中国式财政分权的政治基础及其在中央政府层面的表现.docx
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中国式财政分权的政治基础及其在中央政府层面的表现
中国式财政分权的政治基础及其在中央政府层面的表现
2012年08月28日14:
35来源：
《天津社会科学》2012年第2期作者：
刘承礼字号
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内容摘要：
关键词：
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一、相对集权：
中国式财政分权的政治基础
政治权力的绝对集中和绝对分散都是不可持续的非均衡状态，这一点早已为古今中外的政治实践所证明。
如果将政治权力的绝对集中和绝对分散看作处于非均衡状态的两端，那么，维持居于这两端之间的相对集权不仅必要，而且可能。
马克思主义经典作家论述过集权特别是相对集权的重要性。
例如，列宁站在马克思主义的立场上赞成集权制，他说，“马克思主义者是决不会主张实行任何联邦制原则，也不会主张任何分权制的。
中央集权制的大国是从中世纪的分散状态向将来全世界社会主义的统一迈出的巨大的历史性的一步，除了通过这样的国家外，没有也不可能有别的通向社会主义的道路。
”[①]他在1917年8、9月间写作的《国家与革命》小册子中强调，“……中央集权的强力组织，暴力组织，既是为了镇压剥削者的反抗，也是为了领导广大民众即农民、小资产阶级和半无产者来‘调整’社会主义经济。
”[②]尽管列宁赞成集权制，但是他所主张的集权决不是政治权力的绝对集中。
马克思也有类似的思想，他在《论法兰西内战》初稿（摘录）中虽然反对过作为人为机体统一体的中央集权制：
“巴黎所要的却是：
以法国社会本身通过公社组织而取得的政治统一去代替曾起过反封建作用的中央集权制，这种中央集权制现在已经仅仅表现为一个人为机体的统一，……巴黎所要的则是破坏那种人为的中央集权制，……”[③]，但是，如果我们完整地看完这段论述就会发现，马克思所反对的只是那种“依靠宪兵和红黑军队而存在，压制着现实社会的生活，像梦魇一样压在社会头上，用孤立巴黎、排斥外省的办法给予巴黎一个‘表面上大权独揽’的地位”[④]的强制的、虚假的、绝对的中央集权制。
正如列宁在《国家与革命》中所考证过的那样，“马克思是主张集中制的”[⑤]。
在马克思主义经典作家那里，毋宁说社会主义，即使在资本主义体制下，集权都是必须的，只不过现代国家需要的是相对意义上的集权罢了。
之所以相对集权成为社会主义体制和资本主义体制的流行工具，是因为它有着政治权力的绝对集中和绝对分散所难以比拟的优势。
文献梳理表明，相对集权至少有如下好处：
⑴只有相对集权，政府维护宏观经济稳定、提供公共服务的统一性、收入再分配的公平性才能得到保证[⑥]；⑵政府组织动员能力的增强、压制地方寡头的权力、为地方融资提供支持、为区域外部性提供协调，也需要集权化政府的作用[⑦]；⑶相对集权可以成功地减少地方保护主义和地方诸侯出现的可能性，例如，“没有政治集权，追求地方主义政策的激励就会非常高，而且仅凭经济和财政安排是无法消除这一激励的；没有政治集权，联邦制国家可能会陷入混乱，例如20世纪90年代的俄罗斯、巴西和印度”[⑧]。
由于相对集权的种种好处，不仅单一制国家，甚至联邦制国家都建立了相对集权的政治结构，例如“美国建立了世界上最强大的中央集权的联邦国家机器，包括统一的联邦军队、权威的联邦法院、联邦会议和中央情报局等”[⑨]。
当然，单一制国家和联邦制国家对相对集权的理解是大不相同的。
作为单一制国家，当代中国对集权的解释带有政治权力向中央政府集中的意涵。
在中国的《辞海》中，中央政府被解释为“国家的最高行政机关。
代表一定统治阶级统一领导全国和地方的行政工作。
”[⑩]该辞书将中央集权解释为，“国家权力集中于中央政府的制度。
在该制度下，地方政府统一服从于中央政府，根据中央政府的政策、法令办事，受中央政府的领导和监督。
”[11]在当代中国，作为最高国家权力机关全国人民代表大会的执行机关，国务院即中央政府享有最高的行政权力，“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”（参见2004年修订的1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）。
正是这种领导与服从关系，使得即便地方各级政府的官员选举自本级地方人民代表大会，但他们依旧遵循对上负责的原则，这与联邦制国家地方官员对地方选民负责的权责体系有根本性的区别。
邓小平从人事权集中的角度形象地阐述了这种领导体制，他谈到，“中央的话不听，国务院的话不听，这不行。
……对于不听中央、国务院的话的，处理要坚决，可以先打招呼，不行就调人换头头。
”[12]总之，在当代中国，无论是政治权力，还是作为政治权力的执行形式的行政权力，都有向中央政府集中的倾向，可以说，作为国家权力的重要组成部分的政治权力和行政权力向上集中是当代中国政治体制的一项明显特征。
然而，即使将当代中国的政治体制判断为具有政治权力向中央政府进行集中的倾向或政治集权，也并不是说所有的权力都集中在中央政府手中，原因是多样的：
⑴如果将权力谱系描述为从绝对集权的一端走向绝对分权的另一端，那么在这一运行轨迹中，权力结构的激励强度可能是先递增、后递减的。
在权力谱系的绝对集权端，权力结构的激励强度相对较小，因为中央集权条件下承诺是不可信的[13]，且集权度越高，承诺越不可信，激励强度也就越小；在权力谱系的绝对分权端，政治风险达到峰值，权力结构的激励强度也相对较小，介于这两个极端之间的某个相对集权点或区域，权力结构所产生的激励强度达到最大。
⑵不是所有的权力都适宜或应该集中在中央政府。
邓小平对此有深刻的认识，他批评道：
“我国的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，……本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。
”[14]毕竟将中央政府看作超然的、无所不能的观点并不准确。
改革开放以来，中国的政治体制改革是温和的，它寻求创立一种更为合理化的威权体制[15]，这种体制只可能是政治权力的相对集中而非绝对集中。
既然政治权力是相对集中的，那么，各种形式的分权特别是行政性分权和经济性分权便具有了理论上的依据和实践上的可能。
事实上，无论是改革开放之前还是之后，不同领域的权力收放一直在不定期地进行着，特别是在改革开放之前，“一放就乱，一乱就收，一收就死”的“死乱”循环几乎成了政治生活的常态；改革开放之初，虽然经由行政性分权，政府的行政管理权力有适度的下放，相应地，企业的经营决策权在政府行政系统内逐级向下转移，但政府并未对企业分权，因而企业并没有获得经营自主权[16]。
可以假想，如果企业仍旧依附于各级政府，即，与计划经济时期相比，尽管中央国有企业和地方国有企业的划分逐渐清晰，但国有企业在人、财、物上仍然依附于政府，只不过前者依附于中央政府，后者依附于地方政府，那么，这与改革开放之前的中央政府向地方政府下放企业经营决策权并没有本质的区别，这种分权仍旧局限于行政性分权，且它只是政府职能在中央与地方之间的分工，而不是让地方政府和国有企业真正享有自治权。
为了突破单纯地调整政府之间经济管理权限的行政性分权，以政企分开改革为代表的经济性分权逐步推进，使得国有企业在这一过程中更多地分享到了来自各级政府转移出来的经营决策权。
与此相适应地，中央将部分经济管理权限，如分配产品和信贷、调整物价等经济干预权逐步下放给了地方[17]。
正是在行政性分权的带动和经济性分权的突破下，改革开放之后，当代中国相对集权的权力结构开始形成。
综上所述，虽然集权是必要的，但是只有相对集权才能够保持稳定的状态。
通过动态磨合，当代中国的政治体制形成了相对意义上的政治集权，即，在政治权力向中央政府集中的同时，也有相对分权的倾向与实践，或者说，相对集权本身就是相对分权。
如何理解和衡量政治权力的集中程度呢？
理论上，我们应该考察立法权、行政权和司法权在中央与地方之间的分配状态。
不过，在“党管干部”原则和单一制的背景下，起主要作用的其实是人事权和立法权的配置状态，前者表现为自中央到地方，上级党政机关对下级党政机关主要官员的任免（包括选任、委任和聘任）、考核（与升降和奖惩制度相结合）、交流（除官员异地任职和中央干部下派到地方外，还包括地方干部借调到中央）和监督检查负责，从而实现了中央对地方官员的支配和激励；后者则是上级人民代表大会对下级人民代表大会及其政府的立法授权，从而保证了立法权的相对集中和地方自由裁量权的有限性。
一般地，集权取决于政府统治程度的高低[18]，而衡量政府统治程度的高低，人事权的集中与否无疑是一个重要的方面。
在当代中国，政府官员的人事任免是个复杂的程序，它超越了政府体制，尽管在形式上归属各级人民代表大会，但实际上却掌握在党的手中，因为党章的相关规定和“党管干部”原则保证了党提名或推荐的人选能够被选为各级政府、人民代表大会、甚至各级人民团体的领导人，同时，“中央和地方国家机关、人民团体中的党组或党员负责干部，要自觉接受中央和地方党委的领导”[19]。
对此，有的外国学者甚至给出了这样的判断：
“自1949年以来，中国共产党一直控制着所有战略性组织（包括立法、司法、军队、战略性经济企业、媒体、集体组织）的领导人的选择，以及控制着军队，这种人事权集中的威权控制从来也没有发生根本性的变化”[20]。
在党的中央组织层面上，1982年9月6日中共十二大通过的《中国共产党章程》第二十一条规定，“党的中央政治局、中央政治局常务委员会、中央书记处和中央委员会总书记，由中央委员会全体会议选举。
”而中共高层领导又对中央委员会人选的构成有很大的影响力，因此，中国高层政治的图景是“双向负责”[21]。
这种双向负责体系反映了人事权在中央与地方层面上的分配及相互影响情况，但它是动态的、不对称的：
在20世纪80年代，地方官员占中央委员的比重在逐渐升高，但是20世纪90年代以来，这一比重又在减少。
这也正好印证了财政包干制时期中央政府用决策参与权换取收入分成谈判中有利于自己的分成比例或分成额，而分税制改革后无此必要的理论推测。
在地方官员的任免问题上，与联邦制国家地方官员经由选举产生的机制不同，当代中国的政治制度实行的是单一制，对地方官员采取“党管干部，下管一级”的垂直任免和管理方式，借此，“中央对地方是通过人事制度进行控制和激励的”[22]，特别是通过对省级主要官员的任免来使得省级党委和政府在重要政策、战略和决策上与中央保持一致，这一控制机制对省级以下地方党委和政府也是适用的。
中央对地方官员的人事任免权是如何行使的呢？
或者说，中央对地方官员的任免依据何在？
在改革开放之后的相当长一段时期，地方经济绩效指标取代了过去的纯政治指标，成为地方官员升迁的重要依据[23]。
然而，将这种地方相对经济绩效指标作为考核地方官员政绩的主要方式并决定其政治晋升的重要依据日益显露了其弊端，尤其是“各地政府为了在GDP竞赛中名列前茅而采用了各种以邻为壑的手段，最典型的就是形形色色的地方保护主义，和由此造成的地区分割和诸侯经济”[24]。
针对这些弊端，政府绩效考核机制和内容至少在制度和文件上进行了改进。
近些年来，随着政府绩效评估理念的引入，以及向“建立人民满意的政府”和“追求人民幸福”等重视民意和民生的执政理念的转换，官员晋升竞赛的标的发生了很大的变化。
同时，中央政府虽然还在继续选择、指派和提升省级政府的高级领导人，但是，省级政府层面上的厅局级干部可以由省级人民代表大会来选择和任命[25]，由于这些经由地方选举或任命的地方官员更容易受到地方选举因素的影响，他们对上级党政机关负责的忠诚度发生了一定的渗漏，所以人事权的集中度有所稀释，这就决定了人事权的绝对集中逐步走向了相对集中。
除了人事权的相对集中外，立法权的集中也是政治权力集中的一个重要表现。
在我国，2004年修订的1982年《宪法》第五十八条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，立法权处于高度集中的状态；2004年修订的1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
”备案制度的建立为全国人民代表大会常务委员会和国务院干预地方立法提供了法律依据。
凭借立法权的高度集中，中央政府可以通过限制地方政府的自由裁量权来影响地方政府行为[26]。
如果我们接受行政权力是政治权力的执行形式的观点，那么人事权、立法权等政治权力的集中使得行政权力也有集中的可能。
而行政权力的集中会损失行政效率，会加重官僚主义作风。
因此，政治权力的集中取决于单一制国家的独特政治体制，而行政权力则因行政效率和官僚主义等各方面的原因而表现出不宜过分集中的倾向，于是不难理解，为什么当代中国作为政治权力的税政权是向上集中的，而作为行政权力的财政权则呈现出集分结合的态势[27]。
毫无疑问，以人事权和立法权为主要内容的相对集权构成了中国式财政分权的政治基础，中国式财政分权在中央政府层面的表现可以印证这一判断。
二、中国式财政分权在中央政府层面的表现
尽管联邦制和单一制都不同程度地允许地方政府拥有一定的财政权力，但二者的赋权方向正好相反：
与联邦制条件下地方政府享有财政自治权（自下而上赋权）不同，单一制条件下地方政府的财政权力是由中央政府让渡的（自上而下赋权）。
赋权机制的差异决定了二者的中央与地方财政关系有着本质的区别：
联邦制条件下中央与地方财政是分工与合作的关系；单一制条件下中央与地方财政是中心与外围的关系。
进一步地，单一制条件下的中央政府不是把所有的财政权力都下放给地方政府，而是采取选择性下放的方式。
因此，单一制条件下的中国式财政分权其实是一种有限度的相机性分权，即，在向地方政府下放财政权力的同时，中央政府还视自身战略的需要而保留一定程度甚至是占有主导地位的财政权力。
从纵向维度上看，中央政府之所以需要掌握一定程度的财政权力，是因为，凭借财政权力的集中，中央政府可以界定、分配和调度财政资源，地方政府则为了争取这些资源而相互竞争，竞争的手段是尽可能满足中央政府预设的各项条件，中央政府藉此可以调控地方政府行为，尽管其效果会因中央与地方信息不对称和财政决策的人为因素而有打折扣的可能。
从横向维度上看，地方政府之所以需要掌握一定的财政权力，是因为，地方政府为了巩固执政基础和争取各种外来资源（特别是资本、劳动力和原材料），必须加大公共物品和服务投入、给予税收优惠条件，而依靠财政投入和税收优惠进行硬、软件建设需要自主的财政权力作支撑，这种建立在自主财政权力基础之上的良性的地方竞争可以促进地方经济社会的发展。
如前所述，在当代中国，财政权力是相对集中的，表现为税政权的向上集中和财政权的集分结合，这种特征既是政治权力向上集中在财税体制上的表现，又是财力适度集中的需要。
之所以要求财力的适度集中，其原因主要体现在直接性财政支出和间接性财政转移支付方面：
第一，为了维护国家主权独立、形成全国统一市场，中央政府必须提供受益范围较大的（如全国性的或跨区域的）公共物品或服务，而这需要中央政府具备独立、稳定、充裕的财政能力，以便可持续、自如地“集中力量办大事”。
第二，调剂地方政府之间的财政资源，以便实现地方政府财政支出能力的均等化、避免重要的社会服务筹资不足、为地方政府提供技术援助等，均依赖中央政府拥有足够的财政转移支付能力[28]，这必须以中央政府拥有强大的财政能力为基础。
第三，在单一制条件下，中央政府除了运用行政手段来调控地方政府行为之外，财政手段也是最为常用的工具之一，它的效果体现为地方政府在多大程度上依赖于中央政府，中央政府在多大程度上扶助地方政府或参与地方事务，使之朝着符合自己意志的方向发展。
第四，促进政治、经济、社会稳定发展要求中央政府提供良好的社会秩序，而通过强大的中央财政能力来干预财政再分配活动，可以控制地方保护主义或诸侯经济的蔓延，从而防止因财力分散所带来的社会不稳定，进而实现社会公平。
既然从整体上判断当代中国的财政权力是相对集中的，而与财政权力相对集中直接相关的财力的适度集中又有现实需要，那么我们有必要从财政收入（应该区分总收入和自有收入，因为广义的政府间财政转移支付构成了这两种收入之间的差异，二者的差异越大，说明地方政府的财政收入受中央政府的影响越大，其行为也就越容易受到中央政府的影响）和财政支出（应该考虑到中央对地方支出的指导程度，因为地方支出既可以由中央政府来筹资又可以由中央政府来指导，而地方财政支出结构最大程度地反映了地方政府的行为特征）[29]的角度来衡量财政权力的分配情况，即财政收入权和财政支出权，前者的狭义是征税权，是指政府强迫个人和私人机构交费的权力[30]；后者更多地表现为事权，其实质是依据政府职能而设定的为社会提供基本公共服务的支出任务。
当然，对财政收入结构和财政支出结构的分析必须包含转移支付结构和借贷结构这两个重要的维度。
鉴于改革开放以来我国共经历过财政包干制和分税制改革（1998年提出，2006年正式实施的公共财政体系建设是对分税制改革的延续和推进），以下将主要从财政收入权和财政支出权的角度来梳理这两个阶段中国式财政分权在中央政府层面的表现。
在20世纪80年代，中国历经了三次以地方财政包干制为特征的财政管理体制改革，分别是1980年的“划分收支、分级包干”、1985的“划分税种、核定收支、分级包干”、1988年的“财政大包干”，这是一套自发探索的有别于联邦制国家的财政分权办法。
在财政包干制改革时期，中国式财政分权在中央政府层面的表现可以从如下方面进行考察：
⑴税收决定权。
由于政治权力和行政权力的相对集中，中央政府掌握着全国税收政策的制定权、税法的颁布和实施权、税种和税目的决定权。
1981年国务院颁布的《关于平衡财政收支、严格财政管理的决定》第二条规定，“坚决维护国家税收制度，不许随意改变税种、税率和减免税收”，税收决定的权威机构排名分别是全国人大、国务院、中央各部委，而地方无法调整税种、税率，即使可以调整，其调整的范围也极其有限。
⑵财政收入支配权。
在“两步利改税”改革之前，按照经济管理体制规定的企业的隶属关系或所有权关系，中央政府有权支配的财政收入包括中央所属企业的上交收入，不过收入的上交可以讨价还价；“两步利改税”改革之后，按企业隶属关系划分中央与地方财政收入的格局被打破，国家与国有企业的分配关系进一步理顺，中央政府享有所得收入的支配权。
⑶税收征管权。
“两步利改税”改革之后，税收征管权在实践上已下放到地方，除了几个小税种归中央政府征管外，几乎所有税种的征缴都由地方政府负责[31]，即，由地方税务机关代征所有的税收并上交给中央政府，中央政府放弃了对税务信息的采集以及根据这些税务信息进行决策的权力，地方政府藉此享有很大的自由裁量权。
这种自由裁量权可以转化为税收优惠权，从而使得中央政府制定的财经纪律遭到了一定程度的破坏[32]。
⑷分成契约制定权。
中央政府因拥有发动有利于中央财政利益的财政改革的主动权，从而掌握着与地方政府签订收入分成比例和上解或补助数额协议的主动权。
地方政府只是充当了财政收入的征缴机关，但与地方政府分享的收入只有预算内收入，且取决于谈判而决定的收入分成比例、契约年限以及地方政府的征税努力程度，从而最大限度地控制了省级政府的财政收入。
不过，由于地方政府的道德风险行为[33]，中央政府的财政控制能力越来越弱。
⑸预算资金支配权。
预算资金的分配处于集权状态，而预算外资金和制度外资金处于分权和监督不力的状态，因为中央与地方政府进行收入分成的只有预算资金，而预算外资金或制度外资金的收取和使用不会像预算资金那样受到严格的计划和财政控制，因而除了能够控制本级预算外资金和制度外资金之外，中央政府不能控制地方政府的预算外资金和制度外资金。
随着预算外资金和制度外资金的增加，中央政府可控的财权在逐步减少。
考虑到需要取得地方政府对税收分成比例的认同，中央政府容忍了预算外资金和制度外资金的存在。
⑹财政转移支付权。
由于财政包干制的制度性缺陷使得地方政府有动力和空间将与中央政府进行收入分成的预算资源转移到无需与中央政府进行收入分成的预算外或制度外渠道，中央政府的财政汲取能力逐渐减小了。
中央财力因此而相对下滑，中央政府的财政转移支付能力也受到了严重的挑战[34]，从而利用转移支付这一手段来控制地方政府行为（如维护和加强地区统一、减轻地区财政差异）的权力和能力越来越小。
⑺强制性财力汲取权。
在财政包干制时期，不仅地方政府有道德风险行为，中央政府也采取了特殊的财政手段来增加自己的财政权力，例如，中央政府通过强迫地方政府购销国库券和冻结地方银行账户来“索取”或没收省级政府的财政盈余资金[35]，通过这种强制性“借款”或“掠夺”的方式从省级政府那里得到一部分剩余资金，这取决于中央对地方财力的判断和谈判与游说的结果。
⑻税收收入的分配权。
中央政府有权决定税收收入如何在国家和地方公共服务提供中进行分配和再分配[36]，但是这些分配和再分配活动的试验性较强，随机性较大，它取决于中央与各省的个别谈判和协商，没有制度化、规则化，不够透明，既容易遭到中央政府单方面的违约（在实践中，中央政府不信守承诺，经常违背或修改已经达成的承诺——三年或五年不变的包干合同或契约经常被中央政府单方面修改），又会影响到税收征缴的质量和效率。
⑼财政支出决定权。
在单一制条件下，中央政府可以将强制性或指令性供给任务下达给地方政府，以此控制地方政府的支出结构和水平，因为地方财政预算虽然由地方政府编制，但是，它们都采取相同的预算科目、单位支出标准、财务报告格式和审计程序，特别是必须上报财政部和国务院审批。
⑽财政自由裁量权的监管权。
中央政府一再强调财经纪律，如《国务院关于地方实行财政包干办法的决定》（国发[1988]50号）第四条对地方政府的税收减免权、预算内收入转移为预算外收入、收支报账等财务制度、会计制度提出了严格的要求，规定国家审计部门可以查处违反财经纪律或弄虚作假行为。
如果说20世纪80年代的财政包干制改革与财政分权的要求还有很大的差距，那么1994年1月1日起实施的分税制改革则在税收分享方面与联邦制国家的财政分权更为接近。
分税制改革是为适应社会主义市场经济发展的需要，特别是为了解决财政包干制所导致的税收调节功能弱化、国家财力分散、中央财政收入比重不断下降、财政分配体制不规范等弊端，主要由中央政府来制定的新的分权规则[37]，这一体制的特色在于中央与地方的财政收入按税种税率分享，而不是像财政包干制时期那样就收入总额进行分成。
既然由中央政府来主导财政管理体制改革，新的分权规则必然如其他转轨经济体那样，中央政府都无一例外地将公共服务的提供责任尽可能多地委托给地方政府，而不太愿意放弃对税收收入的控制权[38]，也就是说，支出任务层层下放，而财政收入层层集中，使得由地方支出的很多项目都是中央政府决定和下达的，这被形象地称为“中央请客，地方买单”。
这种规则制定权的集中因不能受到选民的选票限制[39]，而更好地体现了中央政府的意志。
当然，1994年的分税制改革还远远谈不上制度化，因为中央政府可以随时收回下放的财政权力。
在分税制改革时期，中国式财政分权在中央政府层面的表现可以从如下方面进行梳理：
⑴税收决定权。
为了保证税法统一、严肃财经纪律、保障中央财力增长，中央税、中央与地方共享税和地方税的立法权几乎全部集中在全国人民代表大会及其常务委员会或授权国务院立法，因而它受中央政府的影响或偏向中央政府的可能性显然要远远大于地方政府，地方政府仅有少量的权力可以调整税率，且调整和更改的范围极其有限。
可以说，在税收收入的决定方面，中央政府是集权的，使得中央政府对财政收入的控制权得到进一步增强。
⑵财政收入控制权。
在支出责任分工结构没有太大变化的情况下，分税制改革将税收收入控制权和管理权集中到中央政府[40]，中央政府可以制定所有的税种和税率
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