PPP项目实施方案模板.docx
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PPP项目实施方案模板
PPP项目实施方案参考模板
（征求意见版）
说明：
本模板的意义在于统一公司实施方案撰写的大致框架，理顺实
施方案编制的内在逻辑，以真正实现实施方案理清项目的商务
条件、辅助政府决策、为后续合同撰写提供依据的目的。
好的实施方案，应逻辑清晰、前后一致、论证充分。
在排篇布局上，本模板仅供参考，具体可根据当地政府审核的
实际要求进行调整。
1
摘要或概述
可参考“贵州省三都至荔波高速公路工程PPP项目”的核心内容摘要。
1编制依据和编制原则
1.1编制依据
应选取与本项目直接相关的法律、政策、标准和文件。
可参考“四平市地下
综合管廊PPP项目实施方案”关于采用编制依据的写法。
1.1.1主要相关法律、法规
1.1.2PPP相关政策文件
1.1.3主要工程技术规范及标准（包括国家级和地方级）
1.1.4各级政府关于具体行业的建设规划文件
1.1.5项目的前期论证文件
项目的前期论证文件，主要是指政府批复等前期成果性工作，这些文件应作
为实施方案的附件备查。
未获得批复的论证文件，不能作为实施方案的依据，只
能作为参考资料。
1.2编制原则
编制原则是项目实施的行为准则和标准。
应根据项目实际情况进行撰写，并
在实施方案成稿之后对原则进行复核，保持实际内容与原则相一致。
以下表述供参考。
为了确保本项目的成功运作和目标的实现，在运作过程中须贯彻以下原则：
（1）严格执行国家法律、法规、规章和政策规定，杜绝通过保底承诺、回
购安排、明股实债等方式进行变相融资，保证项目PPP模式合法合规；
（2）项目实施过程坚持“公平、公正、公开”；
（3）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；
（4）保护国家、职工、债权人和其他各方合法权益；（涉及TOT的项目）
（5）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；
（6）坚持通过法定竞争机制选择政府合作伙伴；
2
（7）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；
（8）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益；
（9）理顺政企关系，明确特许经营者和政府的权利和义务，完善PPP合作
制度；
（10）坚持结合项目实际情况，广泛调研，充分吸收类似项目的运作经验，
遵守行业惯例。
2实施方案编制的组织体系
2.1决策机制与协调机制
通过联评联审机制对项目审批流程进行优化，明确项目的决策机制。
可参考
“来宾园博园PPP项目实施方案”关于建立协调机制与优化流程的表述。
2.2授权关系
政府对实施机构的授权
2.3编制主体
3本项目的实施机构
3.1咨询机构
咨询机构是谁，受谁委托
4项目概况
4.1项目名称
4.2项目背景与意义
项目的必要性放在这里论述。
4.3项目内容
包括项目区位、占地面积、投资规模、建设内容、资产价值和资产范围、建
设期、运营内容等。
3
4.4项目前期工作与项目现状
4.5产出说明
4.5.1项目直接产出
提供公共产品和公共服务的种类、数量、标准。
产出说明部分，要和技术顾
问进行协作。
4.5.2项目间接产出
项目产生的具有正外部性的经济效益、社会效益、生态效益等。
5项目采用PPP模式的必要性和可行性
5.1项目采用PPP模式的必要性
包括拓宽投融资渠道、加强政府债务管理、通过市场竞争提高公共产品供给
的效率、推动政府治理模式改革、优化风险分配等。
其中物有所值评价是对PPP
效率性的验证（附件一）。
参考“四平市地下综合管廊PPP项目实施方案”关于采用PPP模式必要性的
论述。
5.2项目采用PPP模式的可行性
一是从项目的角度，论证项目的属性适合引入社会资本；
二是从政策的角度，论证相关行业引入PPP的政策支持；
三是从社会资本方的角度，通过初步市场测试的反应，论证市场成熟度；
四是从政府方的角度，通过财政承受能力论证（附件二），论证政府有能力
承担PPP。
5.3项目采用PPP模式的运作目标
6项目的运作方式
6.1项目运作方式的决策树
供参考，可以补充新的模式。
4
PPP项目运作方式选择
项目性质
存量PPP项目新建PPP项目
否
是否转让
是
资产所有权
期满是否移交
用户服务
是否存在
的提供方
改扩建内容
是
否
社会资本/
政府
项目公司
否
是
委托运营
管理合同
转让-运营-移交
改建-运营-移交
建设-运营-移交
建设-拥有-运营
（O&M）
（MC）
（TOT）
（ROT）
（BOT）
（BOO）
图1PPP项目运作方式决策树
6.2选定运作方式的理由
结合项目的具体特征，逐步分析采取相关模式的理由。
复杂项目的运作方式
选择论证，可参考“来宾园博园PPP项目实施方案”关于项目运作方式的论证。
这部分可以考虑对不同运作方式进行方案比选论证，参考“昌吉供水项目实
施方案”附件二的项目操作方案比选论证。
6.3项目工作界面
征地资金征地实施立项融资采购过程监管监理招标⋯.
政府
实施机构
项目公司
政府出资机构
社会资本
相关政府机构
建议用上表的形式协助撰写项目工作界面，将项目全生命周期涉及的各方责
任用表格显示出来，并以此为据撰写下面的主体权责。
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6.3.1实施机构的主体权责
6.3.2项目公司的主体权责
6.3.3政府出资机构的主体权责
6.3.4其他政府机构的主体权责
包括但不限于财政、发改、国土、审计、规划、公安、监察以及相关的行业
主管部门。
7项目结构
7.1项目结构图以及对项目结构图的具体说明
实体用方形，合同用椭圆形。
7.2项目合作期限
7.3项目投融资结构
7.4回报机制
7.5政府补贴资金来源
PPP项目付费纳入政府预算
7.6项目资产权属
8项目风险分配
8.1风险识别
基本逻辑是通过专家德尔菲法，对项目的风险（不确定性）进行识别，注意
需要根据专家的资历对专家的打分设置权重。
风险有无的判断是PPP咨询水平高低的体现。
好的PPP咨询顾问能够识别项
目潜在的风险，并在合同中加以约定，以防止合同执行过程中缺乏依据；糟糕的
PPP咨询顾问没有能力识别出相应的风险，无法在合同中加以预防，从而留下后
患。
常见PPP项目的风险如表1（来源于王守清教授授课内容，仅供参考）所示。
表1特定类型项目的风险
类别与项目类别相关的风险
6
所有类别项目
电厂项目
交通（道路）项目
交通（隧道/桥梁）
项目
不可抗力风险
政治风险（法律/政策变化、国有化，取消合同）
财经风险（通货膨胀、利率，外汇兑换率/可兑换性）
建设风险（成本超支、工期延误、质量不合格）
运营风险（运营商能力、产品数量/质量、生产规范化、设施/设备状况风险、原材料供应风险）
市场收益风险（竞争风险、）
法律风险（文件/合同风险（歧义、争端、仲裁、适用法律））
债务偿还能力
设备/原材料进口限制
发电量变化
电费收取困难
非法偷/用电
电力传送故障
竞争低电价
技术未达标而所在国营电力机构拒绝购销所发电力电厂位置不适当（交通不便）环保争端
燃油/煤价格/供应变化
施工延误
过长停运时间
电力购销合同违约赔偿金（发电数量/质量未达标）
政府对利润（收益率）和电价的控制
交通流量不足（预测不准或误差大）
竞争路线（特别是免费/低价路线）
过路收费费用调整受限制
成本超支（由于项目规模，特别是项目处于崇山峻岭区）
工期延误（拆迁，额外技术困难）
所有权争议（如考古发现）
为减少对公共交通影响而采取的必要措施
与本路相连的其他项目延误
收入为本地货币（外汇兑换率和可兑换性）
地质条件
市区施工安全和地面交通的影响
健康问题（隧道要用压缩客气）
海/河床的稳定性
隧道运营期的交通意外和火灾
航运/航空队桥梁运营的限制
航运工人/渔民的抗议/反对
恶劣天气
7
来自轮渡和空运的竞争
较长的土地拆迁期
现有复杂设施的转移
不同部门/地区不合作
运营收费的限制
交通（铁路/地铁）
设计获批过程的复杂/困难
项目
来自路运的竞争
环保争端
税收问题
换/转轨控制系统昂贵来自其他机场的竞争区域/国际贸易情况旅游市场情况
政治稳定性和居民开支情况
交通（机场/港口）与其他交通设施的链接
项目缺少适当的扩建土地
航运能力及受设备状况、劳资争端和天气影响
经济发展情况
收费制度和高低的变化
政治风险
购销或支付（Take-or-Pay）合同
管道泄漏
处理厂（水/气）项
不付费或盗窃行为
目
收费价格受控制
环保标准变化快，特别是水处理项目
8.2风险评估
对专家识别出来的风险，按照风险发生的概率和造成的危害进行评价，评估
出一般风险和重大风险。
8.3风险分配
根据风险分配的基本原则将风险在各方之间进行分配。
风险分配三原则包括：
一是由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承
担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限。
PPP项目风险分配一般情况如表2所示（来源于王守清教授授课内容，仅供
参考）。
在风险分配环节，仅提供一张表格是不够的，要对政府和社会资本方究
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竟如何共担风险解释清楚，例如，地铁项目对客流风险的分配要与付费机制之间
关联起来。
表2
项目风险分配的一般框架
风险
风险承担方
政
政
发
项
承
放款
保
担
府
府
起
目
包/
银行
险
保
部
公
公
供
财团
公
公
门
司
司
应
司
司
商
政治风险
国有化，取消，扣押，没收
项目唯一性（没有竞争项目）
法律变更（一般，通用）
法律变更（特定，专门）
项目审批延误
政府的无所作为或负面作为
现有设施状况及相关规定
税率提高（一般、通用）
税率提高（特定、专门）
政治不可抗力
政府中止特许合同
政府不支付费用
当地合作伙伴的可靠性
？
？
建设风险
土地拆迁与补偿
？
？
设备/材料进口限制
？
？
成本超支
？
？
融资成本增加
？
？
工期/质量风险
？
承包商违约
？
项目公司（特许BOT公司）违约
工程变更所引起的工期、成本变化
？
？
环境破坏（持续的）
环境破坏（现行的）
考古和历史文物保护
施工不可抗力
运营风险
政府部门违约
项目公司违约
9
项目公司中止合同
运营商能力缺陷
环境破坏（存续的）
运营不可抗力
劳资争端
技术风险
设备维护状况/停机时间过长
设备状况（维护）
市场和收益风险
收费/收益不足
？
？
市场对产品需求发生变化
？
？
产品输送途径（电/水/气）输送终端
其他收入不足
？
？
偷窃行为（如偷水、偷电、偷气等）
？
燃油/煤供应和价格发生变化
？
？
？
政府对利润和收费价格的限制
？
？
？
财经风险
通货膨胀
？
？
？
利率
？
？
？
外汇兑换率
？
？
？
外汇可兑换性
？
？
？
法律风险
设施抵押权/出租权
设施所有权
担保/合同结构
8.4风险管理
对主要风险的管理措施进行分析，包括风险回避、风险转移、风险减轻、风
险准备金、风险融资等。
谁的风险谁管理。
政府通过行政体系管控风险，社会资本通过合同体系进行风险转移，不可抗
力通过保险转移。
9项目交易结构【合同中的主要商务条款】9.1项目合同体系图
9.2合资协议的交易结构
具体内容仅供参考。
10
9.2.1项目总投资、资金来源、资本金比例
9.2.2项目公司股权结构
9.2.3政府出资方和社会资本方的主要权利义务
9.2.4项目公司的组织形式和治理结构
9.2.5股东权益分配机制
9.2.6股权转让限制
9.2.7提前退出机制
9.3特许经营协议的交易结构
具体内容仅供参考。
9.3.1特许经营权
9.3.2特许经营期
9.3.3政府方的主要权利义务
9.3.4项目公司的主要权利义务
9.3.5回报机制
包括成本和收入测算、付费机制、回报率、股东分红等
9.3.6调价机制
9.3.7政府补贴资金来源
PPP项目付费纳入政府预算
9.3.8政府配套安排
包括前期工作与相关费用、项目用地、配套设施、税费优惠、政策支持
9.3.9征地拆迁和补偿
9.3.10项目设计、建设和运营
9.3.11绩效考核【是否有必要单独设立章节】
包括合同签约行为考核、工程建设质量考核、工程建设进度考核、项目资金
管理考核、项目运营绩效考核、项目财务管理考核、履约担保行为考核、移交行
为考核等方面的考核内容、考核对象、考核标准和考核处理办法。
11
9.3.12付费机制
9.3.13履约担保和保险机制
9.3.14项目移交
9.3.15合同调整
包括应急处理、临时接管、提前解除合同、合同变更、合同展期、项目改扩
建要求
9.3.16争议解决
9.4融资协议的交易结构
9.4.1投融资结构
9.4.2融资方式
无追索项目融资、有限追索项目融资和股东担保融资等方式的适用情形，以
及本项目选用融资方式的优先序。
9.4.3融资保函
9.4.4金融机构的介入权
9.4.5政府融资协助
9.5资产转让协议的交易结构【存量项目】
10社会资本的选择
10.1采购方式的选取以及项目公司是否需要二次招标
要有具体论证。
10.2社会资本应当具备的条件
10.2.1主体资格
是否要求法人主体、是否接受联合体、联合体的具体要求、利益
冲突相关规定。
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10.2.2资质
根据项目要求投资人应具备的行业资质以及财务能力、技术能力
和管理能力等。
10.2.3经验业绩
10.2.4合规要求
供应商（如共同投标，则联合体各成员）在过去五年内，没有严重违约、被
逐出现场或被解除协议等不良记录；资产、业务、经营活动没有处于被法院执行
的状态；没有因上述原因成为法律诉讼对象。
10.3招标标的
10.4评审原则和标准
10.5投标保证金
10.6采购实施程序
10.6.1采购准备
10.6.2采购与响应
10.6.3开标与评标/磋商、谈判流程
10.6.4采购结果确认谈判和签订协议
10.7采购进度安排
用T+天数来表示
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11项目监管架构
11.1履约监管
11.1.1质量与安全监管
11.1.2收费与成本费用监管
11.1.3合法合规监管
11.2行政监管
政府相关行业主管部门依据法定职责对项目公司从行政和行业角度进行行
政监管，可以按照主管部门和监管内容进行列举。
11.3公众监督
11.3.1投诉受理
11.3.2信息公开
12项目财务分析
12.1基础数据
注意，财务模型中的基础数据不是来源于假设，而是有数据支持的调研和预
测。
真正体现咨询水平的是基础数据的处理，例如，电价来自于调研和预测；电
量来自于对技术人员的调研。
对每一个基础数据，均应交待依据，必要的时候应
采用专家德尔菲法。
12.2财务测算
12.3财务评价
13附件一：
物有所值评价
14附件二：
财政承受能力论证
14
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