政府投资项目审批管理及审核程序.docx

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政府投资项目审批管理及审核程序

政府投资项目审批管理及审核程序

四、政府投资项目建设程序

1、一般规定

发展规划：

国务院有关部门应当依据国民经济和社会发展中长期规划，根据实际需要编制重要领域的发展建设规划。

发展建设规划是政府投资决策的重要依据。

项目储备：

国家实行投资项目储备制度。

各级人民政府投资主管部门根据国民经济和社会发展中长期规划，以及发展建设规划，组织有关单位研究提出规划期内的投资项目，列入投资项目储备库。

建设标准：

政府有关部门应当制定并公布建设项目的建设标准，并适时修订完善。

公示及专家评议：

国家推行投资项目公示制度。

对经济、社会和环境有重大影响的项目，在投资项目决策时，审批部门应当广泛征求社会各界和公众的意见，并公开政府投资资金的安排情况。

特别重大的项目应当实行专家评议制度。

2、政府投资项目审批管理的基本原则

强化咨询评估：

项目建议书或者可行性研究报告一般应由符合资质要求的咨询机构进行评估。

引入市场机制，评估咨询机构应通过竞争方式确定（认证/注册咨询公司制度）。

适当简化项目审批程序：

如合并报批项目建议书和可研报告；项目建议书批复后，直接做初步设计。

推行限额设计：

初步设计的建设内容和建设标准不得超过可研报告的范围；初步设计概算总投资一般不得超过可研估算总投资的10％，否则可研报告应重新报批。

投资程序：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当遵守本节规定的决策程序，包括审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。

采用投资补助、转贷、贴息的投资项目，按照规定履行审批、核准或备案手续后，只需报批资金申请报告。

项目建议书：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当编制项目建议书。

项目建议书应当对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金筹措以及经济效益和社会效益进行初步分析，并按照要求提供有关文件。

地方政府投资的重大项目和限制类项目，其项目建议书由国务院投资主管部门会同有关部门审批或者审核后报国务院批准。

重大项目和限制类项目的具体标准，由国务院投资主管部门会同有关部门另行制定并公布实施。

可行性研究报告：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，建议书经批准后，应当编制项目可行性研究报告。

可行性研究报告应当对项目在技术和经济上是否必要、合理、可行以及社会效益、生态环境影响等进行全面分析论证，落实各项建设条件，并按有关规定取得相关单位的许可、承诺或者证明。

咨询评估：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，建议书或者可行性研究报告应当由符合资质要求的咨询中介机构进行评估，但在特定情况下审批部门认为可以不进行评估的除外。

咨询中介机构应当通过竞争的方式确定。

从事投资项目建议书、可行性研究报告编制或者评估的咨询中介机构及其人员，应当取得国务院投资主管部门认定的资质和资格。

资质、资格认定和委托评估的具体办法，由国务院投资主管部门另行制定。

▪初步设计：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，可行性研究报告批准后，应当委托符合资质要求的设计单位依照批准的可行性研究报告进行初步设计。

▪初步设计确定的建设内容和建设标准不得超过批准的可行性研究报告的范围，并应列明各单项工程或单位工程的建设内容、建设标准、用地规模、主要材料和设备选择等。

▪可行性研究报告审批部门可以组织机构和专家对初步设计概算进行评审。

初步设计概算应当包括项目建设所需的一切费用。

概算总投资超过可行性研究报告审定的估算总投资的百分之十的，应当重新报批可行性研究报告。

Ø审批环节：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目的审批部门，可以根据项目的不同特点和实际情况，合并或者减少某些审批环节，但不得擅自增加审批环节。

Ø政府投资项目采购招标：

使用政府性资金的投资项目的勘察、设计、施工、监理和有关设备材料的采购，达到国家规定规模标准的，应当按照《中华人民共和国招标投标法》的规定进行招标。

政府投资项目招标，应当使用国家规定的招标文件范本。

使用国际组织和外国政府贷款等主权外债资金的投资项目，贷款提供方另有规定的除外。

▪采用直接投资、资本金注入方式的投资项目的项目单位的确定、项目地址的选择、项目前期研究，可以按照《招标投标法》的规定进行招标。

▪中标结果可以作为政府投资计划、资金拨付和审计监督的依据。

▪各级人民政府投资主管部门应当加强对从事政府投资招标代理业务的机构的管理。

从事政府投资招标代理业务机构的资质认定办法，由国务院投资主管部门另行制定。

Ø项目开工：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，一般应当于投资计划下达后开工建设。

特殊项目在开工报告批准后开工建设。

Ø工程及设备监理：

使用政府性资金的投资项目实行建设监理制，以控制工程投资、工期和质量。

建设监理单位应当根据有关工程建设的法律、法规、规程、工程设计文件和施工、设备监理合同以及其他工程建设合同，对工程建设进行监理。

Ø资金到位：

中央政府与地方政府或者其他出资人共同投资建设的项目，中央政府与地方政府或者其他出资人应当严格按照政府投资计划和国家有关规定，及时足额将投资资金拨付到位。

▪地方政府或者其他出资人未及时、足额将投资资金拨付到位的，中央政府有关部门应当暂停资金拨付。

Ø竣工验收：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目建设过程中，项目单位应当及时完成单项工程结算，报财政主管部门和审计部门审核。

▪按批准的设计建成后，项目单位应当于三个月内编制完成工程结算和竣工决算，报财政主管部门和审计部门审核，并报可行性研究报告审批部门组织竣工验收。

▪采用直接投资、资本金注入方式的投资项目竣工验收的具体办法，由国务院投资主管部门另行制定。

Ø产权登记：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，必须按照国家有关规定办理产权登记，并应当于竣工决算审核完毕和竣工验收合格后三十日内办理产权登记手续。

未经产权登记的项目，不得交付使用。

Ø项目移交：

产权登记后，项目单位应当及时与使用单位办理项目移交手续，但实行项目法人责任制的除外。

Ø再投资：

采用直接投资、资本金注入方式的投资项目建成后，具备条件的经批准可以依法转让产权或经营权，以回收的资金滚动投资用于社会公益等各类基础设施建设。

Ø后评价：

国家建立政府投资后评价制度。

项目建设实施过程中和建成运营后，可行性研究报告审批部门可以组织有关专家和机构对项目质量、投资效益、环境影响等进行评价，提高项目决策科学性。

五、监督检查

1、监督检查的主要手段

Ø计划执行的监督检查：

各级人民政府投资主管部门应当加强对政府投资计划执行情况的监督检查，并负责对计划的实施进行协调。

项目单位应当将项目执行过程中的有关情况及时、准确地向各级人民政府投资主管部门、统计部门报送。

▪其他有关部门根据各自职责对政府投资进行监督检查。

Ø项目稽察：

国家实行政府投资稽察制度，依法监督国家有关政府投资法律法规规章的执行情况，依法查处违法行为。

Ø 财政监督检查：

财政部门依法对政府投资涉及的财政资金的分配、使用、效益情况，对执行财经纪律、财税政策和财务会计制度情况进行检查处理，并负责违纪款项的收缴入库工作。

Ø审计监督：

审计机关依法对政府投资资金的拨付、使用进行审计监督。

Ø行政监察：

行政监察机关依法对政府投资进行监察，对违反规定的人员，给予行政处分。

Ø社会监督：

项目单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位的名称和责任人姓名应当在使用政府性资金的投资项目的施工现场和建成后的建筑物或者构筑物的显著位置公示。

▪政府有关部门应当设置并公布举报电话、网站和信箱。

任何单位、个人都有权举报政府投资决策、建设实施中的违法行为。

2、政府投资项目稽察

▪主要依据：

《国家重大建设项目稽察办法》（原国家计委，2000年），《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》（原国家计委，2002年）

▪主要稽察内容：

▪1、检查项目单位执行国家有关法律、行政法规和方针政策的情况；

▪2、检查项目的招标投标、工程质量、进度等情况；

▪3、检查项目资金使用、概算控制的真实性、合法性；

▪4、对项目单位主要负责人的经营管理行为进行评价，提出奖惩建议。

3、政府投资项目审计

▪主要依据：

《审计法》，《审计机关国家建设项目审计准则》及其他法律、法规和政策

▪审计监督的重点：

▪⑴项目总预算或者概算的执行情况，⑵年度预算的执行情况，⑶年度决算、项目竣工决算的真实性、合法性、效益情况。

▪根据需要还可包括但不限于：

▪⑴建设资金管理与使用的真实性和合法性。

▪⑵招标投标程序及其结果的合法性。

▪⑶勘察、设计、评估、施工和监理等单位资质的真实性和合法性。

2、政府直接投资项目可行性研究报告的编写

▪对于使用政府财政拨款的投资项目，项目单位应委托符合资质的工程咨询机构编制项目建议书和可行性研究报告。

可行性研究报告的内容一般应包括以下章节：

⑴项目概况；⑵可行性研究的主要依据；⑶项目需求及目标分析；⑷项目建设选址；⑸项目建设方案；⑹外部配套条件分析；⑺项目实施方案（含实施进度计划、项目法人组建方案、招标方案、实施代建制方案等）；⑻土地利用与移民安置方案；⑼环境影响评价；⑽投资估算；⑾资金筹措方案；⑿费用效果分析；⒀社会影响分析；⒁风险分析；⒂结论和建议。

3、政府直接投资项目可研报告的审查

▪项目审批机关在审批可行性研究报告时，应审阅有关法律、法规和文件规定应提交的相关附件。

对项目单位编制的可行性研究报告，项目审批机关应根据需要委托有资质的工程咨询机构和专家进行评估论证。

咨询评估机构应对出具的评估论证意见承担相应责任。

▪财政拨款直接投资项目的建议书编写和评估，应参照可行性研究报告的内容并有所侧重，同时可进行适当简化。

▪评估依据应为符合资质要求的工程咨询机构编制的可行性研究报告、规划部门的规划方案审查意见和相关部门建设规范标准。

▪根据项目情况，还应将土地预审意见、环评批复等作为咨询评估的依据。

▪对于行政事业单位办公业务用房项目、政法设施项目、社会事业项目和其它相关项目，在评估论证中要严格把握按照国家相关建设规范标准执行。

应在规划控制指标范围内尽量优化设计方案。

二、政府资本金注入项目的审核评价

1、以资本金方式投资的政府投资项目类型

Ø①带有显著外部效益，具有明显公益性特征，具有一定的经济收入但收入不足以弥补投资成本的准公共产品项目，如高速公路、城市道路、学校教育、医疗卫生、公有住房、环境保护等项目；

Ø②以铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电视等为代表的自然垄断行业项目。

▪这些项目的产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，消费者愿意直接付费，具有一定的收入来源，但由于存在着超额需求，收入难以弥补全部成本支出。

2、资本金注入项目特点

▪和政府直接投资项目一样，采用资本金注入方式的政府投资项目，需要编制项目建议书和可行性研究报告，报送政府审批机关进行审批。

▪审批机关根据需要，委托符合资质要求的咨询评估中介机构对项目建议书或可行性研究报告进行评估论证，特别重大的项目实行专家评议制度，审批机关根据评估论证及专家评议的结果进行项目审批。

▪资本金注入方式与直接财政拨款投资、投资补助、财政贴息及主权信用借款转贷等政府性资金投资项目的显著区别在于，政府投入的资金应行使相应的股东权益。

▪政府一般不直接以股东的身份参与项目投资建设，而是通过授权投资的机构或部门组建的具有投资职能的投资公司来代为行使政府财政投资的股权，作为政府投入资本金的出资人代表。

3、政府资本金注入项目投资方式

▪由于政府在市场经济运行体系中的角色定位与一般投资者明显不同，即使是以资本金的方式注入，政府投入的资金也不应该以盈利为目的，不应该象商业性的股东那样通过资本金的注入来谋求获得投资回报，并以追求股东价值最大化作为资本金投入的目的。

▪这就决定了政府资本金注入的投资方式具有其特殊性。

政府投入资本金的主要目的就是希望通过企业化运作的方式，吸引更多的其他投资者参与到具有公益性质的项目投资建设，使具备一定经营条件的准公益性项目的投资主体能够多元化，提升项目进行市场化运作的财务生存能力。

▪政府以资本金注入方式进行投资建设的项目，其资本金可以完全由政府出资，其余部分的资金通过银行贷款等方式解决，但更多的是由政府部门与企业共同出资来为项目筹集资本金。

▪根据投资体制改革要求，各级政府要创造条件，通过引入市场机制，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，以充分发挥政府投资的效益。

▪政府注入的资本金，可以采用多种方式行使股东权益。

比如：

Ø①与其他商业性投资者一样，按照同股同权的原则行使股东的决策权、收益分配权等，一般适用于投资收益水平较高的项目；

Ø②政府完全放弃投资收益权，仅行使股东参与重大问题决策的权力，适于收益水平较差的项目；

Ø③政府有限度地让渡资本金收益分配权，如在一定年限、以一定比例放弃，以确保参与项目投资的其他企业能够获得合理的投资回报；

Ø④政府对部分工程进行投资建设（如地铁项目的隧道开挖及轨道铺设部分），并行使相应的股东权益，同时将相关工程租赁给相关企业进行运营等等。

具体方式应根据项目的具体情况进行详细策划论证。

▪以资本金注入方式投入的政府性资金，要确定出资人代表。

▪国家应结合政府投资条例的制定，逐步完善政府股权投资的法规制度，对于资本金注入的方式、股权的确认、股权权益的行使等进行明确规定，以确保政府投资权益及公共利益不受损害。

4、政府资本金注入项目可行性研究报告的编写

▪对于采用资本金注入方式进行投资建设的政府投资项目，往往投资规模较大，可行性研究报告的编写内容要求较为复杂。

对于涉及政府部门与企业共同出资建设的项目，还要涉及与多个投资主体之间的关系问题。

▪对于具有盈利能力的大型基础设施项目，往往还需要多个文件作为可行性研究报告的附件。

因此对这类项目可行性研究报告的编写，必须强调委托符合资质要求的工程咨询专业机构编写。

▪可行性研究报告应包括以下内容：

⑴项目概况；⑵可行性研究的主要依据；⑶项目需求及目标分析；⑷项目建设选址；⑸项目建设方案；⑹外部配套条件；⑺项目实施方案（含实施进度计划、项目法人组建方案、招标方案、实施代建制方案等）；⑻资源开发与综合利用方案；⑼土地利用与移民安置方案；⑽环境影响评价；⑾投资估算；⑿资金筹措方案；⒀财务分析；⒁经济影响分析；⒂社会影响分析；⒃风险分析；⒄结论和建议。

三、政府投资项目审批程序

1、申报主要程序：

Ø政府研究制定各类专项规划等；

Ø根据政府投资规划及相关政策，提出项目设想，编写完成项目建议书；

Ø项目建议书审核，决定立项；

Ø进行环评审批、土地预审、规划选址预审等；

Ø在专业部门审查的基础上，编写可行性研究报告，并将环评审批、土地预审等意见作为可研报告的附件；

Ø对可行性研究报告进行评审，进行投资决策，纳入政府投资计划；

Ø根据可行性研究报告审批的结果，正式办理用地审批、规划选址、开工许可等；

Ø开工建设。

▪实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。

▪完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。

▪项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。

2、政府职能转变及审批方式改革

▪无论是政府部门继续直接参与公共产品的提供，还是引入私人资本，都伴随着政府职能转变的问题。

▪对于中国政府而言，职能转变的核心是解决政府部门越位、缺位和错位的问题；

▪对于企业投资而言，将按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；

▪合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；

▪健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；

▪加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。

▪投资体制改革的指导思想：

按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。

▪投资体制改革的目标：

改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；加快投资领域的立法进程；加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。

通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

一、政府投资补助项目的特点及类型

Ø

3、实行投资补助的项目类型

▪投资补助资金重点用于市场不能有效配置资源、需要政府支持的经济和社会领域。

适宜于政府投资补助的项目主要包括：

Ø能够推进科技进步和高新技术产业化，及对经济结构调整有重要带动和引导作用的产业化项目；

Ø农业综合开发资助农业发展的项目；科技型创业投资项目；

Ø政府支持的中小企业创业投资项目；政府鼓励的风险投资项目；

Ø具有经营性质的科研开发项目；

Ø国家鼓励发展的能源交通、农林水利、市政工程等公益性和公共基础设施投资项目；

Ø保护和改善环境的投资项目；

Ø促进欠发达地区的经济和社会发展的投资项目；

Ø符合国家有关规定的其他项目。

二、不同类型政府投资补助项目的基本要求

3、农业产业化项目

▪国家农业综合开发的产业化项目中，也有政府投资补助性质的资金。

▪这类项目以增强农产品竞争力、农业增效、农民增收为目标，用现代工业发展的理念和方式，以培育特色优势产业为突破口，以体制创新、机制创新和科技创新为手段，积极培育各类市场主体，培育和壮大龙头企业，推进区域农业产业化健康、快速发展。

▪按照政府投入为导向，企业和合作组织投入为主体，社会投入为补充的投资机制，项目资金重点投向培育各类产业化龙头企业、提高农产品市场竞争力和农民进入市场的组织化程度及科技服务、机制创新。

一般要求财政补助和企业自筹资金要达到1：

3以上的比例。

三、投资补助和贷款贴息项目的资金申请

1、投资补助和贴息资金的安排

▪投资补助和贴息资金应按照项目安排，并明确资金用途。

投资补助和贴息资金可按项目单独申请和安排，也可根据政策规定统一申请、集中安排。

▪国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元。

超过2亿元的，按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。

▪安排给单个投资项目的中央预算内投资资金不超过2亿元，但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告。

▪安排给单个地方政府投资项目的中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，只审批资金申请报告。

▪国家发展改革委安排投资补助和贴息项目时，原则上应首先制定工作方案，明确投资补助和贴息的目的、预定目标、实施时间、支持范围、资金安排方式等主要内容，并针对不同行业、不同地区、不同性质的投资项目的具体情况，确定相应的投资补助和贴息标准。

▪制定工作方案时，要符合有关行业规划、专项规划的要求。

凡不涉及保密内容的，工作方案均应公开，以便于企业和地方政府遵照执行。

▪申请中央预算内投资补助或贴息资金的投资项目，应按照有关工作方案、投资政策的要求，向国家发展改革委报送资金申请报告。

▪按有关规定应报国务院或国家发展改革委审批、核准的项目，可在报送可行性研究报告或项目申请报告时一并提出资金申请，不再单独报送资金申请报告；也可在项目经审批或核准同意后，根据国家有关投资补助、贴息的政策要求，另行报送资金申请报告。

▪按有关规定应由地方政府审批的地方政府投资项目，应在可行性研究报告经有权审批单位批准后提出资金申请报告。

▪按有关规定应由地方政府核准或备案的企业投资项目，应在核准或备案后提出资金申请报告。

2、资金申请报告的编写

Ø应包括以下主要内容：

•项目单位的基本情况和财务状况；

•项目的基本情况，包括建设背景、建设内容、总投资及资金来源、技术工艺、各项建设条件落实情况等；

•申请投资补助或贴息资金的主要原因和政策依据；

•项目招标内容（适用于申请投资补助或贴息资金500万元及以上的投资项目）；

•国家发展改革委要求提供的其他内容。

▪已经国家发展改革委审批或核准的投资项目，其资金申请报告的内容可适当简化，重点论述申请投资补助或贴息资金的主要原因和政策依据。

▪资金申请报告应附以下文件：

•政府投资项目的可行性研究报告批准文件；

•企业投资项目的核准或备案的批准文件；

•城市规划部门出具的城市规划选址意见（适用于城市规划区域内的投资项目）；

•国土资源部门出具的项目用地预审意见；

•环保部门出具的环境影响评价文件的审批意见；

•申请贴息的项目须出具项目单位与有关金融机构签订的贷款协议；

•项目单位对资金申请报告内容和附属文件真实性负责的声明；

•国家发展改革委要求提供的其他文件。

▪凡已经由国务院、国家发展改革委审批或核准的投资项目，单独报送资金申请报告时，可不再附送第十二条所规定的第一、二、三、四、五项材料；

▪凡已经省级和计划单列市发展改革委审批或核准的投资项目，报送资金申请报告时可不再附送第十二条所规定的第三、四、五项材料；

▪申请使用的投资补助或贴息资金总额在200万元以下的投资项目，或根据有关规定集中申请的投资项目，报送的附件材料可适当简化。

3、资金申请报告的报送

▪计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委报送资金申请报告，并对申报材料的真实性负责。

▪地方政府投资项目和地方企业投资项目的资金申请报告，须报省级和计划单列市发展改革委初审；审查通过后，由省级和计划单列市发展改革委报送国家发展改革委。

省级和计划单列市发展改革委要对审查结果和申报材料的真实性负责。

▪计划单列企业集团、中央管理企业、省级和计划单列市发展改革委统称为申报单位。

▪在资金申请报告的上报过程中，如果需要经过有关行业管理部门的审核，应在工作方案中予以明确。

▪工作方案对资金申请报告的审核部门、上报程序有特定要求的，按其规定办理。

4、资金申请报告的审查

▪国家发展改革委主要从以下方面对资金申请报告进行审查：

•符合中央预算内投资资金的使用方向

•符合有关工作方案的要求；

•符合投资补助和贴息资金的安排原则；

•提交的相关文件齐备、有效；

•项目的主要建设条件基本落实；

•符合国家发展改革委要求的其他条件。

▪国家发展改革委在审查资金申请报告时，可以根据需要委托有关机构或组织专家进行评估，必要时还应征求相关部门的意见。

▪对于单个项目拟安排的投资补助或贴息资金数额超过3000万元的，可要求项目单位报送初步设计概算，并委托有关机构进行评审，根据评审结果决定投资补助或贴息资金的具体数额。

▪国家发展改革委根据审查结果，对同意安排投资补助或贴息资金的资金申请报告做出批复，并将批复意见下达给申报单位。

▪资金申请报告的批复文件是下达中央预算内投资补助、贴息计划的依据。

批复文件