探讨职工代表大会制度.doc

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　　浅论职工代表大会制度

　　职工代表大会制度作为我国企业民主管理的基本形式，自1956年党的八大得以确立，历经反复，到1986年9月《全民所有制工业企业职工代表大会条例》（以下简称“职代会条例”）颁布，而有了正式的法规依据。

1988年4月，七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》，对职代会再次给予了明确的法律规定。

但随着社会主义市场经济体制的确立，及多种所有制经济的出现，使得职工代表大会的性质、任务和职权的局限性逐渐显露出来。

　　一、对职代会制度建立的客观依据应重新定位

　　现行法律和法规关于职工代表大会的建立，在事实依据上源于计划经济时期的生产资料公有制基础上，即职代会是生产资料公有制的产物。

但是在社会主义市场经济的新经济制度下，如果将职代会仍局限于是生产资料公有制的产物，那么这一思维定势不仅制约了国有和集体企业改制后职代会的性质、任务和职权的内涵，而且限制了非公企业实行民主管理，建立职代会制度的可能性。

那么继续坚持和完善以职代会为基本形式的民主管理的客观依据是什么呢?

现在越来越清晰的看到，不是所有制，而是劳动者享有的结社权，以及由结社权而产生的对自身合法权益的保护。

这是因为在工业社会化高度发达的社会分工与协作的新形势下，造就了劳动者较强的自主自立意识，使得劳动者在要求保障经济权益的同时，也要求保障自身的政治权益。

正是出于对自身合法权益的保护，劳动者必然通过享有的结社权，依照法律建立起自己的维权组织。

因此，对劳动者合法权益—即劳权的维护才是建立职工代表大会的客观依据。

如果我们能确认对劳动者合法权益—即劳权的维护是建立职工代表大会的客观依据，那么这一客观依据的基本出发点又是什么呢?

现实告诉我们在社会主义市场经济条件下，客观上存在着劳权与产权的对抗和矛盾，并在这一对矛盾中，产权对劳权占据着统治地位。

既然社会主义市场经济承认并且保障产权，那么法律也应该承认并且切实保障劳权，使劳权所派生出的民主管理权利也也应同样具有权威性。

从这个意义上讲，职工享有的民主管理权利就不能只限于公有经济中，它应该广泛适用于社会主义市场经济中的各类经济组织。

　　二、对职工参与民主管理的现实目标应重新定位

　　综观东西方的企业组织，类似我国职工代表大会的组织形式也有不少。

如瑞典的工厂委员会、德国的职工大会和企业委员会、美国的劳资委员会和工人委员会、日本的劳资协议会、印度的工厂委员会和联合管理委员会等。

通过分析对比可以发现，从组织形式上看，大致可分为两种类型：

一类是由劳资双方共同组成的劳资委员会或工厂委员会，主要起协商、沟通、咨询的作用;另一类是由企业工会或职工代表单方组成的，主要对工资、福利、劳动安全等涉及劳动者切身利益的问题参与决策，也有不少国家规定劳动者可以对企业经济发展规划、财务等非劳动权益问题通过职工大会与职工取得沟通。

考察界定我国职工参与企业管理的形式，也可分为两种：

直接民主管理和间接民主管理。

直接民主管理表现为全体员工参加企业经营管理决策及运作的整个过程和各个方面，即为员工提供掌握自己的劳动，并支配与管理自己的劳动的机会，甚至由全体职工选举、罢免管理人员，这种形式主要表现在我国的集体经济组织中，并得到了法律的认可;间接民主管理则由全体员工以一定的形式选举或委派自己的代表参加企业管理，按照对企业决策的影响力表现为：

沟通信息、审议建议、审查通过、监督评议、咨询磋商、共同决策等，这种形式主要表现在我国的国有经济组织中，也得到了法律的认可。

　　应该说我国社会主义市场经济下的职工民主管理，应当比资本主义市场经济下的职工参与管理，无论是参与管理的形式，还是参与管理的权力范围都更广泛、更高级。

原因很简单，我国是人民民主专政的社会主义国家，并坚持以公有制为主体，这就决定并保证了劳动者的民主管理在全社会范围内应有一个较高的水平。

但是客观现实却是：

我国的社会主义还处在初级阶段，这个初级阶段的特征就是生产力整体水平不高、多种所有制形式并存、市场体制还不完善，职工参与民主管理的能力和水平还不高。

这就使得无论是直接民主管理还是间接民主管理，由于受到现实历史条件的限制，目前仍处在初级阶段的水平上。

如果我们不回避现实的话，就会看到：

既使在集体企业中实行的直接民主管理大多数还难以落实，更不用说在国有企业中实行的间接民主管理，最终决策权仍掌握在厂长、经理手中。

由此是否可以做出这样的结论：

在社会主义初级阶段，应把职工民主管理的现实目标定位在“维护职工合法权益”上，而把实现“职工当家作主”作为企业民主管理的长远目标去争取。

　　三、现行职代会制度的设立及性质和职权的法律规范有待完善

（一）职代会制度设立的法律规范应相对统一

　　就目前关于“职工代表大会”组织设立的法律依据主要有：

《全民所有制工业企业职工代表大会条例》、《全民所有制工业企业法》、《中华人民共和国乡镇企业条例》、《中华人民共和国城镇企业条例》、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）。

在上述法律规定中，除对国有和集体企业明确规定了必须建立健全职工代表大会外，而对其他企业，法律中只作了一般性规定。

例如在《公司法》中规定：

“国有独资公司和两个以上的国有企业或者其它两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，依法通过职工代表大会和其它形式，实行民主管理”。

而对其它类型的有限责任公司和股份有限公司要不要设立职工代表大会，未作法律规定。

而作为劳动法律体系基本法的《劳动法》第8条中也只规定了：

“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其它形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”。

在这里虽然强调了“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其它形式，参与民主管理”，但是对于目前无“法律规定”的非公企业而言，职工代表大会的建立则是选择项。

在新修改后的《工会法》第41条中对此也作了同样的规定：

“前款规定以外的企业（指国有企业、国有控股企业、集体企业、集体控股企业以及事业单位）及其他组织的工会可以通过职工代表大会、职工大会或者其它民主管理形式，组织职工参与民主管理，保障职工民主管理权利的实现”。

在这里对公有经济以外的企业和其他组织要不要建立职工代表大会，在法律规定上仍然使用了选择项------“可以”。

　　现在的问题是：

同样是企业，同样是公司，如果因为投资主体不同，所以“职工代表大会”组织设立的法律规范就不能统一，这样怎能保障职工在不同投资主体的企业中实现民主管理的权利呢?

（二）对职代会性质的法律规定性应相对统一

　　关于职工代表大会性质的法律规定，就目前而言在不同的所有制经济中有不同的规定。

例如在公有经济中，国有企业职代会的性质规定为：

“是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构”;集体企业职代会的性质规定为：

“是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理的权力机构”。

但是，随着非公经济的迅速发展，在这类企业中要不要实行民主管理?

其基本形式是什么?

性质又如何界定?

至今无法律上的明确规定。

由于缺乏相应法律依据，大多数非公企业还未找到较好的适合职工参与企业管理的组织形式。

同时，在建立现代企业制度的过程中，由于国有和集体企业的财产权和经营权逐步进行了分离，产权主体逐步到位，以至出现了以股东会代替职代会，以股权侵害劳权的现象，极大地淡化了职代会的作用，致使国有企业中的职代会很难体现“是职工行使民主管理权力的机构”的性质，集体企业中的职代会也很难体现“是职工行使民主管理的权力机构”的性质。

　　（三）职代会职权范围的法律规定应与企业改制相适应

　　目前，不仅法律规定的职代会的职权，只限于国有和集体这两种公有制企业中，而其它非公经济的企业中则无规定。

而且就其职权范围至今还保留有计划经济的痕迹。

自从党的十四大确立了社会主义市场经济以来，上述两类企业进行了大规模的改制、改革、改组，特别是在建立现代企业制度的过程中，公司制企业中产生了股东会、董事会、监事会，并依《公司法》分别规定了它们的职权范围之后，就使得职代会的职权内容在许多方面己不适用。

既使在部分未改制的上述两类企业中，由于社会主义市场经济的建立，企业的经济关系不仅发生了很大变化，而且企业内部的劳动关系也发生了新的变化，这种新变化更使得职代会的职权内容在很多方面已不适应新形势的要求。

由于职权的不适用，使得上述两类企业中的职代会难以发挥应有的作用，并在很大程度上渐渐流于形式。

　　（四）法律、法规对违反“职代会条例”的行为没有相应的制裁措施。

　　从法理上讲，假定、处理、制裁三个要素是任何一个法律规范都必须具备的，没有法律制裁规定的法律、法规是不完善的。

但是，在职代会的法律规定中，却恰恰没有相应的制裁措施，致使某些企业拒不实行民主管理，更不建立职代会，即使有些企业建立了职代会，但不落实其职权，使其形同虚设，这使职代会在法律、法规面前显得非常苍白无力。

　　四、职代会在民主管理体系中的基础地位有待进一步确立

　　由于职代会具有最大范围的组织职工参与企业管理的广泛性，又是其它多种民主参与、民主决策和民主监督的载体和平台。

因而使其不仅成为现代企业制度的题中应有之义，同时也使其成为在企业民主管理体系中居于基础地位。

但这只是在理论上确立了职代会在企业民主管理体系中的基础地位，而在实践中还要解决好几个关键问题：

　　其一，要处理好职代会制度与其它维权制度的关系。

例如职代会制度与集体合同制度可以被看成是现代劳权保障体系中的两大支柱，两者各具特色，互为补充。

职代会制度是职工群众广泛而集中地表达民意、维护民主权利和劳动权益的基本组织形式;集体合同制度则是集体劳动关系契约化、体现合同主体双方权利和义务的基本法律形式。

但是从法律程序上讲，集体合同制度需要职代会的授权与确认，这是因为从我国国情的特殊性来看，集体合同制度中主体双方的法律地位，在理论上是平等的，但在实践中由于种种原因却存在着事实上的不平等。

这就使得在这两项制度中，职代会制度在组织形式上必须居于主导地位，双方协商代表形成的集体合同草案，不经职工代表大会审议通过，协商双方的法人代表不得签字，这就在法律效力的规定上对集体合同制度起到了辅助作用。

　　再例如，近年来我国国有企业和国有控股公司以及集体企业和集体控股公司，在企业民主管理的实践中逐步摸索出来的厂务公开制度、评议干部制度、行政业务招待费报告制度等形式，虽然各自的侧重点不同，但都离不开职代会而单独存在，都必须以职代会为载体。

从这个意义上说，职代会是其它诸多民主管理形式的载体和平台。

　　其二、处理好公司制企业中“权力机构”与“机构”之间的关系。

在公司制企业中实行民主管理，目前虽然也确立了一些好的形式，例如职工董事、职工监事制度;职工持股会制度等，但同时也遇到一个矛盾，就是股东会与职代会的关系问题。

股东会在公司制企业中是“权力机构”，而职代会只是个“机构”，这样就出现了一个问题：

当公司在运营中需要做出某些或某个重大决策时，先召开股东会还是先召开职代会?

人们对此曾争论不休，各持己见。

我们认为首先对这个问题不能作机械的理解和回答，这就如同问：

“下雨好呢?

还是不下雨好呢?

”具体问题要做具体分析。

其次，要分清股东会与职代会的职权范围，两者之间的关系实质上是产权与劳权的关系。

它们虽然共存于一个企业体之中，但按照法人治理结构的要求，首先由产权代表即股东会对公司整体规划做出决议或决定，然后责成董事会具体策划和运作，这时按照《工会法》的规定，由选举出的职工董事参加董事会会议，对涉及职工切身利益的某些问题，如工资调整、奖金分配、规章制度、奖惩办法，以及职工裁员、安置、分流等，代表和反映职工的意见和建议。

由此可以看出职代会与股东会之间不会产生直接的关系，所以那种企图以股东会代替或取消职代会的做法，显然是不能成立的。

　　其三、处理好民主与法治、权利与义务的关系等

　　在现实生活中有一些使用频率特别高的词汇，如民主、法制、权利、义务等，但人们往往忽略或者不了解其