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综合管廊PPP项目实施方案

**市核心区地下综合管廊PPP项目

实施方案

（待审稿）

**市城乡规划和建设局

二〇一六年三月

第一章前言

1.1项目背景

2014年6月，《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）中明确提出将稳步推进城市地下综合管廊建设，在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程，探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式，提高综合管廊建设管理水平。

2014年9月，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

PPP作为新兴的基础设施建设融资模式，由于其具有降低项目风险、提高公共设施服务的运营效率和公共服务供给能力等独特的运作方式和特点，在城市基础设施上已经得到了大量的成熟应用，不少城市地下管廊工程成为全国示范项目。

此外，为了推进PPP模式在我国城市综合管廊建设中的应用，国务院办公厅出台了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号），文件中明确提出创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。

基于此，**市拟采用PPP模式建设**市核心区地下综合管廊，通过降低项目风险、提高公共设施服务的运营效率和公共服务供给能力，保障项目顺利实施，改善城市风貌。

1.2编制依据

Ø《中华人民共和国政府采购法（2014修正）》（主席令14号）

Ø《中华人民共和国招标投标法》（主席令21号）

Ø《中华人民共和国预算法（2014年修正）》

Ø《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）

Ø《中国人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）

Ø《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）

Ø《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）

Ø《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

Ø《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）

Ø《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）

Ø《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本模式的指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）

Ø《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）

Ø《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号）

Ø《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行第25号）

Ø《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权〔2005〕239号）

Ø《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）

Ø《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

Ø《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）

Ø《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）

Ø《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

Ø《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）

Ø《财政部、民政部、工商总局关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综〔2014〕96号）

Ø《财政部关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》（财建〔2014〕839号）

Ø《财政部、住房和城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）

Ø《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）

Ø《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）

Ø**省人民政府《关于加快推进城镇基础设施建设的意见》（青政〔2014〕41号）

Ø**省人民政府办公厅《关于加强城镇地下管线建设管理工作的意见》（青政办〔2014〕173号）

Ø《**市城乡规划建设管理办法》

Ø《**市城市市政设施规划建设指导意见》

Ø《**市推进PPP建设模式加快综合管廊建设的实施意见》

Ø《**市综合管廊管理办法（试行）》

1.3编制原则

1.3.1合法合规性原则

本方案的编制遵循合法性及合规性原则，在《中华人民共和国政府采购法（2014修正）》（主席令14号）、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等法律框架及操作指南的指导下，将PPP模式引入城市综合管廊的投资建设及运营中，如模式中的社会资本遴选机制的设计、财政资金的进入机制设计、项目履约管理及行政管理相结合的监管机制等，严格遵循公开、公平、公正的原则。

1.3.2效益最大化原则

PPP模式的核心理念之一是风险分配，在设计**市综合管廊PPP投融资运营模式时，以“利益共享、风险分担”的理念构建政府部门和社会资本合作的投融资模式，实现政府部门和社会资本的共赢以及项目整体绩效的最大化。

1.3.3PPP模式可复制原则

**市就PPP模式投资建设运营综合管廊先行先试，在试点经验的基础上予以总结并优化，力争形成一套**省乃至全国范围内可操作、可效仿的综合管廊PPP模式操作指引。

第二章项目概况

2.1项目名称

**市核心区地下综合管廊建设PPP项目（以下简称“**综合管廊PPP项目”或“本项目”）。

2.2项目概况

**市核心区地下综合管廊主要位于乐都区的老城区、朝阳山片区、职教城片区、大地湾片区、三河六岸片区和医疗城片区等，以及平安区的老城区、平东居住区和平安核心商务区等区域。

综合管廊工程主要包括双舱干路综合管廊、单舱支路综合管廊及三舱干路综合管廊。

规模和投资

项目计划2015年-2018年完成地下综合管廊建设70.55公里，估算建设总投资为24.69亿元。

其中，2015年已经实施15.48公里，投资额度为4.90亿元；2016年-2018年计划新建地下综合管廊共计55.07公里，估算建设总投资为19.79亿元。

各年度实施计划详见附件：

《**核心区各年度实施计划表》。

本项目的建设内容为管廊工程及附属设施，含土石方工程、主体工程、综合管廊控制中心、供电系统、照明系统、消防系统、通风系统、排水系统、标识系统、监控报警系统及其他附属配套设施。

入廊单位负责具体的入廊管线铺设。

根据国家相关标准及经批准的可研报告和设计文件制定，在PPP项目合同中予以明确。

根据国家、**省和**市关于地下综合管廊运营管理的相关标准制定，在PPP项目合同中予以明确。

本项目主要对2016年-2018年的综合管廊进行建设，建设工期为3年，其中每条管廊计划建设工期为1-2年，以各条管廊的可研批复为准。

按照“应进皆进”的原则，入廊管线包括给水、中水、电力、通信、热力等管线。

2.3项目采取PPP模式的必要性

本项目采取政府与社会资本合作（PPP）模式，积极引入社会资本参与**地下综合管廊的投融资、建设和运营。

1、项目符合国务院、财政部、住建部鼓励采取PPP模式进行建设的重点领域，有利于加强本市地下综合管廊建设、促进政府职能加快转变、完善财政投入及管理方式、充分发挥市场优化资源配置的作用。

2、采取PPP模式有利于解决当前本市地下综合管廊建设资金紧张的压力。

随着国家全面加强地方政府性债务和地方政府融资平台管理，迫切需要创新地下综合管廊的投融资机制。

采取政府与社会资本合作（PPP）模式，不仅能拓宽融资渠道，解决地下综合管廊建设资金紧张的问题，而且提高了政府建设地下综合管廊的效率，降低了政府承担的风险。

3、有利于推进本市地下综合管廊市场化运作。

引入市场竞争机制，不仅能吸收社会资本先进的管理经验，而且能有效提高项目经营水平，降低运营成本，提高服务水平和质量。

2.4项目采取PPP模式的可行性

1、PPP模式推广应用的法律政策环境已逐步完善。

近期以来，国务院、国家发改委和财政部等部委先后颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）等一系列规章和政策文件，引入社会资本、采取PPP模式相应的政策环境已逐步完善。

2、项目本身具有一定的“使用者付费”基础，对于经营收费不足，通过政府补贴机制，可以为社会投资者获得合理回报创造条件。

PPP模式将地下综合管廊的公益性和盈利性很好地相结合，既满足地下综合管廊的社会属性，又可以实现民间资本投资回报的要求。

3、**市自“撤地建市”以来，新型城镇化建设速度明显加快，对市政基础设施工程，从规划到建设都提出了新的标准和新的要求，不但要对现状进行提升和改造，更重要的是放眼未来科学规划，为**市的可持续的、科学的、快速的发展提供支持。

近年来，**市政府不断努力，积极创新，对于重大基础设施项目运用PPP模式建设已经积累一定经验，如乐都污水处理厂PPP项目的成功实施，为本项目提供了大量的实践经验。

4、社会资本在地下综合管廊建设运营领域具有较好的市场化、专业化发展基础。

总之，本项目采取PPP模式具有较好的政策、组织、资金和经验支撑，为本项目的成功运作奠定了坚实的基础。

2.5项目意义

本项目对于落实国发[2014]60号文、国办发〔2015〕61号文指示精神，明确政府有限责任，严格控制地方政府债务，推进本市地下综合管廊市场化进程，解决全市地下综合管廊集中建设的资金需求，提升建设运营管理水平，降低项目全生命周期成本具有重要的意义，也为**市今后地下综合管廊PPP项目实施积累经验，提供参考案例。

第三章PPP运作方案

3.1项目运作方式

3.1.1项目运作结构

**市人民政府授予市城乡规划和建设局（以下简称“市规建局”）作为本项目的发起方及实施机构，通过竞争性磋商方式招选社会资本方，与政府方指定出资机构（**城市开发建设投资有限公司）共同出资组建PPP项目公司。

鉴于前期**市已实施15.48公里，后期需实施55.07公里，故本项目总体上拟采用“LOT+BOT”的模式进行运作。

由市规建局与项目公司签署PPP项目合同，授权其在项目合作期内负责地下综合管廊投融资、施工图设计、建设运营及移交。

**城市开发建设投资有限公司参股项目公司的主要目的在于有利于加强对项目公司的资金运用、经营成本、财务状况、建设以及运营管理进行监督，并参与项目重大决策，充分维护好政府和社会公众利益，协助政府提高项目监管的效率和效果。

市规建局代表**市人民政府，与中选社会资本和政府方股东合资成立的项目公司签订《**市核心区地下综合管廊PPP项目合同》，授予项目公司特许经营权，由项目公司负责**市核心区地下管廊的投融资、建设以及运营和维护。

项目公司再与符合施工资质要求的中选社会资本签订《**市核心区地下综合管廊施工总承包协议》，由中选社会资本承担综合管廊项目的施工总承包任务。

此外，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）对入廊管线单位入股项目公司做了如下规定：

“优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司”。

据此，为了积极响应国家政策精神，并且为了有利于管廊项目各项工作的顺利推进，同时有利于后期全国综合管廊试点城市的申报工作，持有项目公司40%股权的政府方股东中适当包括国资管线权属单位。

对于其他属于社会资本属性的管线权属单位，考虑项目公司成立后通过政府方股权转让的方式引入。

本项目的运作结构如下图：

图3-1**市综合管廊PPP项目结构图

纳入本次招商范围内的管廊工程包括先建管廊及后建管廊，合计建设管廊里程为70.55公里，投资估算约为24.69亿元，拟根据各管廊的工期进度安排分别采取不同的操作模式。

1、先建管廊采用“LOT”模式

先建管廊的建设里程为15.48公里，建设投资约为4.90亿元，鉴于工期紧迫，拟由管廊对应道路的业主单位进行投资建设，并采用LOT（租赁-运营-移交）模式进行实施，即先建管廊建设完成后，由相应业主单位将先建管廊出租给项目公司，项目公司通过租赁形式负责该部分管廊的运营维护。

在该种模式下，若先建管廊发生工程质量问题，则由原建设单位负责并支付相关费用。

2、后建管廊采用“BOT”模式

后建管廊建设里程55.07公里，建设投资约为19.79亿元，由项目公司自行组织施工图设计、土建工程施工、设备安装及调试。

管廊建成后项目公司负责该部分管廊的运营和维护工作，并获得入廊管线单位支付的入廊费、管廊运维费以及政府给予的可行性缺口补贴。

PPP合作期限届满后，项目公司将该部分管廊资产移交给政府指定的机构。

通过上述“LOT+BOT”的运作模式，实现先建管廊纳入**综合管廊PPP项目的整体合作范围，由PPP项目公司负责本项目整体合作范围内管廊的运营维护。

对于项目投资者而言，在本项目的合作期间收回投资成本、获取投资合理收益，通过股权转让或资产无偿移交的方式实现投资退出；对于政府方而言，在本项目的合作期间内，既实现向社会公众连续提供管廊等公共设施的公共产品及服务，又通过调动社会资本投资基础设施和公用事业、降低政府负债率。

3.2项目公司股权结构及分红安排

**市政府指定政府方股东，由政府方股东依据**市的法人治理、业绩考核、薪酬管理、预算管理、股权管理等国资监管相关制度体系的要求依法履职，与社会资本共同出资设立项目公司，即政府方股东与社会资本在项目公司中共同持股，其中政府方股东持股40%、社会资本持股60%。

为保证社会资本合理利润，降低运营期间的政府财政补贴支出，政府方股东不参与项目公司收益分红。

3.3项目公司融资安排

根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号），本项目资本金为项目建设总投资的22%，由政府方股东及社会股东参照股权比例分别出资。

项目公司的出资可在建设期间根据工程进度分三次实缴到位：

（1）项目公司注册成立时实缴资本金1.39亿元；

（2）2017年1月实缴资本金0.55亿元,；（3）2018年1月实缴资本金2.42亿元。

资本金以外的资金由项目公司采用收费权质押和资产抵押的方式获得债务资金。

政府有义务为项目公司提供融资所需的资料及文件。

3.4项目合作内容

市规建局与项目公司签订的《PPP项目合同》约定本项目的合作内容主要包括：

1、建设期内，项目公司负责后建管廊的投融资、施工图设计及建设；

2、运营期内，项目公司负责所有地下综合管廊（包括先建管廊和后建管廊）的运营维护；

3、入廊管线的设施维护及日常管理由各管线单位负责。

项目公司通过收取入廊费、运维费以及政府可行性缺口补贴等方式取得收入用于覆盖项目经营成本、归还债务本息并获取合理投资回报。

运营期期满后，将所有管廊项目设施完好无偿移交给市政府指定的接收机构。

3.5项目合作期限

关于PPP项目合作期限，根据《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定：

“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委第25号令）第六条原则性规定：

“基础设施和公用事业项目合作期限···最长不超过30年”。

从规定上看，本项目属于PPP项目，故合作期限介入10年至30年均符合规定。

本项目基于**市财政承受能力、投资总额等因素，设定本项目合作期限为30年，其中建设期3年，运营维护期为27年。

项目合作期限的计算方式采用项目整体打包方式，即不区分具体管廊，所有管廊项目的运营维护期自2019年1月1日起开始计算，至2045年12月31日止。

PPP合作期限届满后，所有管廊统一移交给政府指定的接收机构。

3.6投资回报及回报机制

3.6.1投资回报

综合考虑目前国内综合管廊行业的平均回报水平以及本项目的风险因素，本项目的投资回报拟考虑采取项目全投资内部收益率8%的方案。

当由于项目公司自身管理原因使建设成本、运营成本等费用增加，导致预期收益率不能实现时，由项目公司自行承担；当由于项目公司经营管理得当，使建设成本、运营成本费用降低，收益率高于预期时，超出约定收益部分由项目公司获得。

由于本项目通过竞争性磋商方式选择社会资本，投标人会对该项指标进行竞价，预计项目的最终全投资内部收益率会低于8%。

1、基本回报机制

本项目属于投资较大、公益属性较强、使用者付费相对不足的准经营性项目，因此，项目回报机制属于“使用者付费+可行性缺口补贴”方式。

本项目的使用者付费为各入廊管线单位所支付的入廊费以及运维费，对于使用者付费不足以覆盖项目的建设、运营成本及社会资本合理收益的差额部分，由政府按照PPP项目合同约定给予项目公司可行性缺口补贴。

2、财政补助资金和奖励资金补偿方式

**市政府应积极为本项目争取财政补助资金和奖励资金，包括但不限于中央补助资金（如第二批<及后续>全国综合管廊试点城市中央补助资金、管廊建设专项资金、其他建设资金）以及省市级专项补贴/奖励资金（如**省管廊专项资金、东部城市群建设资金、其他建设资金等）。

若政府申请补助和奖励资金到位，全部用于补贴本项目的建设和运营，在政府可行性缺口补贴中相应扣减。

3、超额收益分享机制

在**市政府书面批准的前提下，项目公司可以依法进行管廊沿线地下空间开发以及其他可经营性资源的开发，政府与项目公司按40%：

60%的比例分享该收益。

上述收益作为项目公司的超额收益，在未来政府支付项目公司的可行性缺口补贴中不予以扣减。

3.7管廊可用性服务费

服务费组成

项目公司在项目合作期限内获得管廊可用性服务费收入，其组成包含两部分，即各入廊管线单位所支付的入廊费、运维费和政府可行性缺口补贴。

综合管廊服务是指在项目进入运营期后，项目公司向各入廊管线单位提供的地下综合管廊的使用服务（不包括各入廊管线自身的设施维护和养护）。

相应地，入廊管线单位应当向项目公司支付入廊费、运维费作为回报。

根据国务院《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号），确定本项目入廊费按照各管线单位的直埋成本（主要根据地下综合管廊本体及附属设施建设成本，以及各入廊管线单独敷设和更新改造成本）确定。

本项目运维费主要根据地下综合管廊本体及附属设施维修、更新等维护成本，以及管线占用地下综合管廊空间比例、对附属设施使用强度等因素合理确定。

项目公司的管廊日常运维考虑获得10%的毛利润并承担3.36%的税率。

具体入廊费、运维费的收费标准，按照**市政府有关部门颁布的收费标准以及入廊管线单位与政府方以及项目公司签订的入廊协议的约定执行。

如后续国家或**省出台关于管廊收费的具体操作细则，从其规定。

（1）本项目拟由PPP项目公司作为收费主体，按照**市物价行政主管部门核定的收费标准向各入廊管线单位收取入廊费和管廊运维费。

（2）基于减轻入廊管线单位缴纳入廊费的资金压力以及税负，可考虑将入廊费在运营期前14年内由管线单位每年平均支付，同时支付6%的资金成本（央行公布的3-5年期同期贷款基准利率上浮20%）。

（3）入廊费由入廊管线单位在运营期间前14年于每年2月1日之前支付；管廊运维费在整个运营期间于每年2月1日之前支付。

1、政府可行性缺口补贴额度的确定

鉴于项目在招标阶段只有投资估算数据，未来年度管廊可用性服务费的基准收入按PPP合同约定计算的最终项目建设总投资予以确定。

每年的政府可行性缺口补贴按照中选社会资本的管廊可用性服务费通过以下公式调整后执行：

当年政府可行性缺口补贴额=当年管廊可用性服务费-当年入廊管线单位实际付费额。

2、政府可行性缺口补贴额度的支付

政府可行性缺口补贴在27年运营期内每年支付一次，具体为每年2月1日前支付前一年度的政府可行性缺口补贴。

可用性服务费的调整

1、调整原则

在项目合作期限内，管廊可用性服务费每三年根据运营维护期间的通货膨胀以及利率变化等情况调整一次。

由于本项目建设期正好三年，操作上经营期第1年就做一次调整，即根据2018年9月末物价指数相对于2015年9月末物价指数的变动率调整PPP项目公司的年度经营成本（具体包括日常运维成本、大修理费和管理费用），以及根据2018年9月末央行5年期以上基准贷款利率相对于2015的9月末央行5年期以上基准贷款利率的变动率调整PPP项目公司的融资成本。

以后每三年按同样方法滚动调整一次。

每次调价工作自10月份开始，投资人可按照相关条款约定的公式向市规建局提出调价申请，并接受价格主管部门的监审。

市规建局会同相关部门审核其申请，就管廊可用性服务费调整做出决定，在当年的12月31日之前确定调整后的可用性服务费，社会投资人、入廊管线单位和**市财政部门应遵照执行。

如调整入廊单位付费标准的，价格主管部门出具新的收费文件，次年开始执行。

如暂不调整入廊单位付费标准的，由政府可行性缺口补贴承担的，在次年初政府结算支付当年的政府可行性缺口补贴额时即开始执行。

2、具体调价公式

Pn=Pn-3+（Qn-Qn-3）+（Fn-Fn-3）

Qn=Qn-3*（CPIn-1*CPIn-2*CPIn*10-6*K-1）

Fn=Fn-3*[1+（（In/In-3）-1）*（1-T）]；

n=运营期的第4，7，10….年

其中：

Pn为运营期第n个（调整后）年度起适用的管廊可用性服务费；

Pn-3为运营期第n-3个（调整前）年度起适用的管廊可用性服务费；

Qn为调整后的运营期第n个年度起适用的项目公司年度运营成本；

Qn-3为调整前运营期第n-3个年度起适用的项目公司年度运营成本；

CPIn为**市统计局公布的运营期第n年9月末相对于第n-1年9月末的**市居民消费物价指数，CPIn-1和CPIn-2依此类推；

K为小于1的调整系数。

在项目合作期内随经营规模扩大，PPP项目公司的运营成本会自然产生一定幅度下降，K的具体数值，由投资方和政府协商确定；

Qn（n=1时）即运营期第1年运营成本的调整：

根据同样调整公式，以社会资本方磋商时确定的项目公司运营期第1年的运营成本作为调整前第1年运营成本，根据2015年9月末至2018年9月末的**市居民消费物价指数变动，结合系数K计算确定调整后运营期第1年运营成本,将该金额与调整前第1年运营成本的差额调整第1年管廊可用性服务费金额。

以后每三年滚动调整，计算确定的运营期调整后第1年运营成本成为后续第4年调整运营成本的基础。

Fn为调整后的运营期第n个年度起适用的项目公司年度融资成本；

Fn-3为调整前运营期第n-3个年度起适用的项目公司年度融资成本；

In为运营期第n年9月末的央行5年以上中长期贷款基准利率；In-3为运营期第n-3年9月末的央行5年以上中长期贷款基准利率；

T为年度融资成本的调整系数，具体为n/27；

Fn（n=1时）即运营期第1年项目公司年度融资成本的调整：

根据同样调整公式，以社会资本方磋商时确定的财务模型参数、融资比率、资金成本等所计算出的项目公司运营期第1年融资成本作为调整前第1年融资成本，根据2018年9月末央行5年以上中长期贷款基准利率相对2015年9月末的变动率，以及年度融资成本的调整系数计算确定调整后运营期第1年融资成本，将该金额与调整前第1年融资成本的差额调