PPP项目实施方案模板.docx

1、PPP项目实施方案模板PPP项目实施方案参考模板（征求意见版）说明：本模板的意义在于统一公司实施方案撰写的大致框架， 理顺实施方案编制的内在逻辑， 以真正实现实施方案理清项目的商务条件、辅助政府决策、为后续合同撰写提供依据的目的。好的实施方案，应 逻辑清晰、前后一致、论证充分 。在排篇布局上， 本模板仅供参考， 具体可根据当地政府审核的实际要求进行调整。1摘要或概述可参考“贵州省三都至荔波高速公路工程 PPP项目”的核心内容摘要。1 编制依据和编制原则1.1 编制依据应选取与本项目直接相关的法律、政策、标准和文件。可参考“四平市地下综合管廊 PPP项目实施方案”关于采用编制依据的写法。1.1.

2、1 主要相关法律、法规1.1.2 PPP相关政策文件1.1.3 主要工程技术规范及标准（包括国家级和地方级）1.1.4 各级政府关于具体行业的建设规划文件1.1.5 项目的前期论证文件项目的前期论证文件，主要是指政府批复等前期成果性工作，这些文件应作为实施方案的附件备查。 未获得批复的论证文件， 不能作为实施方案的依据， 只能作为参考资料。1.2 编制原则编制原则是项目实施的行为准则和标准。应根据项目实际情况进行撰写，并在实施方案成稿之后对原则进行复核，保持实际内容与原则相一致。以下表述供参考。为了确保本项目的成功运作和目标的实现，在运作过程中须贯彻以下原则：（1）严格执行国家法律、法规、规章

3、和政策规定，杜绝通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，保证项目 PPP模式合法合规；（2）项目实施过程坚持“公平、公正、公开”；（3）发挥社会资本融资、 专业、技术和管理优势， 提高公共服务质量效率；（4）保护国家、职工、债权人和其他各方合法权益；（涉及 TOT 的项目）（5）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（6）坚持通过法定竞争机制选择政府合作伙伴；2（7）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（8）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益；（9）理顺政企关系，明确特许经营者和政府的权利和义务，完善 PPP合作制度；（10）坚持结合项目实际情况，广泛调研，充分

4、吸收类似项目的运作经验，遵守行业惯例。2 实施方案编制的组织体系2.1 决策机制与协调机制通过联评联审机制对项目审批流程进行优化，明确项目的决策机制。可参考“来宾园博园 PPP项目实施方案”关于建立协调机制与优化流程的表述。2.2 授权关系政府对实施机构的授权2.3 编制主体3 本项目的实施机构3.1 咨询机构咨询机构是谁，受谁委托4 项目概况4.1 项目名称4.2 项目背景与意义项目的必要性放在这里论述。4.3 项目内容包括项目区位、占地面积、投资规模、建设内容、资产价值和资产范围、建设期、运营内容等。34.4 项目前期工作与项目现状4.5 产出说明4.5.1 项目直接产出提供公共产品和公共

5、服务的种类、数量、标准。产出说明部分，要和技术顾问进行协作。4.5.2 项目间接产出项目产生的具有正外部性的经济效益、社会效益、生态效益等。5 项目采用 PPP模式的必要性和可行性5.1 项目采用 PPP模式的必要性包括拓宽投融资渠道、加强政府债务管理、通过市场竞争提高公共产品供给的效率、推动政府治理模式改革、优化风险分配等。其中物有所值评价是对 PPP效率性的验证（附件一）。参考“四平市地下综合管廊 PPP项目实施方案”关于采用 PPP模式必要性的论述。5.2 项目采用 PPP模式的可行性一是从项目的角度，论证项目的属性适合引入社会资本；二是从政策的角度，论证相关行业引入 PPP的政策支持；

6、三是从社会资本方的角度，通过初步市场测试的反应，论证市场成熟度；四是从政府方的角度，通过财政承受能力论证（附件二），论证政府有能力承担 PPP。5.3 项目采用 PPP模式的运作目标6 项目的运作方式6.1 项目运作方式的决策树供参考，可以补充新的模式。4PPP项目运作方式选择项目性质存量PPP项目 新建 PPP项目否是否转让是资产所有权期满是否移交用户服务是否存在的提供方改扩建内容是否社会资本 /政府项目公司否是委托运营管理合同转让 -运营 -移交改建 -运营 -移交建设 -运营-移交建设-拥有 -运营（O&M ）（MC）（TOT）（ROT）（BOT）（BOO）图 1 PPP项目运作方式决策

7、树6.2 选定运作方式的理由结合项目的具体特征，逐步分析采取相关模式的理由。复杂项目的运作方式选择论证，可参考“来宾园博园 PPP项目实施方案”关于项目运作方式的论证。这部分可以考虑对不同运作方式进行方案比选论证，参考“昌吉供水项目实施方案”附件二的项目操作方案比选论证。6.3 项目工作界面征地资金 征地实施 立项 融资 采购过程监管 监理招标 .政府实施机构项目公司政府出资机构社会资本相关政府机构建议用上表的形式协助撰写项目工作界面， 将项目全生命周期涉及的各方责任用表格显示出来，并以此为据撰写下面的主体权责。56.3.1 实施机构的主体权责6.3.2 项目公司的主体权责6.3.3 政府出资

8、机构的主体权责6.3.4 其他政府机构的主体权责包括但不限于财政、发改、国土、审计、规划、公安、监察以及相关的行业主管部门。7 项目结构7.1 项目结构图以及对项目结构图的具体说明实体用方形，合同用椭圆形。7.2 项目合作期限7.3 项目投融资结构7.4 回报机制7.5 政府补贴资金来源PPP项目付费纳入政府预算7.6 项目资产权属8 项目风险分配8.1 风险识别基本逻辑是通过专家德尔菲法，对项目的风险（不确定性）进行识别，注意需要根据专家的资历对专家的打分设置权重。风险有无的判断是 PPP咨询水平高低的体现。 好的 PPP咨询顾问能够识别项目潜在的风险， 并在合同中加以约定， 以防止合同执行

9、过程中缺乏依据； 糟糕的PPP咨询顾问没有能力识别出相应的风险，无法在合同中加以预防，从而留下后患。常见 PPP项目的风险如表 1（来源于王守清教授授课内容， 仅供参考）所示。表 1 特定类型项目的风险类别 与项目类别相关的风险6所有类别项目电厂项目交通（道路）项目交通（隧道 / 桥梁）项目不可抗力风险政治风险（法律 /政策变化、国有化，取消合同）财经风险（通货膨胀、利率，外汇兑换率 / 可兑换性）建设风险（成本超支、工期延误、质量不合格）运营风险（运营商能力、产品数量 / 质量、生产规范化、设施 / 设备状况风险、原材料供应风险）市场收益风险（竞争风险、）法律风险（文件 /合同风险（歧义、争

10、端、仲裁、适用法律）债务偿还能力设备 /原材料进口限制发电量变化电费收取困难非法偷 /用电电力传送故障竞争低电价技术未达标而所在国营电力机构拒绝购销所发电力电厂位置不适当（交通不便）环保争端燃油 /煤价格 /供应变化施工延误过长停运时间电力购销合同违约赔偿金（发电数量 / 质量未达标）政府对利润（收益率）和电价的控制交通流量不足（预测不准或误差大）竞争路线（特别是免费 / 低价路线）过路收费费用调整受限制成本超支（由于项目规模，特别是项目处于崇山峻岭区）工期延误（拆迁，额外技术困难）所有权争议（如考古发现）为减少对公共交通影响而采取的必要措施与本路相连的其他项目延误收入为本地货币（外汇兑换率和

11、可兑换性）地质条件市区施工安全和地面交通的影响健康问题（隧道要用压缩客气）海 / 河床的稳定性隧道运营期的交通意外和火灾航运 /航空队桥梁运营的限制航运工人 / 渔民的抗议 / 反对恶劣天气7来自轮渡和空运的竞争较长的土地拆迁期现有复杂设施的转移不同部门 / 地区不合作运营收费的限制交通（铁路 / 地铁）设计获批过程的复杂 /困难项目来自路运的竞争环保争端税收问题换 / 转轨控制系统昂贵来自其他机场的竞争区域 /国际贸易情况旅游市场情况政治稳定性和居民开支情况交通（机场 / 港口） 与其他交通设施的链接项目 缺少适当的扩建土地航运能力及受设备状况、劳资争端和天气影响经济发展情况收费制度和高低的

12、变化政治风险购销或支付（ Take-or-Pay）合同管道泄漏处理厂（水 / 气）项不付费或盗窃行为目收费价格受控制环保标准变化快，特别是水处理项目8.2 风险评估对专家识别出来的风险，按照风险发生的概率和造成的危害进行评价，评估出一般风险和重大风险。8.3 风险分配根据风险分配的基本原则将风险在各方之间进行分配。风险分配三原则包括：一是由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限。PPP项目风险分配一般情况如表 2 所示（来源于王守清教授授课内容，仅供参考）。在风险分配环节，仅提供一张表格是不够的，要对政府和社会资本方究8竟如何共担风险解释清楚，

13、 例如，地铁项目对客流风险的分配要与付费机制之间关联起来。表 2项目风险分配的一般框架风险风险承担方政政发项承放款保担府府起目包/银行险保部公公供财团公公门司司应司司商政治风险国有化，取消，扣押，没收项目唯一性（没有竞争项目）法律变更 （一般，通用）法律变更（特定，专门）项目审批延误政府的无所作为或负面作为现有设施状况及相关规定税率提高（一般、通用）税率提高（特定、专门）政治不可抗力政府中止特许合同政府不支付费用当地合作伙伴的可靠性？建设风险土地拆迁与补偿？设备 /材料进口限制？成本超支？融资成本增加？工期 /质量风险？承包商违约？项目公司（特许 BOT公司）违约工程变更所引起的工期、成本变化

14、？环境破坏（持续的）环境破坏（现行的）考古和历史文物保护施工不可抗力运营风险政府部门违约项目公司违约9项目公司中止合同运营商能力缺陷环境破坏（存续的）运营不可抗力劳资争端技术风险设备维护状况 /停机时间过长设备状况（维护）市场和收益风险收费 /收益不足？市场对产品需求发生变化？产品输送途径（电 /水 /气）输送终端其他收入不足？偷窃行为（如偷水、偷电、偷气等）？燃油 /煤供应和价格发生变化？政府对利润和收费价格的限制？财经风险通货膨胀？利率？外汇兑换率？外汇可兑换性？法律风险设施抵押权 / 出租权设施所有权担保 /合同结构8.4 风险管理对主要风险的管理措施进行分析，包括风险回避、风险转移、风

15、险减轻、风险准备金、风险融资等。谁的风险谁管理。政府通过行政体系管控风险，社会资本通过合同体系进行风险转移，不可抗力通过保险转移。9 项目交易结构【合同中的主要商务条款】 9.1 项目合同体系图9.2 合资协议的交易结构具体内容仅供参考。109.2.1 项目总投资、资金来源、资本金比例9.2.2 项目公司股权结构9.2.3 政府出资方和社会资本方的主要权利义务9.2.4 项目公司的组织形式和治理结构9.2.5 股东权益分配机制9.2.6 股权转让限制9.2.7 提前退出机制9.3 特许经营协议的交易结构具体内容仅供参考。9.3.1 特许经营权9.3.2 特许经营期9.3.3 政府方的主要权利义

16、务9.3.4 项目公司的主要权利义务9.3.5 回报机制包括成本和收入测算、付费机制、回报率、股东分红等9.3.6 调价机制9.3.7 政府补贴资金来源PPP项目付费纳入政府预算9.3.8 政府配套安排包括前期工作与相关费用、项目用地、配套设施、税费优惠、政策支持9.3.9 征地拆迁和补偿9.3.10 项目设计、建设和运营9.3.11 绩效考核 【是否有必要单独设立章节】包括合同签约行为考核、工程建设质量考核、工程建设进度考核、项目资金管理考核、项目运营绩效考核、项目财务管理考核、履约担保行为考核、移交行为考核等方面的考核内容、考核对象、考核标准和考核处理办法。119.3.12 付费机制9.3

17、.13 履约担保和保险机制9.3.14 项目移交9.3.15 合同调整包括应急处理、临时接管、提前解除合同、合同变更、合同展期、项目改扩建要求9.3.16 争议解决9.4 融资协议的交易结构9.4.1 投融资结构9.4.2 融资方式无追索项目融资、有限追索项目融资和股东担保融资等方式的适用情形，以及本项目选用融资方式的优先序。9.4.3 融资保函9.4.4 金融机构的介入权9.4.5 政府融资协助9.5 资产转让协议的交易结构 【存量项目】10 社会资本的选择10.1 采购方式的选取以及项目公司是否需要二次招标要有具体论证。10.2 社会资本应当具备的条件10.2.1 主体资格是否要求法人主体

18、、是否接受联合体、联合体的具体要求、利益冲突相关规定。1210.2.2 资质根据项目要求投资人应具备的行业资质以及财务能力、技术能力和管理能力等。10.2.3 经验业绩10.2.4 合规要求供应商（如共同投标，则联合体各成员）在过去五年内，没有严重违约、被逐出现场或被解除协议等不良记录； 资产、业务、经营活动没有处于被法院执行的状态；没有因上述原因成为法律诉讼对象。10.3 招标标的10.4 评审原则和标准10.5 投标保证金10.6 采购实施程序10.6.1 采购准备10.6.2 采购与响应10.6.3 开标与评标 / 磋商、谈判流程10.6.4 采购结果确认谈判和签订协议10.7 采购进度

19、安排用 T+天数来表示1311 项目监管架构11.1 履约监管11.1.1 质量与安全监管11.1.2 收费与成本费用监管11.1.3 合法合规监管11.2 行政监管政府相关行业主管部门依据法定职责对项目公司从行政和行业角度进行行政监管，可以按照主管部门和监管内容进行列举。11.3 公众监督11.3.1 投诉受理11.3.2 信息公开12 项目财务分析12.1 基础数据注意，财务模型中的基础数据不是来源于假设，而是有数据支持的调研和预测。真正体现咨询水平的是基础数据的处理，例如，电价来自于调研和预测；电量来自于对技术人员的调研。 对每一个基础数据， 均应交待依据， 必要的时候应采用专家德尔菲法。12.2 财务测算12.3 财务评价13 附件一：物有所值评价14 附件二：财政承受能力论证14