从管制到服务：区域教育信息化的观念转变及路径探索期.doc

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【摘要】本文从教育行政部门、学校、教师及家长和学生的不同视角入手，分析各主体在区域教育信息化进程中遇到的现实困境，提出以公共教育服务与教育治理理念为指导开展区域教育信息化工作的新思路，并明确了将信息技术作为面向公众的信息和服务传播渠道、将信息技术作为面向多元主体的沟通与绩效提升工具两条实践思路，最后强调了从不同主体的角度开展区域教育信息化的应用推进思路。

【关键词】教育服务；教育治理；教育信息化

【中图分类号】G40-058【文献标识码】A

【论文编号】1671-7384（2013）02-0028-06

一、区域教育信息化的现实困境分析

教育是以培养、发展人的个性和社会性为目的，而在人与人之间开展的一项活动，教育的出发点和最终目的都是人。

在区域教育信息化推进过程中不能不考虑人的因素，人既能成为信息化的有力推动者，也能成为信息化的巨大阻力。

在区域教育体系中存在着不同的利益主体，他们各自对区域教育信息化的看法、认识以及实施动力，很大程度上影响着其所在区域的教育信息化水平。

当前区域教育信息化推进中存在的若干困难，正是源于教育行政管理人员、学校管理人员、教师、家长甚至学生对信息化的错误认识和消极态度。

从教育行政人员的视角来看，其主要职责是管理与发展教育事业，因此他们更为关心的是信息化辅助强化统计管理方面的职能。

在2010年10月北京师范大学组织的一次针对区县教育局长的调研访谈活动中，对信息化问题做了专门调研。

在42份有效调查问卷中，在区域教育发展相关的11个选项中，2/3的区县教育局长将信息化列为区域教育发展中自己所关注的问题，38%的局长将信息化作为未来工作的重点之一，这表明大部分教育行政人员能认识到信息化工作的重要性。

但对选项具体分析不难看出，教育行政人员更为看重利用技术快速获取数据统计信息以方便管理控制的功能，而对于利用信息技术提升教育管理质量、引领区域内教育变革等方面的深入应用不甚关心。

从学校和教师的角度来看，大部分学校和教师对利用信息技术辅助教学有较高的热情，但比较反感利用信息系统上报数据这种枯燥琐碎的事务。

还有相当一部分学校未能将信息化作为发展自身的有力工具，反而疲于应付各种各样的表演课、赛课等活动，将信息技术仅仅作为一种装饰和点缀，作为对教育问题进行修补的工具，未能充分发挥信息技术促进教学变革的作用和价值。

从家长与一般社会公众的角度来看，由于较少看到信息技术应用的正面案例，且不懂得如何从正面积极地引导学生的技术应用，他们对技术可能产生的负面影响深感恐惧。

一些家长由于害怕孩子沉迷网络游戏、网络聊天、受到不良信息影响，甚至对信息技术采取一概排斥的态度。

而对于作为受教育者的学生来说，他们是伴随着信息技术环境成长的一代。

如果说将教师、家长等年长的一代称为“数字移民”，那么这些学生就是“数字原住民”。

家长或教师的隔离和禁止并没有使学生远离不良信息的威胁，反而激起学生的逆反心理和好奇心，一旦有机会便会变本加厉，无法自拔，大学新生最容易沉迷网络就是典型的证明。

而从另一个角度来看，学生利用信息技术开展个性化学习、促进个体发展的需求却未得到充分满足。

总体来说，学生对信息技术的应用处于一种既过度又不足的状态，在利用信息技术消遣娱乐方面过度满足，在利用信息技术促进发展方面又略显不足。

从以上对信息技术应用现状的描述与判断来看，目前教育信息化的建设与应用中存在两大类问题：

一种情况是对信息技术的作用不能正确认识；另一种情况是对信息技术的作用和功能有一定认识，但重管理功能而轻服务功能。

第一种情况下，行政部门和学校通常将信息化视为一种附加性的工作，不能充分认识信息技术在促进教育变革方面的作用，致使信息化工作从日常工作中剥离出来，被边缘化，形成信息化工作与日常工作“两张皮”的现象。

第二种情况下，由于推动者对信息技术功能的认识存在偏差，对各个群体的服务不到位，进而导致各主体参与信息化建设与应用的积极性不高。

教育行政部门由于部门利益分割、内部协调不畅等原因，在信息系统建设中形成了很多“信息孤岛”，各个部门经常分别要求学校提交数据，导致学校行政事务繁忙，教师不胜其扰，无法静心教学；而教师和学校只有提供信息的义务，却享受不到充分利用信息的权利，或者无法便捷地获取信息、使用信息，或者得不到切实有效应用信息方面的帮助和指导，更不用说利用信息辅助教学和管理决策了。

这种不对称的关系造成教师、学校对信息化工作的错误认识和消极期待，打击了信息化建设和应用的积极性。

这些问题来源于管制型行政、管制型教育、不以学生发展为本的传统理念。

这与“以人为本”，切实满足人民群众需要的目标是背道而驰的。

要改变这种现状，必须更新理念，从“变管理为治理、变管理为服务”入手，理清教育行政部门、学校组织，以及教师、学生、家长等各个群体在信息化中的角色与任务、权利与义务，才能更好地推进区域教育信息化的建设和应用。

二、转变区域教育信息化观念的理论依据

现实困境告诉我们，以传递单向化、服务对象单一化为特征的区域教育信息化观在现实中是行不通的，信息化的持续推动与发展需要全体成员的贡献与努力。

一个具有生机和活力的区域教育信息化体系应该能将区域教育全体相关成员纳入其中，使每个成员在其中既有付出又有回报，既有权力又有义务，将每个参与者的权利和利益放在首要位置，这样才能持续保证健康的发展态势。

基于这样的认识，我们选择了行政管理领域的公共治理与公共服务理论作为观念转变的理论基础。

“治理”（Governance）一词最早出现于20世纪90年代，并且在英美等国以及世界学术论坛上逐渐取代公共行政中的“管理”（Management），成为公共事务研究领域目前通用的术语。

治理理论强调政府的有限责任，呼吁建立“小而有回应性的政府”，政府不再是公共事务唯一的主体，政府部门将与以非营利部门、私营部门为代表的服务提供者建立相互合作的关系，在互相依赖的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。

世界银行2004年的报告中提出了如图1所示的公共服务与治理分析框架。

新公共服务也是20世纪末出现的一种公共行政思潮。

这里的服务有多重含义，政府要通过搭建平台的方式为寻求公共问题的解决提供服务，而公共机构、私人机构和非营利机构则在政府的协调下协同行动，致力于为社会公众提供具有公益性、普惠性、基础性的服务。

治理理论和新公共服务理论从不同角度突出了对公民权利和权益的重视。

治理理论强调对“全能政府“假设的摒弃，呼吁多元主体的参与，扩大了参与公共事务服务的主体。

新公共服务理论则强调与追求效率和生产力相比，应该将公共利益、公共协商以及行动的民主性置于更为重要的位置，并言简意赅地提出了“服务，而不是掌舵”的公共行政理念。

可以说，公共治理与公共服务是相辅相成的，在理论上相互补充，在实践中也互为依托。

再将视角转回到教育上来。

教育服务一直是公共服务的重要内容之一，公共服务中存在的弊端在教育领域也普遍存在。

传统观念中政府集服务提供者和生产者的双重身份于一身，这导致学校没有办学自主权，所有学校都按照行政指标办学，千校一面，教师工作也间接被行政化，缺少创新教学的动力与活力。

在强调政府有限责任的新背景下，教育行政部门需将服务生产者的身份剥离出来，还给学校及其他教育机构。

教育行政部门的责任只有两个，一是依法保障对学校的投入，二是依法监督学校依法办学。

在这个转变职能的过程中，信息起着至关重要的作用。

作为教育服务提供者的各级政府，首先要收集和调查社会民众的教育需求以制定教育规划和构建教育体系，然后以契约等方式组织其他非政府组织参与到教育服务供给的工作中来。

为此政府需要获得各个参与者的信息，以监督和审查服务生产者的服务供给过程、结果和服务质量等情况。

服务生产者需按照契约规定的标准、范围提供教育服务，并参考政府部门公开的相关信息、教育数据等，做出合理的判断和选择，以便为受教育者提供更有针对性的教育服务。

当然，服务生产者也有义务定期向行政管理部门反馈办学规划、过程、质量等方面的信息。

作为消费者，一方面希望从政府得到教育服务供给、质量方面的权威真实信息，以便做出符合自身需求和利益的教育选择，进行择校等活动，另一方面也需要一个参与教育服务管理和评价的渠道，以实现表达意见和监督质量的权利。

基于以上分析，参考上文中的公共服务与治理分析框架，我们提出了“教育公共服务与治理理念下的区域教育信息互动”这一概念，其内涵如图2所示。

信息化除了在促进区域互动方面的作用外，还有另一个重要作用，即对教育服务本身的提升。

信息技术的介入，使得教育服务更加便捷、丰富和互动，便于为社会成员提供多元化、个性化的学习服务，成为社会公众学习的“24小时便利店”。

除此之外，信息技术在促进学习型组织的构建、提升组织效能方面还具有重要作用。

借助分门别类的管理信息系统、网络教学平台等实体性工具，组织可轻松高效地实现办公自动化、管理扁平化、线上线下跨时空的交流与分享，以及组织学习与知识管理等。

通过信息化手段提高组织效能的过程同时也是提升组织对外服务质量的过程。

三、新理念下的区域教育信息化建设思路

根据对区域教育管理与服务体系的基本建构，结合对信息技术在提升管理与服务方面的可能性分析，我们认为信息技术将在如下几个方面为区域教育管理与服务提供有力支持。

1.信息技术作为面向公众提供教学服务和信息服务的渠道

直接的教育服务是面向公众的。

从信息化所承载的内容来看，信息化在教育服务与治理中的可能形式有两种：

一是提供数字化的教学服务；二是提供方便快捷的信息服务。

两种服务都是由政府联合其他非政府组织来面向全体公众提供的，只不过所倚重的主体有所不同，数字化教学服务以学校机构为主来提供，信息服务则以政府行政部门为主来提供。

数字化教学服务一般是指面向学生学习的在线课程服务，是教学服务的一种形式，是与传统课堂教学方式的教学服务相对应的。

与传统方式相比，数字化教学服务具有灵活、方便、覆盖面广、不受时空限制等多方面优势。

数字化教学服务可由学校等办学机构直接提供，也可由教育行政部门提供。

目前的主要形式为由学校机构组织提供、以班级为单位开展教学活动。

信息是行动的重要指南，面向公众提供信息服务是信息化的另一个重要任务。

目前，面向公众提供信息服务的主体主要是教育行政部门，具体服务形式如提供办事指南、支持在线咨询与投诉、办事进程状态查询等。

当前各地纷纷建设教育一站式服务中心，正是旨在解决如何面向公众提供便捷高效服务，尤其是教育信息服务的问题。

此外，学校等办学机构也承担一部分向公众提供信息服务的职责。

2.信息技术作为政府、学校、公众之间信息沟通的渠道

除了公民个人以外，学校等办学机构也是政府信息服务的重要对象。

政府应该以各组织的信息需求为出发点，通过网络或其他媒体形式向其提供国家政策、行业经验、技术前沿、国际形势等信息，加强对组织发展的服务与指导。

在服务理念的要求下，政府还必须强化其对其他合作组织的有效监管。

多个组织间的合作是在信息共享的基础之上，其中管理透明化是一个必要的条件。

在小政府大服务的理念下，政府直接提供公共服务的职责被弱化，这意味着政府在立法、规划、信息服务、政策指导等方面的职责要加强，而行政指导有效性的发挥则必须建立在政府掌握办学机构的充分信息这一基础之上。

3.信息技术作为政府、学校提升内部组织效能的工具

机构的自我发展是提升教育服务质量的另一主要途径。

在信息社会，充分发挥信息技术的优势，构建学习型组织，支持组织学习，已经成为组织修炼内功的一个重要渠道。

信息技术在促进组织扁平化、促进组织内部沟通协调、优化工作与学习流程、支持组织学习、促进组织知识管理等方面都具有重要作用。

在目前各地的学习型学校、学习型教研组织、学习型机关的建设中，都不应忽视信息技术的重要作用。

总之，完善的教育服务是一个综合体系，不仅仅要面向全体学生，还要为家长、教师、学校以及其他教育组织机构的发展提供支持和帮助。

如褚宏启教授所述，我们“不仅通过举办教育机构为学生提供教育服务，还要通过加强培训机构、教研机构和信息化平台的建设，为学校发展、