博士论文国家治理能力现代化视阈下的公益类事业单位领导干部选任制度研究.docx

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博士论文国家治理能力现代化视阈下的公益类事业单位领导干部选任制度研究

博士论文：

国家治理能力现代化视阈下的公益类事业单位领导干部选任制度研究

本文是一篇博士论文，领导干部能力现代化是国家治理能力现代化的核心，而公共服务能力现代化又是国家治理能力现代化指标中具有特殊重要性的一环，因此，通过实现领导干部能力现代化来推动中国公益类事业单位的改革，就成为实现中国公共服务能力现代化的必经之路。

论文通过结合实践案例的剖析，以领导干部选任制度现代化的实现为准绳和着眼点，从原则性规定与规定的实际操作两个维度深入揭示中国公益类事业单位领导干部选任制度的现状及存在的突出问题：

一是领导干部选任制度化不够完善，包括选任制度缺乏完备的体系、配套性政策不足等；二是领导干部选任民主化不够充分，包括选任过程中民主化程度有限、群众参与度不高等；三是领导千部选任法制化不够健全，包括选任法制化缺乏人与法律支撑、干部选任过程中照顾痕迹明显等；四是领导干部选任科学化不够到位，包括干部选任标准不明、千部考核标准缺乏、干部选任方式单一、人岗不相适问题明显等。

同时，定性比较分析研究还发现，公益类事业单位领导千部选任制度成效并非受单一因素影响，而是干部选任工作中的思想观念、利益分配矛盾、选任标准、制度执行以及干部体制几大因素综合作用的结果。

其中，科学的领导干部选任标准和健全的人事制度是实现领导千部选任制度高成效的关键因素。

基于上述研究思考，论文尝试提出，新时代中国公益类事业单位领导干部能力现代化应当以不断提升领导千部的基础性能力、结构性能力、专业性能力等为导向，根据不同公益类事业单位选任情况的差异，按照选任政策调整推动型与非选任政策调整推动型的不同规律与要求，不断调适现有领导干部选任制度的适用性。

简而言之，在确定以国家治理能力现代化为制度调适导向的前提下，未来的改革应当以领导干部能力现代化为制度调适切入点，实施分层分类的差别化制度系统调适路径，并基于政治性与专业性相统一、制度性与灵活性相统一、短期性与长期性相统一、统一性与差异性相统一的原则，提出具体的可操作方案。

第一章国家治理现代化分析框架中的领导干部能力建设

第一节国家治理能力现代化与领导干部能力现代化的逻辑关联

国家治理体系和治理能力密不可分。

前者是中国共产党带领全国人民对国家进行管理的制度系统，包括体制、机制、法律、法规等；后者是中国各级党委和政府使用前者管理纷繁复杂的社会事务的能力。

鉴于“能力”是国家治理水平的最直接体现，所以，本文将国家治理能力单独作为研究对象，尝试为“有效的治理能力建设”提供参考。

如前文所述，国家治理能力的现代化是国家治理现代化的重要组成部分，事关整个全面深化改革总目标能否顺利实现，也事关中国特色社会主义制度体系优越性的发挥。

因此，王绍光等学者明确研究提出，在国家治理体系和治理能力这一个新理念中，“治理能力”四字非常关键，没有相应的治理能力，“治理体系”就只会是一个空架子。

然而，从现有的学术研究看，对于何为治理能力现代化，学者们众说纷纭、见仁见智，并没有形成一致的概念。

此外，治理理念另一个核心问题在于对“国家”和“政府”的不信任。

其认为市场会失灵，政府也会失灵，政府失灵造成的影响甚至更大。

这就进一步导致多元主体合作中权威和资源的缺失，进而导致“治理失灵”。

在吸收治理理念的有益部分，以及摒弃其存在的根本缺陷基础上，基于中国特色社会主义建设和改革的经验总结，中共十八届三中全会提出“国家治理”的概念。

这一概念在以下几个方面对传统的“治理”理念形成了超越。

首先，国家治理摆脱了传统“治理”理念中“反国家”或者“无政府”的倾向，明确了国家和政府在治理过程中的主导地位与核心内容。

其次，明确治理的目的并不是践行某种形而上学的理念，而解决国家发展过程中遇到的实际问题，从而赋予了治理更多的生命力。

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第二节国家治理能力现代化与公共服务领域的领导干部选任

国家治理能力就是解决各种复杂社会问题的能力。

经过新世纪的第一个十年，中国进入新时代。

中国的高速发展一方面从实践上证明了中国政治制度的优越性，充分体现了政治相对于经济的能动作用；另一方面也将中国的改革开放事业带入了新的历史阶段。

在成绩显著的同时，一系列新的问题和挑战不断涌现，比如收入差距扩大、区域性矛盾加剧、生态环境问题突出、经济增速放缓、意识形态问题仍然危险等。

这些问题被中共十九大报告归纳为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

这些矛盾，从某种意义上来看都是公共服务的问题。

一、国家治理能力现代化的重要内容是公共服务现代化

对于国家治理能力现代化内容，众说纷纭、见仁见智。

比如朱光磊提出国家治理能力提升需要具备以下观念：

新治理观：

调动一切积极力量参与社会建设；新角色观：

科学定位政府与市场的关系；新政社观发挥社会组织在治理和服务中的积极作用；新政绩观：

处理好经济建设与公共服务的关系；新审管观：

以政府微观“确权”深入推进依法行政；新城乡观：

以共享发展理念谋划城乡一体化建设。

杨光斌则认为，国家治理能力包括体制吸纳能力、制度整合能力和政策执行能力，而贯穿这些能力的线索是民主能力，比如民主集中制、协商民主可以强化制度整合能力。

王绍光认为，国家治理能力主要是国家基础性能力，包括维护内外秩序的强制能力、汲取社会资源的能力、以国家认同与核心价值为基础的濡化能力、“在数据与人或物之间建立—对应的关系”的国家认证能力、对各种行为体进行管理的“规管能力”、政府能够有效管理公务人员的“统领能力”、稀缺性社会资源的“再分配能力”、对人民诉求的“吸纳和整合能力”，并提出“国家的基础能力非常重要，当然国家也不能滥用其基础能力，能力应该培养，但是权力应该限制。

”方盛举认为，“社会主义民主政治的发展、政府体制的改革、社会主义市场经济体制的完善、公民政治文化的进步是国家治理能力现代化的主要推动力。

”唐皇凤等学者认为当前进入大数据时代，对民众的数据应用和分析能力非常重要。

从上面学者们不同观点可以看出，国家治理能力是一项复杂、全面的能力体系，既包括基础性的能力，又包括前沿性的能力。

如果对上述观点进行总结的话，可以看出学者们都将“民”作为各项治理能力的组成部分，民主、人民诉求、公民参与等都是学者们论述的主要部分。

换而言之，满足人民群众的需求和诉求是检验国家治理能力的重要指标，也是国家治理能力的核心组成部分。

用习近平总书记的话就是：

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。

而这个目标的实现，就需要为人民群众提供其所必需的高质量公共服务。

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第二章中国公益类事业单位领导干部选任制度变迁及其独特性研究

第一节中国领导干部选任制度概况

中国事业单位源于传统计划经济体制，作为政府的补充组织为社会公众提供公共产品和服务。

作为政府机关的附属机构，事业单位选任领导干部，在2015年6月中央印发《事业单位领导人员管理暂行规定》前，主要是参照党政机关干部的选任制度执行。

因此，本节首先从基本概念、选任模式、选任程序等方面，梳理描述中国领导干部选任制度概况，为后续分析明确概念，做好铺垫与基础。

一、领导干部选任的基本概念

（一）领导干部

所谓“领导者”，是指在正式的社会组织中经过合法途径被任用而担任一定领导职务、履行特定领导职能、掌握一定权力、肩负某种领导责任的个人和集体。

“领导干部”则是在各级党政机关、事业单位、国有企业、军队、社会团体中承担领导职责的干部。

他们受群众委托，在引导、组织、协调相关社会组织活动过程中，对人、财、物等具有一定的支配权力，但也要承担权力行使所承担的任务和后果，同时接受组织、纪律和群众的监督。

领导干部是顺利展开组织运作的关键要素，其作用具体表现为以下几点：

其一，领导干部是组织活动的主体，在组织活动中起主导作用，居于中心地位。

领导干部在一定的环境条件制约下，由其职权和素质共同对所辖组织和人员活动产生影响。

其二，领导干部在组织活动中起决策作用。

领导干部根据相应社会群体的利益和诉求，进行科学决策、制定规划目标、发布指示命令。

其三，领导干部在领导活动中起统率作用。

他们根据目标任务需要，设置组织机构、选用合适人员、安排计划实施，并在领导活动过程中，视情况的变化协调各种关系，不断修正、完善决策。

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第二节中国公益类事业单位领导干部选任制度变迁历程

历史制度主义认为，制度是不断变化的，其变迁会受到历史进程和时间顺序的影响。

良好的领导干部选任制度，是一个组织长期存在并健康发展不可或缺的因素。

长期以来，各级主管部门根据事业发展需要和公益类事业单位领导班子建设实际，为公益类事业单位培养、选任了一大批领导干部，既为中国公益类事业单位更好履行职责、提供公共产品和服务提供了干部支撑，也丰富了中国领导干部队伍的构成，积累了领导干部选任经验。

从历史的视角梳理中国公益类事业单位领导干部选任过程可以发现，以改革开放为分界线，在此之前，中国的公益类事业单位作为政府的从属组织被划入机关范畴，其领导干部的选任与党政军、工青妇干部的选任一样，都是由中央和各级党组织任命，在这种高度集中统一的干部管理体制大背景下，中国公益类事业单位领导干部没有机会探索和实践符合自身特点的选任制度。

十年“文革”，新中国成立以来中国领导干部选任制度建设的成绩被基本否定，干部选任的正常秩序受到严重破坏，干部选任工作处于一片混乱的状态。

中共三届三中全会吹响了改革开放的号角，中国公益类事业单位领导干部选任制度，也随着经济和政治体制改革的深入，特别是随着中国干部人事制度的改革，得到了从无到有的探索推进机会，逐渐形成了具有公益类事业单位特色的领导干部选任制度。

由于公益类事业单位的概念是2011年事业单位分类改革时提出的，因此，本论文中均将其统称为事业单位。

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第三章中国公益类事业单位领导干部选任案例分析：

以M部为例....................105

第一节M部公益类事业单位领导干部选任总体情况.....................105

一、M部所属公益类事业单位领导干部选任制度...................105

二、M部所属公益类事业单位领导干部选任情况.........................107

第四章中国公益类事业单位领导干部选任制度影响因素的定性比较分析...............146

第一节公益类事业单位领导干部选任制度影响因素的研究设计..............146

一、领导干部选任制度影响因素的研究方法..............146

二、领导干部选任制度影响因素的研究案例..............146

第五章新时代中国公益类事业单位领导干部选任制度建设策略选择..............170

第一节公益类事业单位领导干部选任制度建设的总体设计.............170

一、总体思想：

以国家治理能力现代化为制度建设的导向.............170

二、基本策略：

以领导千部能力现代化为制度建设的切入点.............170

第五章新时代中国公益类事业单位领导干部选任制度建设策略选择

第一节公益类事业单位领导干部选任制度建设的总体设计

―、总体思想：

以国家治理能力现代化为制度建设的导向

推进国家治理体系和治理能力现代化不仅是全面深化改革的总目标，也是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，还是发展和完善中国特色