的《我国农村卫生工作整体推进》中，各级财政对农村卫生机构的投入，2003年为176.04亿元，2004年为204.12亿元，2005年为230.00亿元，建设和改造了10903个卫生院，计划到2010年建设和改造约2.2万所卫生院。

2008年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中说，“十五”期间，“国家安排资金已改造和新建1.88万所乡镇卫生院，为1.17万所乡镇卫生院配备了医疗设备”。

如贵州省继2004～2006年对908所乡镇卫生院进行基础设施建设之后，2007年又有322所乡镇卫生院全面开工建设。

新疆由财政对乡镇卫生院全额补