BOT案例.docx

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BOT案例

　BOT项目的招投标----沈阳第八水厂和北京第十水厂的案例

一、沈阳第八水厂的产权转让与回购

　　1、沈阳自来水行业产业化的方式：

　　第八水厂转让经营权，组建沈阳发展股份公司香港上市；第九水厂BOT；第一至第八水厂委托经营。

　　2、沈阳第八水厂的运作过程：

　　第八水厂于1995年建成投产，建设规模为40万吨/天，总投资为2.5亿元人民币。

　　1996年，沈阳市政府责成沈阳市建委与中法水务公司进行股权转让谈判，在谈判过程中沈阳市建委没有聘请投资咨询顾问和律师，中法水务聘请了国际一流的顾问。

　　谈判结果，中法水务出资1.25亿元人民币购买第八水厂50％的股权，中法水务与沈阳市自来水总公司共同组建中外合作性质的沈阳中法水务公司，合作期为30年，外方平均回报率为18.2％。

　　合作合同由法方起草后由双方签署。

　　1999年，在沈阳中法水务公司运作两年以后，沈阳市政府开始着手沈阳发展股份公司香港上市工作，沈阳市提出回购第八水厂并希望将第八水厂投入沈阳发展。

　　经过双方谈判达成回购条件：

（1）股权转让价格为1.5亿人民币；

（2）沈阳发展公司委托中法作为第一到第八水厂的运营技术顾问。

　　在此交易中，中法取得了巨大成功，当初投入1.25亿元，两年以后除获得两年的固定回报外转让收入超过投资2500万元人民币，而且另外获得了八个水厂长达10年的技术服务合同（总收入为5000万元）。

相应地，沈阳在交易中的损失也是巨大的。

　　3、沈阳第八水厂的经验教训

　　运作不规范。

中法水务公司是沈阳市在本交易中唯一的候选伙伴，政府处于被动状态，项目最终确定的回报率较高。

在类似国际交易中，至少要有二～三家候选伙伴，而且常采取招标方式，潜在投资人之间的竞争会使政府变被动为主动。

在竞争条件下，项目的回报率由市场确定。

　　能力不对等。

政府官员普遍缺少水厂转让项目的国际商业运作经验，使政府在交易中与外方在能力上严重不对等，政府没有能力对项目进行全面风险评估和控制。

由外方起草文件更是重大错误。

　　没有风险意识，轻视商务条件。

政府认为这种交易很简单，只要解决价格、水量和回报率就可以了。

国内人员普遍缺市场经济意识，喜欢三五页纸的简单协议，协议执行过程中遇到问题再说，不理解国际合同为什么要几百页甚至上千页。

实际上，一个交易的商务条件远不只价格等要素，还有很多重要条件，而且这些条件都与风险分担有关。

如沈阳八厂项目，沈阳方面没有对终止合同条款做出公平合理的约定，所以在退出时付出了巨大代价。

　　没有责任机制。

沈阳八水厂和其它一些给国家造成巨大损失的交易都找不到任何责任人，即使沈阳出现了慕马案件，也不能说慕马对交易负有什么责任。

在这种情况下，可以想像谈判时谈判人员的态度。

而对国外公司则不同，责任非常明确，如参加北京第十水厂竞标的外国公司，除中标公司外，其它公司的有关人员在项目失败后全部被更换了。

　　在交易中，国外公司聘请了强大的顾问队伍，对保护投资机构的利益发挥了重要作用。

国外公司的做法是市场法则决定的，是国际惯例，值得国内水业在产业化过程中思考和借鉴。

　　从本质上讲，第八水厂不是引进外资或市场化错了，而是引进外资和市场化的方法错了。

在市场经济环境下，规范运作项目是十分重要的，否则政府利益很难得到保护。

　　各地的情况不同。

越是对市场经济理解深刻的地区，对专业顾问的依赖越强。

越是欠发达地区，越觉得交易简单，交的学费也越多。

目前，北京、上海、深圳等地的项目一般都有投资咨询机构参加，而其它地区用顾问的则很少。

这种现象应该引起中央政府有关部门的高度重视。

　　二、北京第十水厂等融资招标项目的运作程序

　　1、确定项目方案

　　传统的政府融资的项目，往往通过聘请咨询公司或者设计院，编制项目建议书和可行性研究，并通过召开咨询会议和审查会议的方式对项目的规模、技术、经济等方面的内容进行优化，并通过计划管理部门下达批文的方式加以确定。

　　BOT项目在这一阶段的主要目标是确定项目建设的必要性，并进一步研究确定设计规模和项目需要实现的目标，而不需要确定项目采用的技术、项目投资额或者投资收益水平。

因此，在招标文件中不需要详细规定项目的技术方案和实施方案，只需要勾画出项目在规模、技术、经济等方面的轮廓，鼓励投标人在项目构想和设计方面提出新的观点，发挥他们各自的技术和经验优势，从而有利于政府从各投标方案中选择一个最佳方案作为实施方案。

　　项目是否具备合理的投资收益，或者说，政府是否准备允许投资人获得合理的投资回报，是在这一阶段必须确定的原则性问题之一。

只有允许投资人获得合理的回报，项目采用BOT方式才可能取得成功。

不可能盈利的项目，只能由政府或者公共机构进行投资建设，除非政府能够采取财政补贴等方式保证项目投资人获得合理的回报。

　　2、项目立项

　　立项，是指计划管理部门对《项目建议书》或《预可行性研究报告》以文件形式进行同意建设的批复。

目前，随着我国经济体制改革的深化和我国加入WTO等客观实际的需要，立项管理的程序和审批权限正在改革之中。

　　BOT项目在发布招标文件之前，按照国家的基本建设程序完成项目立项是非常必要的。

已经立项的项目可以降低招标后的项目审批风险，提高投标人参与项目的积极性。

在项目没有立项的情况下进行招标工作，如果投资人确定后政府不批准项目，将会给中标人造成很大的损失。

因此，项目立项通过的审批文件一般被作为招标的依据。

　　目前，一般来说，外资BOT项目需要得到国家计委的批复，内资BOT项目可以由地方政府批复。

在前期准备工作不足的情况下，计划管理部门也可不批复《项目建议书》或《预可行性研究报告》，而是批复进行同意项目融资招标，这种批复也可作为招标的依据。

　　3、招标准备

　　项目立项工作完成后，即可着手准备招标工作，主要内容有：

　　第一步，成立招标委员会和招标办公室。

　　第二步，聘请中介机构，包括专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计院。

　　第三步，进行项目技术问题研究，明确技术要求。

　　第四步，准备资格预审文件，制定资格预审标准。

　　第五步，设计项目结构，落实项目条件。

　　第六步，准备招标文件、特许权协议、制定评标标准。

　　4、资格预审

　　邀请对项目有兴趣的公司参加资格预审，如果是公开招标则应该在媒体上刊登招标公告。

参加资格预审的公司应提交资格申请文件，包括技术力量、工程经验、财务状况、履约记录等方面的资料。

招标委员会应该组织资格预审专家组，对这些文件进行比较分析，拟定一个数量不多和参加最终投标的备选名单，并在项目条件基本落实和招标文件基本准备就绪之后，发出资格预审结果通知，同时向通过资格预审的投标人发出投标邀请书。

　　5、准备投标书

　　在获得招标委员会的书面邀请后，通过资格预审的投标者，如果决定继续投标，则应按照招标文件的要求，提出详细的建议书（即投标书）。

在投标者的建议书中，一般应详细地说明所有关键方面，如：

　　§设施的类型及所提供的产品或服务的性能或水平；

　　§建设进度安排及目标竣工日期；

　　§产品的价格或服务费用；

　　§价格调整公式或调整原则；

　　§履约标准（产品的数量和质量、资产寿命等）；

　　§投资回报预测和所建议的融资结构与来源；

　　§外汇安排（如果是外资BOT）；

　　§不可抗力事件的规定；

　　§维修计划（这对于BOT项目尤其重要，因为项目的所有权必须在寿命中期移交给政府）；

　　§风险分析与分配。

　　6、评标与决标

　　投标截至后，招标委员会将组建评标委员会，按照招标文件中规定的评标标准对投标人提交的标书进行评审。

评标方法的选择将明显地影响到最终的评标结果，因此，一般情况下，招标文件中规定的评标标准不允许更改。

　　评标结果将受下列因素影响：

　　折现率的选择：

如果以投资费用为目标，应该用资金的社会机会成本对未来的费用效益进行折现计算。

用资本的市场利率作财务折现率进行财务费用的比较则较为适宜。

　　税金处理：

在以消费者支付的价格为目标时，税金可以被看做是一项费用。

但在以公共开支为目标的比较中，税金则可不予以考虑。

　　免去政府机构所承担风险的意义：

将风险转移给私营机构，从整个经济来看，可能并不影响项目的资金费用，但如果把公共开支控制到最小作为评标目标时，项目采取BOT方式将比由政府机构承担具有优越性。

　　7、合同谈判

　　决标后，招标委员会应邀请中标者与政府进行合同谈判。

BOT项目的合同谈判时间较长，而且非常复杂，因为项目牵涉到一系列合同以及相关条件，谈判的结果要使中标人能为项目筹集资金，并保证政府把项目交给最合适的投标人。

在特许权协议签订之前，政府和中标人都必须准备花费大量的时间和精力进行谈判和修改合同。

如果政府与排名第一的中标候选人者不能达成协议，政府可能会转而与排名第二的中标候选人进行谈判，以此类推。

　　政府与私营机构间的合同必须做到：

　　§使中标人按商定的条款，对提供合同上规定的服务承担义务；

　　§给中标人以项目的独占权以及使工程得以实施的各项许可；

　　§如果需要的话，由政府或政府机构承担根据商定的条款购买项目产品或服务的义务，如承担或取或付义务。

　　8、融资与审批

　　谈判结束且草签特许权协议以后，中标人应报批《可行性研究报告》，并组建项目公司。

项目公司将正式与贷款人、建筑承包商、运营维护承包商和保险公司等签订相关合同，最后，与政府正式签署特许权协议。

　　至此，BOT项目的前期工作全部结束，项目进入设计、建设、运营和移交阶段。

　　9、实施阶段

　　项目公司在签订所有合同之后，开始进入项目的实施阶段，即按照合同规定，聘请设计单位开始工程设计，聘请总承包商开始工程施工，工程竣工后开始正式商业运营，在特许期届满时将项目设施移交给政府或其指定机构。

　　需要强调的是，在实施阶段的任何时间，政府都不能放弃监督和检查的权利。

因为项目最终要由政府或其指定机构接管并在相当长的时间内继续运营，所以必须确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照政府和中标人在合同中规定的要求进行。

　　三、北京第十水厂等融资招标项目的运作经验

　　1、通过招标方式选择投资人，使项目的运作规范、有序。

　　国内绝大多数外商直接投资项目，是由项目业主与投资人或债权人直接进行谈判，运作程序（尤其是中方对外方而言）缺乏透明度和比较明确的法律保障和信用支持。

　　多数项目都是通过招标方式选择项目的股本投资人，设计项目结构、落实项目条件、编写招标文件、招标评标、融资要求、中标后的程序等运作过程，全部按照国际惯例进行，保证了项目的运作规范、有序，为项目最终能够顺利执行打下了坚实的基础。

　　2、专业咨询公司扮演着十分重要的角色

　　各项目都聘请了专业咨询公司作为招标顾问（或融资顾问），为政府（或招标人）提供从项目结构设计到正式签约的全过程咨询服务，以弥补招标办公室人员经验和专业知识的不足。

专业咨询公司充分发挥他们在国际招投标、国际投融资等方面的经验优势，使项目结构设计更加严谨和符合国际惯例，更易于被中方政府和外国投资人接受。

可以这么说，如果一开始就聘请一个好的专业咨询公司，那么项目就已经成功了一半。

　　3、成立专门的招标机构可加强政府内部协作

　　各地政府都为项目成立了由主管领导牵头的招标委员会（招标委员会的成员包括了有关主管部门的领导），并设立临时性的执行机构（招标办公室），指定了得力人员担任招标办公室主任。

由于BOT项目往往涉及立项审批、土地、财税、物价、行业主管等诸多问题，在发布招标文件之前，需要有关主管部门对各自负责的与项目有关的行政事项进行研究和审查，只有得到书面同意或认可之后，项目基本条件才能基本落实。

主管部门的领导组成招标委员会，在项目工作会议上专门研究项目存在的问题和困难，并由招标办公室负责落实招标委员会做出的决定，将大大降低前期工作的复杂程度和难度，有利于加快前期工作进度。

　　4、通过招标方式运作BOT项目，具有很高的成功率

　　通过招标方式运作BOT项目，项目基本条件能够十分明确地得以落实，并被写入项目协议和合同中，对协议双方都具有约束力，招标过程规范、公平，项目建设、运营管理和期满后处理的规定十分详尽，易于双方共同理解、遵守和执行，因此使BOT项目具有很高的成功率。

上述四个BOT项目，除长沙电厂项目由于电力市场逆转而失败外，其它三个项目全部取得了成功。

如此高的成功率是在中国出现过的任何其它融资方式都无法比拟的。

　　5、政府在BOT融资活动中始终处于主动地位

　　在上述四个BOT项目中，参与每个项目竞争的联合体都超过了5个，而且都是著名跨国公司，他们之间的激烈竞争使得各自在不同程度上降低条件和要价，从而使政府在融资活动中处于主动和有利地位。

与在不规范融资方式（轻视前期工作）下政府所处的被动局面相比，可以说BOT方式使国内融资水平上了一个台阶，甚至可以说是在基础设施融资领域变被动融资为主动融资的一场革命。

　　6、降低产品价格，减轻政府的财政负担，提高技术和管理水平

　　由于招标带来的激烈竞争大大降低了产品价格，使最终用户受益，也减轻了政府的财政负担。

来宾B电厂等三个成功项目的标的可以很清楚地说明这一点。

同时，投资人为降低项目的建设投资和运营管理成本，总是采用最为合理的设计方案和运营维护方案，提高了项目的技术含量，为国内其他同类项目提供了学习和借鉴的机会。

　　三个成功项目的招标主要标的（价格）见下表：

　　　　　　　　来宾项目成都项目北京项目

　　招标前预测（约）0.6元/kwh　1.5元/t　2.6元/t

　　招标结果（约）　0.4元/kwh　0.9元/t　1.4元/t

　　7、为政府进行基础设施商业化改革提供了宝贵经验

　　利用BOT方式吸收外商直接投资建设基础设施项目，完全建立在通过商业原则来实现政府和社会目的的基础上，因此这些项目的成功经验，无疑将为当地基础设施商业化改革提供许多实实在在的经验。

另外，通过进行国际融资招标，为上述四个项目所在的省市培养了一批专业人才。

同时，由于每个项目的招标过程都受到国际资本市场的关注，从而提高了四省市尤其是西部地区省市的国际知名度。

　　8、前期工作周期长、费用高

　　三个项目从资格预审到开工建设的时间（即前期工作周期）都在二年以上，前期费用都较高（由政府垫付，中标人中标后返还）。

与财政投资的方式相比，BOT项目前期工作周期长、前期费用略高。

但是，与产品价格低、减轻政府财政负担和提高项目技术水平等这样的融资成果相比，付出前期工作周期长和前期费用高的代价是非常值得的。

　　四、污水产业化的问题与对策

　　§暗箱操作与外部干预——项目协议备案与审查；

　　§运作能力不对等——聘请中介机构；

　　§水价不到位——调价与补贴；

　　§运作缺少竞争性及非市场定价——禁止一对一谈判，尽量采用公开招标方式；

　　§草率签约，随意违约－规范运作，惩罚责任人。