土地承包经营权流转动因与制度创新研究.doc

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许云仙，阮文彪

（安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥230036）

摘要：

推进土地承包经营权合理流转，是发展现代农业和提高农民经济收入的客观要求。

通过分析农户参与土地流转的内在动力和外在推力，得出诱发农户流转土地的行为动因是经济驱动力、政府政策和集体组织的推动、二三产业的发展。

在此基础上总结出农村土地承包经营权流转存在着流转法律制度不完善、流转市场体系发展滞后、动力机制欠缺等制约因素，并以此为切入点尝试从完善流转法律制度、市场机制、支持机制等具体路径创新土地承包经营权流转制度。

关键词：

土地承包经营权流转；动力因素；制约因素；创新

中图分类号：

F301.11文献标识码：

A文章编号：

1673-2596（2013）03-0062-04

土地问题一直是“三农”问题的核心。

以家庭承包经营为基础、统分结合的经营体制作为我国农村的基本经营制度从改革开放初期至今，已经为加快农村经济发展发挥了巨大的政策效应。

目前我国农村土地承包经营权流转不断加快，实践证明,推进农村土地有序流转，实行适度规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是建设社会主义新农村的客观要求。

虽然中央对农村土地流转问题高度重视，但是由于农地流转体制本身存在缺陷，造成我国农村土地流转效率低下，问题不断。

因此积极探索承包地流转的动力因素和流转制度的创新路径，对推动我国土地承包经营权流转规范有序具有重要意义。

一、促进农地流转的动力因素

农地流转受到经济、社会、政策法规等诸多因素的影响。

探索农户参与土地流转的内在动力和外在推力，理解诱发农户行为的动因，并以此为切入点，改善农户内部约束，优惠外部条件，充分发挥各种有效驱动因素的作用效果，对于推动农地流转更有效的发展具有重要意义[1]。

（一）农地流转的内在动力

参与土地流转各方主体的内在需求与利益动机成为推动农村土地流转的内在动力。

这种内在动力也可看作为经济驱动力，因为经济驱动力是各种可供选择的预期收益和成本对经济主体的择业和其他经济行为所产生的吸引力或推动力。

经济驱动力对农地流转的推动作用主要表现在两个方面：

一是非农就业的经济吸引力和农地经营的经济排斥力导致农业劳动力向外转移，也就是从事非农产业相对于从事农业生产的收入比较差异对农户产生了的吸引力导致农地供给市场的形成；二是规模化经营和农业生产结构调整带来的利润，对投资者经济吸引力的增加，导致农地流转需求市场的形成[2]。

1.按对承包地的使用情况，把农户分为将全部的承包地转出、留有全部承包地自用和将部分承包地转出三类。

在完全的市场经济环境中，农户的选择和决策过程是以其预期成本和预期收益的比较作为基础的，在此我们建立一个具体的模型来展开分析。

构筑模型：

U=Agr（T）+Nagr（1-T），其中U为农户总净收益，T为农户经营土地时间，1－T为农户在外就业时间，总的工作时间设为1，Agr（T）为农户经营土地的净收益,Nagr（1-T）为农民在外就业的净收益。

在这里，农户作为理性和利己的经济人，为了追求利益最大化会平衡安排其劳动时间[3]。

对于第一种农户，由于其始终认为从事二三产业投入的时间边际收益始终大于务农的时间边际收益，他们往往选择逐步地脱离农业，进行全职的非农生产，即T=0，因此只要土地租金收入大于交易费用，他们就会把农地全部流转给需求方；反之，宁可抛荒，这类农户也是土地流转市场最现实的供给者。

相反，第二种农户始终认为从事农业生产的比较利益高，或者因其本身没有其它的就业技能，会把全部时间和精力投入在农地生产之上,即T=1。

对于第三种农户，他们的态度处于游离状态，认为从事农业与非农产业均非坏事,所以他们倾向于选择兼业化，即0<T<1，当边际土地农业净收益大于在外就业边际净收益时，增加土地经营时间有利于提高农户总净收入，相应地农户就会增加土地自用面积减少土地流转的供给；反之，农户则会减少土地自用面积，增加土地流转的供给。

显然此类农户是最有潜力的土地供给者。

2.对于受让方，土地规模经营可以降低经营成本、提高劳动生产率、获得可观的收入，还可以克服小农户面对大市场的弱势，所以经营大户、合作社因其自身的农业种植优势愿意吸纳更多的土地，取得规模经济效益。

同时，土地的小规模经营制度不但不能适应农产品结构调整的需要，更不能适应农业的区域性结构调整，需要通过土地承包经营权的流转，适当集中土地，发展规模经营，在连片的土地上，以利润为目的规模农户根据自己的意愿、以市场为导向、调整农业生产结构，发展效益型农业[4]。

总之，利益动机是推动农户参与土地流转的主要内在动力，通过非农就业和农地投资获利潜力形成农地供给和需求的双向驱动。

（二）农地流转的外部推力

1.土地流转制度、政策的不断完善。

国家法律、政策对土地产权的界定，将产生对农地流转的推动或是抑制作用，如清晰的土地产权界定将推动承包经营权的流转。

从20世纪70年代末我国农村实行土地承包责任制以来,农村土地承包经营权流转制度经历了一个“禁止-限制-不段开放”的过程。

经过20多年的发展，我国农地流转路径日趋多样化，国家政策和相关的法律规定也日益完善。

2002年我国《农村土地承包法》的正式颁布实施,标志着我国土地承包经营权的流转制度正式确立。

2007年颁布的《物权法》首次将土地承包经营权确定为用益物权,有效地促进农地流转。

党的十七大指出,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。

十七届三中全会对土地流转的方向和基本原则又做了进一步明确的阐述。

国家以及各级政府在土地流转法律制度、政策等方面的积极探索有力地推动了农村土地的规范快速流转。

2.二三产业的发展，为农村劳动力转移提供了条件。

随着我国现代化和工业化进程的推进，城市二三产业的不断发展，为农民外出就业提供了更多的就业岗位。

由于农业生产在一定程度上市场风险较大和收益较低，再加之近几年国家对务工人员提供了较好的政策环境，越来越多的农民选择外出务工或者自己创业。

因此，当家庭主要劳动力在城市找到一份具有稳定预期收入的工作，无心经营农业生产时，他们就会选择将自己的承包地部分或者全部流转出去。

3.农村集体组织对土地流转的推动。

农村集体经济组织对农地流转基本持肯定和支持的态度。

主要因为，任何集体行为或决策都是集体中各个成员理性选择的结果，当集体中有部分或者大多数成员产生了流转动机乃至行为后，为了获得村集体的政策环境和制度保障，他们会选择向集体领导层施压，集体领导者会根据其成本与收益之间的对比情况进行选择[5]。

另一方面，村集体的主要目标是完成各级政府的各项任务和促进本集体经济组织的经济发展。

由于通过土地的流转、集中和再发包可以较好地完成定购、征收税费等任务，同时农地流转实现了土地集中连片经营，提高了本村农业的规模化和专业化程度，有力地促进了当地的农业经济发展。

所以，一般来说村集体组织对农地流转持支持态度[5]。

二、制约农地流转的主要因素

（一）农地流转法律制度的缺陷

一是集体土地所有权主体虚置。

明晰的土地产权界定可以推动农地有效快速的流转，反之则会阻碍流转。

我国的法律规定，农村土地属于集体所有，集体包括村集体、乡镇集体和集体经济组织。

但是关于集体土地所有权的代表究竟是哪个组织，有关法律法规却没有明确规定。

所有权主体及其法人代表的模糊不清，不仅使其自身的利益难以维护，而且间接导致农民无法成为真正意义上的农地使用权主体，使其无法依据土地效益原则和自身条件进行市场化的土地资源配置，阻碍了土地承包经营权的流转。

二是有关法律规定阻碍流转。

如我国《农村土地承包法》规定，本集体经济组织以外的个人或单位要承包农村土地的，应当经本集体经济组织同意，并报乡镇人民政府批准。

这种规定无疑不利于非本集体组织成员的种田能手和专业合作社流入土地进行规模生产，并在客观上加大了土地流转过程中的人为因素，造成集体组织领导层对土地流转过多干涉，不利于其市场化流转。

（二）农地流转市场体系发展滞后

一是缺少统一规范的农地流转市场。

目前我国已建立起市、乡、村三级土地流转政府服务平台，但土地流转市场化运作机制还没有完全建立起来，严重制约着农村土地流转的有序进行。

尽管全国各地致力于农民专业合作社、种植大户、农业龙头企业等经营主体的培育，但到目前为止农地流转还是以自发和本村农户之间的流转为主，涉及的市场经营主体所占比例较小，农地流转还处在低档次的重复阶段。

同时，由于缺少有效的市场化流转运作机制和监督机构，农地流转多是私下并且随意的行为，以口头协议达成流转的居多，这种私下交易的行为既没有法律的保障又缺乏相应的监督机构和市场规则去保证其规范操作，土地流转关系极不稳定，极大地增加了交易成本。

二是农地流转信息供求不畅。

由于我国土地流转的市场化运作机制没有完全形成，缺少一个自下而上多功能的中介服务体系，流转信息只能通过乡村组织或政府的推介，信息渠道狭窄单一，限制了流转供需信息大范围、高效益的传播，使土地供需双方无法及时有效地获得流转信息，延缓了土地流转进程。

三是流转价格评估机制和金融支持体系不完善。

价格是市场的精髓，农地流转价格评估应该由专业的有资质的土地价格评估机构来完成，而目前我国农村没有专业的农地流转价格评估机构，也没有统一明确的定价标准，价格的制定一般是流转双方相互协商的结果。

由于缺乏科学依据，这类随意的“协议价格”难以反映真实的土地市场价值，再加上农地转出方农户由于信息不对称，流转谈判时处于弱势地位，造成了农民利益的损失。

同时，通过农地流转发展农业规模生产需要大量资金投入，然而目前我国农村土地流转金融支持渠道单一，现有的农村金融机构对农地流转所需的贷款总量难以满足，所以这在一定程度上挫伤了农业经营大户流入土地的积极性。

（三）农地流转动力不足

在帕累托改进中如果改进现有的资源配置不能使自己的效益提高，那么人们就会缺乏改进的动力而安于现状。

同样在我国农地流转中，如果流转后自己的利益难以提高，人们就会缺乏土地流转的动力[6]。

流转中动力不足的原因主要有：

一是农业比较效益较低。

我国农业与二三产业相比一直处于弱势地位，尽管近几年国家对农业的基础设施建设投入和补贴力度不断加大，但与发展农业规模化生产的需求相比，现有的农地配套设施和农村金融支持力度是远远不够的。

农业作为弱质产业，面对各种自然灾害，其本身具有自然风险，加上农产品的需求弹性较小和供给弹性较大使得农产品价格波动很大，形成较大的市场风险，农业的双重风险导致其比较利益偏低。

再加上发展规模生产需要较高的资金投入，而目前农村金融支持对流转支持力度严重不足，一定程度上限制了种植大户和企业发展高效农业，直接削弱了流入户受让土地的动力[6]。

二是农村社会保障体系不完善。

在目前农村的养老、医疗、社会救助等社会保障功能还不能达到农民期望的情形下，土地不仅是农民的生产资料也是生活资料，土地的社会保障功能难以增强。

即使一些农民已经全职投入在非农产业，其也会把土地看作是最后一道生存防线，不愿意放弃土地，流转动力严重不足。

三、创新农地流转制度的对策建议

（一）修改和完善现有法律，强化对农民土地权益的保护

首先建立以乡镇、村、村民小组三级农民集体所有的土地管理体系，明确规定农村集体土地所有权的拥有主体为村民小组，给予其代行使所有权的法律地位，逐步构建以农民为本位的产权制度，赋予其完整的土地承包经营权物权化权能。

完整的土地承包经营权权能不仅包括占有权、经营权、收益权，还应包括处置权（如转让、转包、抵押和入股）。

相关法律应该强化土地承包经营权的物权性质，允许其抵押和继承，因为抵押这种形式有利于土地流入方获得资金支持扩大农业生产规模，而承包权的继承也利于承包人法定权益的保护，但抵押和继承后应保证农业用途和所有权不发生变化。

其次，应该放宽对农地流转不必要的限制，承包方有权自主决定承包地是否流转和采取何种方式流转，无需经发包方同意，只需报发包方备案即可，这样可以更有效地保护农民土地权益，加快农地流转。

再者，相关法律应对土地承包经营权流转中的“其他方式”做出明确规定，如委托转包、反租倒包和入股合作社