对开阳县新农保实践的思考.docx

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对开阳县新农保实践的思考

目录

摘要1

关键词1

一、开阳县新型农村社会养老保险试点情况2

（一）开阳县农村社会养老保险的概况2

（二）开阳县新型农村社会养老保险的主要特点3

1．新农保新模式，建立个人、集体、政府三方筹资机制3

2．新农保低门槛，“感恩”养老贷款，让农民心怀感恩3

3．新农保走新路，管好农民“养命钱”4

4．新农保新制度，适时调整政策，促进试点工作的推进4

二、开阳县新型农村社会养老保险试点中存在的问题5

（一）新农保地方财政配套资金落实不到位，保险基金筹集难度加大5

（二）新农保制度机制不健全，管理效率低，保险金保值增值困难5

（三）农民仍受传统观念的禁锢，社会养老意识淡薄5

（四）硬件、软件基础设施筹建不足，基层工作人员的业务水平偏低6

（五）宣传力度不够，农民对新农保政策仍存疑虑6

三、推进开阳县新型农村社会养老保险工作的建议6

（一）政府财政为主导，引导并鼓励社会资金注入，多渠道筹集资金6

（二）加强农村社会养老保险制度建设，建立健全配套政策机制7

（三）深入落实相关政策，明确政府及各职能部门责任7

（四）加快网络系统、基层人员队伍的建设步伐，搭建起基层服务平台8

（五）加大宣传力度，采取切实有效的措施提高农民的养老保险意识8

注释9

参考文献9

成果声明11

致谢11

对开阳县新型农村社会养老保险实践的思考

李飞

摘要：

农村社会养老保险是农村社会保障制度的核心内容，是实现广大农民老有所养，促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。

开阳县于2008年6月30日正式启动新型农村社会养老保险试点（以下简称“新农保”），全面实施《贵阳市新型农村社会养老保险试行办法》，标志着开阳县农村社会保障制度建设进入新阶段。

截止目前，开阳县试点工作取得了突破性的成绩，但仍存在着资金缺乏，宣传不够，农民传统观念的禁锢等问题。

如何正确解读和处理新农保制度试点过程中存在的上述问题，并着力从试点实践层面推进和完善新型农村社会养老保障，是当下亟待解决的理论与实践问题。

关键词：

开阳县；新型农村社会养老保险；社会养老保障

ThinkingonPracticeofNewRuralSocialEndowmentInsuranceinKaiyangCounty

LiFei

Abstract:

Theruralsocialendowmentinsuranceiscentralcontentoftheruralendowmentwhichcanmaketheaccomplishmentofcountrysideresident.Itisalsotheimpartmentpolicyofthefamilyharmony’spromotionandthefarmers'incomeincreasce.KaiyangCountystarts“Thenewagriculture”inJune30,2008toguaranteetheworkofficially.Itmakethe"GuiyangNewRuralcommunityOld-ageinsuranceImplementationapplication"workcomprehensively,whichsymbolizesthattheKaiyangCountyruralendowmentsystemconstructiongetintothenewstage.Nowadays,theKaiyangCounty’sworkhasmadetheunprecedentedprogress.However,itstillfacestofactthatlackoffund,theinsufficientofpropaganda,farmertraditionalideasquestionsandsoon.Howtoexplaintheabovequestionsanddealwiththemcorrectlyisthemostimportanttheoreticalandpracticalproblemsintheprocessofnewruralcommunityold-ageinsurancesystemexperiment,aswellastotrytoimprovethepracticeofnewruralcommunityendowmentinsuranceandtomakethenewruralcommunityendowmentinsuranceperfect.

Keywords:

TheKaiyangcounty;newruralsocialendowmentinsurance;socialendowment

“养儿防老”、“土地养老”一直是开阳县农民根深蒂固的养老观念，但是由于大量的青壮年农民进城务工，农村老年人的空巢化、贫困化现象非常严重，加上失地农民数量的增加，因而“靠子女、靠土地”的传统养老越来越靠不住。

由于社会保障功能的缺失，丧失劳动能力的农村老年人的养老问题越来越成为他们的“后顾之忧”，也逐渐成为一个亟待解决的社会问题，。

随着开阳县农村人口老龄化的加剧、老年人口贫困化程度的加快、家庭养老功能的弱化以及原农村社会养老保险制度设计的缺陷等问题的凸显，使建立新农保制度成为必要。

开阳县于2008年6月启动新农保试点，全面实施《贵阳市新型农村社会养老保险试行办法》。

新农保工作的开展，使农民对养老有了新的认识，减轻了农民及其子女的经济负担，同时也缓解自身的养老压力。

本文从开阳县新农保实践出发，通过对试点过程中遇到的难题加以分析，尝试提出解决相应问题的建议，探索一条适合开阳县实情的新农保发展道路，进而推动试点工作的有序进行，扩大新农保试点范围。

一、开阳县新型农村社会养老保险试点情况

（一）开阳县农村社会养老保险的概况

开阳县是一个拥有38万余农业人口的高原农业大县，农业人口占总人口的86%，60岁以上的农村居民4.3万人，占总农业人口的11.3%。

1995年，开阳县建立农村社会养老保险制度，虽已初步形成了农村社会养老保险制度的基本框架，但仍存在着管理水平低、可持续性差、保障水平低等制度性缺陷，后期出现了参保人数下降、基金管理运行加大等现象，农村社会养老保险工作几乎陷入停顿状态。

新农保制度的建立和试点，成为解决原农保待遇低、无调待整机制、政府不补助、无激励机制等突出问题的最佳利器。

开阳县历时三个月的准备，新农保试点于2008年6月如期开展，各个乡镇实施了《贵阳市新型农村社会养老保险试行办法》，当年10月全面实施新农保。

“广大农民有了自己的‘养命钱’，政府花钱买保险，农民也可以领到养老金，这些是过去想都不敢想的好事”。

按照新农保政策，开阳县行政区域内年满18周岁及以上的农业户籍人员，都可按上年度各区农民人均纯收入的8％来缴纳保费。

缴纳15年以上，便可在60岁时享受养老保险待遇。

养老金发放时，按本人历年月平均缴费基数的20％计发；以15年为起点，缴纳保费每超过一年，计发比例就提高1个百分点，这部分金额由财政投入。

同时，新农保也充分照顾农村老人，规定已满60周岁的老人，可一次性缴纳15年养老保费，并于缴费的次月开始领取养老保险金；此外，还可由子女或其他家庭成员参保，老人即可领到上一年当地农村居民最低生活保障标准的50％作为养老补贴。

据开阳县人事劳动与社会保障局统计的数据显示：

2008年6月30日，开阳县启动新农保试点工作，成为贵阳市首批试点单位之一。

截至2009年7月20日，开阳县共有15893人参保，缴纳参保资金累计2959.97万元。

其中18至30周岁的有393人，占参保群众的2.47％，31至45周岁的有2962人，占参保人数的18.64％，46至59周岁的有6006人，占参保人数的37.79％，60周岁以上参保人群共6536人，占参保人群的41.13％。

据开阳县人力和社会资源局统计，开阳应参保的人员为167580人，截至2010年10月9日，该县参保农民已达14万人，累计综合参保率为83.94%，60周岁以上的参保率已达94.17%。

截至2010年底，全县新农保参保133059人，征缴金额1.13亿元，参保人员及征缴资金位居全市第一，提前100天完成省、市下达的年度目标任务。

（二）开阳县新型农村社会养老保险的主要特点

开阳县新农保试点的基本思想是“低缴费、保基本、广覆盖、可衔接”，个人、集体、政府三方筹资，辖区内具有开阳户籍年满18周岁未满60周岁的农村居民（在校学生除外）均可参加。

其主要特点有：

1．新农保新模式，建立个人、集体、政府三方筹资机制

1998年以来，开阳县农村社会养老保险基本处于停滞状态，主要是因为国家金融政策的调整和银行利率的变化，使得以“储蓄积累”模式为基础的原农村社会养老保险暴露出制度设计的缺陷。

原农保中政府责任不到位，财政投入不够（特别是中央财政没有投入），缺乏公共财政的补助支持机制。

参保主要由个人缴费，而农民收入较低且不稳定，个人缴费难以持续，集体补助基本得不到落实，农民参保积极性受影响，农村社会养老保险扩大覆盖面工作受到较大压力，制度的持续性受到挑战。

开阳县新农保采取社会统筹与个人账户相结合的制度模式，基础养老金与个人账户养老金相结合的待遇方式。

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴、利息和其他收入构成，参保人员在一个自然年度内可自主选择缴费档次，一次性缴纳，多缴多得。

缴费标准根据政策规定和农民收入增长情况适时调整，县政府财政补贴50%。

有条件的村集体应当对参保人员缴费给予补助，补助标准由村民大会或村民代表大会确定。

鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人员缴费提供资助。

农民个人缴费全部记入个人账户，集体补助和其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人员缴费的资助及政府补贴也全部记入个人账户。

参保人员养老保险关系跨统筹范围转移的，个人账户储存额本息全部转移。

2．新农保低门槛，“感恩”养老贷款，让农民心怀感恩

按新农保的标准，开阳县以当地农民的年平均收入核定的缴费基数，农民每人每月缴纳的养老保险费为24.6元，60岁以上的农民只要一次性补缴15年的养老保险费4428元，即可按规定于次月起领取每月98.52元的养老金直到死亡。

死亡后，其个人账户的本息余额退还给其法定继承人或指定受益人，并有500元丧葬补助金。

不过，这个惠农政策在试点中遇到难题，开阳县农民并不富裕，让60岁以上的农民一次缴清4428元的保费，对一些农村家庭来说还有困难。

为了使60岁以上贫困农民也能参保，开阳县人事劳动与社会保障局（以下简称“社保局”）与金融机构协调，以贷款方式为60岁以上的农民办理新农保。

通过县农村信用合作联社，农民可申请到参保贷款，一次性缴足15年参保金，从缴费次月起，就可以享受到养老金待遇，这些养老金完全可以用于抵偿银行贷款。

农民还贷方式从领取的养老金中逐月等额扣除85.11元，5年后，农民养老金账户里加上500元的丧葬费一共有3518.60元的余额。

即是说，申请“感恩”养老贷款的老人，不仅不花一分钱就能够参保，5年后还能余出3000多块的存款。

这样双向互惠的政策，在解决60周岁以上村民参保问题的同时，又零风险地拓展了银行的金融业务。

3．新农保走新路，管好农民“养命钱”

为管好参保农民的“养命钱”，开阳县社保局推出新的工作模式。

在新农保办理全过程中，县社保局和各乡镇的劳动保障所都不会接触资金实体。

参保农民只需到乡镇劳动保障所办理参保登记手续，填写申请表后，由劳动保障所业务人员出具“缴费通知单”，参保人员按照“缴费通知单”上的缴费金额到指定的金融机构缴费，然后再回到劳动保障所换取“缴费收据”。

在业务办理过程中，乡镇劳动保障所不接收现金，只出单据，让农民自己去农村信用合作社缴费。

一方面让农民心里踏实，另一方面也减少了社保局和金融机构之间资金入户的中间环节，保证了资金安全。

新农保的管理机构在整个运行过程中都不会接触到现金，而是填满个人信息的表格和缴费的相关票据。

4．新农保新制度，适时调整政策，促进试点工作的推进

为了与国家、省、市政府的相关政策平稳衔接，开阳县对2008年出台的《贵阳市新型农村社会养老保险试行办法》进行深入学习和研究，认真贯彻该政策，并制定出台了适合本县实情的《开阳县新型农村社会养老保险工作实施细则（暂行）》，结合当地发展情况，灵活调整，与时俱进，促进新农保工作的推进。

一是在参保对象上，城镇居民不再纳入参保范围。

二是在个人缴费标准上，上一年开阳县新农保的个人缴费标准是按照上年度农民月人均纯收入的100%、200%、300%等3个动态标准来执行的，将其调整为100元、200元、300元、400元、500元、800元、1000元、1200元8个档次，参保人可根据本人经济承受能力自主选择，多缴多得。

三是在养老金待遇上，月基础养老金从每月40元提高到每月55元，同时对年满90岁的参保老人，月基础养老金另增加45元；对于农村计划生育独生子父母，月基础养老金增加20元；农村计划生育独生女父母，月基础养老金增加40元；计划生育独生子女伤残、死亡的父母，月基础养老金增加50元。

四是在政府补贴上，除对所有参保人按照每人每年30元的标准给予补贴外，对选择800元、1000元、1200元3个较高档次缴费的，另增加3元、6元、10元补贴；对农村计划生育后遗症对象参保，根据不同类型按不同标准为其代缴；对农村重度残疾对象，按最低缴费标准为其代缴。

二、开阳县新型农村社会养老保险试点中存在的问题

（一）新农保地方财政配套资金落实不到位，保险基金筹集难度加大

开阳县新农保实行养老金由个人、集体和政府三方共同筹资机制，但在实际操作中资金筹集难度较大。

首先，农民收入水平普遍较低，缴费能力弱。

改革以来，开阳县农民收入虽有较大程度的提高，但农民收入增长缓慢，跟不上经济发展的步伐，与城市居民收入差距日益拉大。

其次，集体经济总量低，扶持能力弱。

开阳县大多数农村集体在“林改”等一系列改革后，集体自身已无经营实体，村集体几乎失去了经济来源，拿出钱补贴村民亦是一大难题。

加上集体补助缺乏制度性约束，使得集体补助难以兑现。

再次，开阳县财政收入水平低，转移支付能力弱。

除几个乡镇财政良好，大多财政状况较差，难以承受相应的养老保险资金，一定程度上限制了政府的转移支付能力及对农民参保的扶持力度。

（二）新农保制度机制不健全，管理效率低，保险金保值增值困难

开阳县现行的农村养老保险办法是基于1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》修改形成的，带有明显的政府意愿和行政色彩，此方案在自愿原则、缴费标准、筹资规定等方面存在缺陷，操作性不强，缺乏法律执行力。

农村社会保险法律制度跟不上形势的发展和时代的变迁。

目前，储蓄基金主要是存银行和买国债，随着银行利率和国债收益率的下降，养老基金存在较大的贬值风险，并且养老基金增值渠道单一，基金难以有效保值增值。

加上大多数农村养老基金的管理及运营还集中在不具备相应基金管理人才、技术和投资主体资格的市县一级，新农保基金管理手段缺乏，运营层次低，规模不经济，易受到当地行政干涉，难以防止基金违规，因而基金管理运营效率普遍偏低。

（三）农民仍受传统观念的禁锢，社会养老意识淡薄

开阳县新农保参保率较以前大有上升，但总体上还处于较低的水平，农村主要采取的还是家庭养老或土地养老的模式。

“养儿防老”、“土地养老”的观念经过长久的沉淀，在农村隐然成了一种制度性的意识安排，在大多数农民的意识里根深蒂固。

虽然现在已有了促使其改变的客观条件，但要在一个较短时间内有较大的转变还比较困难。

农民参保率不高，主要是农民受传统养老观念的禁锢或对社会养老保险的认知缺陷所致。

首先，农民从传统养老转变为社会养老需要一个了解、认知的过程。

新农保推出也才两年多时间，很大部分农民的社会养老意识还处于萌芽时期，对新农保政策也缺乏了解；其次，开阳县农村经济基础薄，部分农民经济能力弱。

按照现有新农保政策，农民自愿筹资缴费难度大，尤其是特困家庭，经济状况不好，除了基本生活开支外，没有钱用于参保。

（四）硬件、软件基础设施筹建不足，基层工作人员的业务水平偏低

开阳县的新农保实践还处于起步阶段，许多方面的工作未完全成熟，特别是在基层组织、基础设施建设方面。

新农保的基层机构设置较少，没有广泛地覆盖到村级层次，只是在乡镇级设有基层站点，也只有少许较大的村才设有服务站，且存在着服务水平低、管理效率低、网络体系不健全、培训机构体系不健全、工作人员业务技能差等问题，相比之下工作量大大增加，从而使得新农保管理成本的增高。

特别是在社会养老保险征收、养老基金的投资和运营、养老金的计发、档案管理、制度的设计与安排等方面，缺乏专业技术性人才，对人才的培养也缺乏相应的基建设施。

开阳县基层社会保险经办机构现有的工作人员大多并非专业，对于社会保险也是一知半解，只能做一些较简单、非专业的基础工作，这无形中使新农保的工作质量大打折扣。

当然，要使这个庞大系统的每个人接受专业知识的学习和培训，也是比较困难的，这需要财力、物力及人力的有效配置。

（五）宣传力度不够，农民对新农保政策仍存疑虑

开阳县虽然在新农保宣传工作中花了不少力气，但对于全县的农村居民还处于起步阶段的宣导，加上部分宣传人员自身对新农保制度的理解不够透彻而引致的误导，以及宣传工具和渠道的选择不当，致使宣传成效不高。

另外，农民自身对政府政策多变的排斥心理，加大了宣传工作的难度。

从开阳县先期试点的实施状况看，有些未参保农民对政策的信任度不高，认为养老金的缴纳并非如宣传单上所言，以后每年缴的钱会越来越多，负担会越来越重；有的农民担心自己省吃俭用缴的钱会被挤占挪用；还有农民担心自己现在缴了钱，等年老时政策又变了，拿不到养老金，即便有也是很少的，这与存银行没有什么分别，而且物价上涨很快，等十几年后，这点钱对自己的生计问题的作用微乎其微等等疑虑。

三、推进开阳县新型农村社会养老保险工作的建议

（一）政府财政为主导，引导并鼓励社会资金注入，多渠道筹集资金

政府作为农村社会养老保险的主体，应继续发挥“领导”作用。

依据新农保三方筹资机制、精算原则、其政府和各乡镇财政承受能力、农民缴费能力及保障范围内的消费水平等，合理测算财政补贴力度和养老金待遇水平。

并随经济的发展适时调整养老金领取标准，做实个人账户，杜绝农村社会养老账户出现类似城镇居民养老的“空账”问题。

政府财政补贴是新农保的基础，只有补贴到位，才能做实农村社会养老账户。

确保政府的责任主体，明确政府在转移支付中的责任，政府财政大力向新农保倾斜，是顺利推行新农保的关键所在。

但是，就开阳县的实际而言，单靠政府财政资金支撑养老账户是不长久不可持续的。

因此，需要充分发挥集体和民间资本的优势，引导并鼓励社会资金注入，以政府财政为主，社会资金为辅，在保证资金安全的前提下，采取多样的渠道投资基金，确保养老基金保值增值，为新农保增血、输血，维护广大参保农民的合法权益。

首先，建议对农村无子女户、独生子女户、双女户的参保费给予补助。

其次，可发行地方政府债券，将其作为部分养老金的增值渠道。

如今房地产业蓬勃发展，特别是地方政府大量建设城市经济适用房、安置房、廉租房等，可将少量的新农保基金投入房地产建设，以较少的风险获得较高的收益。

再次，可以以税收支持新农保基金的筹集。

一方面对基金收益实行免税并对村级集体经济补助新农保给予税前列支；另一方面是土地转让政策支持，地方财政可从土地转让所产生的税费，返还一定的比例注入新农保。

最后，可建立新农保捐赠基金和发行社会保障彩票。

鼓励国内外企业、单位、社会各界人士对贫困乡镇农民捐赠现金或实物，形成农村社会养老保险的特殊基金，以促进新农保制度的健康发展。

（二）加强农村社会养老保险制度建设，建立健全配套政策机制

为保证新农保制度的正常运作，建议在学习和借鉴其他地区养老保险制度政府和实践的基础上，根据本县具体情况，制定相关的新农保政策体系，并逐步完善。

以法规制度的形式规范如参保登记、保险费缴纳、养老保险待遇发放和基金监管等重要环节。

各乡镇应根据当地农村经济发展的实际情况，在上级政府部门制定有关法律法规的基础上，认真贯彻落实相关的新农保政策，为新农保制度试点工作的推进提供一个良好的制度环境和操作平台。

协调社会保障各个项目在覆盖范围、筹资比例、待遇计发等方面的互补与衔接，把改革和管理结合起来。

政府还需注意保持政策和制度的统一，不能政出多门，各行其是，应做到规范化和法制化。

此外，在大力推进新农保同时，各级政府应重视基层农保机构建设与管理工作。

机构建设和制度建设只有同步进行，才能确保新型农保工作的持续开展。

（三）深入落实相关政策，明确政府及各职能部门责任

其一，应加强基层组织领导，高度重视农村社会养老保险工作，加强政策宣传引导，逐步推进新型的农村社会养老保险。

村干部在推行养老保险时，要避免“捆绑”范围过大，否则农民不愿意接受；执行政策时各村要一致，否则会导致村民们对政策的稳定性产生怀疑，处于观望状态。

其二，应加强部门内及部门间的协作，推进目标任务全面完成。

为了确保目标任务的完成，各部门特别是基层组织应竭力配合，并明确各部门的责任。

财政部门应做好工作经费的保障工作；公安部门应为前来办理登记手续的群众做好服务工作；人力资源和社会保障局应做好新农保业务指导工作，加强与上级部门沟通，及时将本县的具体情况实事求是地向上级各部门汇报；“两办”应加强督促检查，定期通报新农保工作开展情况。

此外，应确立乡镇劳动保障部门的独立性。

新农保的基层执行组织基本上为乡镇劳动保障部门，但有些乡镇因机构设置和经费紧张等问题，劳动保障部门没有独立开展此项业务，这在一定程度上影响乡镇劳动保障部门工作的开展。

为此，必须进一步确立乡镇劳动保障部门的独立性，明确责任义务，确保人员、经费到位，建立政、事、财分开的制衡机制，这是新型农村社会养老保险工作顺利开展的重要保障。

（四）加快网络系统、基层人员队伍的建设步伐，搭建起基层服务平台

首先，加快基层网络系统的建设步伐。

为进一步理顺和健全农村社会养老保险经办机构，确保工作顺利推进。

建议县委、县政府专门成立由各级政府主要领导、主要负责同志和相关部门负责人为成员的工作领导小组，设立县新农保收付管理中心。

同时，各乡镇、村也设置相应的工作机构，从而在全县建立县、乡、村三级互动的新农保网络体系。

其次，加强农村养老保险的组织建设。

建立一支专业的农村社会保险经办人员队伍，加强各级经办人员的业务培训，提高其理论知识水平和业务操作技能。

同时，根据工作需要，对工作人员进行有关政策理解、服务意识等方面的宣传和教育，以此来提高基层执政能力。

确保新农保试点工作的顺利推进，新农保工作离不开一支高素质的执行队伍。

最后，提高基层工作人员的服务水平。

坚持上门服务，做到宣传登记到户到人，参保手续办理到户，参保凭证发放到人手，应该避免让参保人员村里、乡里来回跑的现象。

坚持阳光操作，对享受补贴待遇的对象、条件、标准，都要在行政村范围内进行公示，接受群众监督，真正让农民群众投上“放心险”。

（五）加大宣传力度，采取切实有效的措施提高农民的养老保险意识

首先，充分利用报纸、电视、广播和网站等媒体设计详细的宣传方案，如印制新农保宣传资料，编印“新农保三字经”等，利用每周的赶集天，出动宣传车、设宣传咨询点、发放宣传资料，力争做到人人明白政策，人人了解政策。

镇、村设立固定宣传栏，对新农保政策及参保情况、领取养老金情况及时进行公示宣传；镇政府组织召开全镇干部职工大会，加强对新农保政策