融资平台创新.docx
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融资平台创新
国内地方政府投融资平台模式分析
第一部分各地融资平台典型模式汇总
一、天津模式
（一）总体概况
2004年11月，天津市政府组建城市基础设施建设投资集团有限公司（天津城投）。
在政府专项财政资金、土地出让金、城市基础设施配套费等资金支持下，规模迅速扩大，2009年资本规模达到677亿元。
2006年，为了发展滨海新区的基础设施建设，天津成立了“一个平台（天津滨海新区基础设施建设投资有限公司）两个中心（滨海县区土地储备中心和财务管理中心”作为投融资主体。
通过几年的发展，滨海建投集团已经控股7家投资公司、参股4家投资公司，资本总额达220亿元。
在天津城市基础建设投资卓见成效的同时，天津平台资产与负债规模急剧增加。
截止2009年底，天津市投融资公司总数为86家，注册资本金总计2088.6亿元，总资产8537.4亿元，总负债5008.7亿元，资产负债率58.67%。
其中，银行贷款3693亿元。
地方投融资公司的贷款余额占全市贷款余额的33%；其中2009年新增贷款1704亿元，占全市新增贷款的49%。
（二）天津模式的特征
尽管近年来天津市政府投融资平台数量迅速增加，但是政府资金支持主要集中在城投平台。
天津模式的特征可以归纳为：
以城投集团为重心，统一规划、统一运作，做大做强。
在政府的主导下，通过成立国有资产授权经营的大型国有独资集团公司，将政府所有各类资产整合在统一的平台中，实现向银行借贷的条件。
平台发展依靠政府主导，银行贷款是主要的融资渠道，还款来源主要是土地收益（88.8%）、地方财政未来增收（9%）和其他经营性收益（2.2%）。
（三）主要经验
天津平台发展过程的突出经验体现在针对平台扩张速度过快而引起的资金效率以及信用风险等问题，政府如何对平台进行资源整合和加强风险管理等方面，从而加大向经营性项目的转化，隔离平台债务偿付和政府财政。
这对于我国大部分地区平台均存在的发展过快、风险加剧的问题的处理上具有很好的示范作用。
1、将平台归名为“特定目的公司”，在统一口径的基础上实行分类管理
由于财政部、人行、银监会、地方金融办等各监管部门对于平台的界定和统计口径存在差异性，平台管理存在监管范围不明确、统计数据无法接口等诸多问题。
为了理顺平台结构、加强平台监管，2009年11月17日，天津市政府下发《关于印发天津市特定目的公司持续发展和严格监管的意见的通知》，该通知将政府融资平台类公司统一归名为“特定目的公司”。
按照通知的定义，特定目的公司是以政府出资和资源为基础，以市场化方式运作，承担城乡和经济功能区基础设施开发建设任务的公司，包括土地整理公司（中心）、投资公司、建设开发公司、项目管理公司和各经济功能区基础设施建设开发公司。
在此基础上，天津政府统一展开对特定目的公司的认证制度，并明确了平台监管机构的职责划分。
在统一口径的基础上，天津市政府按照项目的盈利性，将特定目的公司投资项目分为非经营性、准经营性和经营性项目。
对不同项目，采取不同的资金来源、运作方式以及监管原则。
2、加强平台的资源整合与风险防范
为了遏制平台粗放经营、风险加剧的局面，天津市自2009年12月以来，围绕“整合资源、整合项目、整合公司”这三大内容，对特定目的公司进行了深度整顿与治理，旨在优化平台结构、健全公司治理和提高盈利能力。
根据天津市金融办统计，截至2010年4月中旬，天津平台数量已由2009年底的86家降至43家。
此外，天津政府《特定目的公司财务管理暂行办法》、《特定目的公司投资项目管理暂行办法》等办法的出台，在提高平台运营能力的基础上加强了风险的防范与管理。
这些管理规定包括要求特定目的公司的资产负债率不得超过70%、资产规模大于30亿元、投资的项目必须有明确和落实资金的来源、信贷资金实行“借、用、管、还”的运行机制等重要内容。
3、积极创新，拓宽融资渠道
天津市政府投融资平台同样存在融资来源过于倚重银行贷款的现象。
目前，天津在扩大融资渠道方面的举措有：
加强上市、发债等直接融资；获得保险资金对基础设施建设累计投资已达200亿元；打造小额贷款公司、融资担保机构、创新型交易市场、融资租赁公司、保理公司、基金公司、各类产业基金等七类融资渠道。
借助多元化的融资，城投集团的目前融资成本大幅下降。
（四）开行与平台的合作关系改进
从现有资料来看，天津地方政府投融资平台与国开行建立了很好的合作关系，开行贷款是天津平台最主要的融资渠道。
截至2011年年5月，开行有余额的政府融资平台类借款人共23个，承诺中长期贷款963.4亿元，贷款余额626亿元，本息回收率始终保持100%。
在大力支持天津基础设施建设的同时，开行密切关注国家有关宏观调控政策以及贷款的风险状况，通过充当财务顾问、建立经营性土地动态监测系统与分析制度以及深化监督审计机制等方式，加强银企关系，实时掌握平台的财务状况、监督资金使用与流向、促进资金的合理利用，以保证大额贷款的安全性和收益性。
二、上海模式
（一）总体概况
上海是启动平台建设最早的地区，现已形成以上海久事集团、上海城投和上海申通地铁集团为主体的，通过下设多家实体公司形成多层次平台体系，从而满足了上海城市基础设施建设的各方面需求。
上海申办世博成功后，上海城市建设进入新一轮密集建设期。
资料显示，仅2006到2009年的4年间，上海的“重大工程建设投资”总额高达近6000亿元，年均1500亿元。
其中，轨道交通建设成为首要任务。
长期以来，上海凭借得天独厚的经验环境，在资本运作的市场化、融资的多元化方面不断创新。
上海城投集团形成“以商业银行为依托，以直接融资为突破”的创新型融资模式，通过上市、发债等方式扩大直接融资比例。
此外，上海市政府大力发展公私合作的项目融资，上海久事、城投等积极采用BOT等出让特许经营权的融资方式，利用公开招标方式来选择投资者。
政府对投资领域逐步进行分类界定，对缺乏现金流量的城市基础设施项目给予投资者现金流量补贴，以吸引和保证投资者的利益。
例如，上海地铁建设主要依靠这样的政府支持的模式，通过一条线成立一个项目公司，依靠公司的资本金获得贷款与其他融资，完成了11条地铁线路的建设任务。
（二）上海模式的特征
“规模庞大、分工明确、融资顺畅、领先发展”是上海市政府投融资平台发展最为突出的特点。
由于上海城市建设规模较大，与之对应的平台数量和规模迅速扩张。
除了上海久事集团、上海城投和上海申通地铁集团三大巨头以外，上海地产集团、浦东四大开发公司、申虹公司等平台在投融资体系中也颇具影响力。
虽然上海市的投融资平台众多，但职能划分较为明确，较少出现交叉。
上海久事的重点是确保政府规划项目的投融资任务完成。
上海城投则定位于政府投融资主体、重大工程建设主体、水务环境安全运营主体。
申通地铁主要负责上海轨道交通的投融资和运营管理。
上海地产集团、浦东四大开发公司、申虹公司等均有自己的职责和定位。
凭借优良的金融环境，上海在市场化资本运营和融资模式创新中克服了融资难问题。
除了上市、发债、公私合营的BOT、BT等方式，上海市在较早引入国外通行的项目融资的情况下，还实现了境外借款、引入外方战略合作等方式的突破。
（二）成功经验
上海政府投融资平台的成功是多方面的，既有其得天独厚的客观条件，也有政府和平台管理者的主观推动。
在人为因素方面的成功经验归纳起来，主要包括：
1.上海市政府的支持与政策保障。
多年来，政府在政策制定方面、法律规范方面、管理职能的转变、各职能部门的协调方面等不断改进与完善，为平台发展营造良好的经营环境，既给予政策支持又不直接干预经营，从而增强投资者信心，促进平台市场化运营。
2.注重国际接轨，建立市场化的管理运营机制。
作为对外开放度最高的地区，上海在引入国际通用的项目融资、引入市场化准入机制以及加快公司合作管理模式等方面实现与国际接轨，实现市场化管理运营。
3.合理划分项目类别，创新灵活的盈利模式。
对那些有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，完全交给社会投资者投资。
对虽有收费机制但收益难以平衡的基础设施项目，通过财政补贴等政策支持，吸引社会资金规范有序地投入。
利用公私合作的管理模式对城市基础设施进行经营管理，给予投资者现金流量补贴的盈利模式，它克服了没有现金流量的不足，同时也克服了过去给予投资者固定回报的不足。
4.构建良好的金融市场环境，为平台发展提供多元化融资渠道。
上海具有上海证交所、上海产权交易中心等较为发达的产权交易市场，在银行信贷市场形成中外银行共同竞争的局面。
此外，上海多年来经济的快速发展为政府提供了充裕的财政收入、使国企和民企积聚了大量的财力资源，从而为平台后续发展提供了多元化的融资渠道。
因此，对于起步较晚的地区的平台发展，重视对金融环境建设也是支持平台持续发展的重要内容之一。
5.培育高素质的投资管理人才成为平台运作成功的关键因素。
作为中国的一线城市，上海发达的工业、投资、金融和教育水平孕育一大批高素质的投资管理人才，人力资源的丰富是上海平台成功的重要因素之一。
三、北京模式
（一）总体概况
北京由于其特殊的政治地位以及城市发展的历史，其城市基础设施建设任务一直较为繁重。
但北京市政府在固定资产投资和基础设施建设上取得了较快的发展，固定资产投资由2001年的1530.5亿元，增长到2009年的4858.4亿元，其中基础设施投资由358.4亿元增长到1160.7亿元。
特别是借助2008年奥运会举办的契机，北京市的城市基础设施建设更是突飞猛进，取得了一系列的成就。
北京市的城市建设的发展是与其投融资体制改革分不开的。
北京市基础设施投融资体制改革的总体目标是通过法人体系建设、治理结构建设、现金流量建设和信用建设，通过政府和市场的有机结合，建立一个适应北京实情的、科学合理高效的基础设施投融资体制，改革的思路可以概括为“政府主导、社会参与、市场运作、金融支持”。
政府主导就是坚持政府对城市基础设施的领导、发挥财政资金的杠杆作用、建立起政府信用对城市基础设施建设的支撑基础。
社会参与即社会资本进入基础设施领域。
通过投融资体制改革，要明确哪些基础设施禁止社会资本进入、哪些领域不限制进入、哪些领域鼓励进入。
市场运作就是在现行法律法规框架内，在建设和经营管理环节，将原来由政府以行政方式运作的城市基础设施项目，让渡给社会主体，按市场模式进行运作。
金融支持，即北京市一定要积极寻求金融支持搞建设，培育一个主力金融资源。
（二）北京模式的特征
北京市城市基础设施经营管理模式为“分行业、分阶段、分型态”的管理模式。
分行业管理指项目按照可经营性程度区分管理；分阶段管理主要是对投资、建设与运营不同阶段分别按照集中、分散不同的模式进行管理；分型态管理则是按照城市基础设施资产存量、增量的不同型态实施不同的管理。
北京市政府在城市基础设施领域担当“大投资银行家”的职责，主导投资、优化建设、规范经营、执行监管。
平台运作与整合的主要特征为：
在考虑资产比例、投资规模、资产质量、股权结构以及与政府关系等各方面条件后，新组建或直接从市属大型投资公司或企业集团中选择几个作为平台。
平台的基本职能是代理国有资产管理部门拥有控股权；作为政府的载体，对基础设施进行投融资管理；统筹资金运用，促进投资建设的良性循环；贯彻和体现政府意图。
在项目投融资和运营的不同阶段，投融资平台有不同的运作方式。
在筹资阶段，建立以大额、长期、开发性金融资金为主力筹资渠道、以其他商业性金融资金（金融工具）为辅助筹资渠道的筹资体系。
投资阶段则先由政府以平台为载体自行投资，在建设过程中或建成后进行包装，在价值高点推向市场。
在建设和运营阶段则引入竞争机制进行市场化运作，对于纯经营性和准经营性项目采取完全市场化的方式进行资产整合，核心是“以存量换增量，以资产换资金”。
对于非经营性项目，则其资金完全来自于财政支持，不适合按照市场化方式整合。
随着各种机制调整促进其向经营性项目转化，再进行市场化运作整合。
（三）成功经验
1．政府角色的重新定位和部门合理分工。
明确界定政府在城市基础设施建设中的定位和职能，改革不合理的政府行为，杜绝政府的越位与缺位。
改革多头管理、各自为政、部门利益至上的行政管理体制。
2．投融资平台的建立和经营的市场化推进。
完善城市基础设施领域的法人体系，积极培育城市基础设施投融资主体，加快构建重大基础设施项目投融资平台。
完善法人治理结构，明晰产权，解决内部人控制和成本等信息不对称问题，建立激励约束机制，明确各方的责权利。
3．土地资产的垄断和存量资产的盘活。
政府对全市的资源进行垄断，尤其是对拟建设的道路和轨道交通两侧的具有升值潜力的土地进行垄断。
对于基础设施存量资产，做到增存结合、以资产换资金。
政府出台存量资产运作的办法制度，改革现行的国有资产管理结构，通过资本市场，盘活存量资产，增加基础设施建设资金来源。
4.建立合理的价格形成机制和投资补偿机制。
建立城市基础设施产品与服务的价格测算模型，确定产品与服务的价格。
同时建立投资补偿机制，包括补偿模型和补偿方式，对城市基础设施产品与服务的测算价格与实际价格的差额部分进行政府补贴。
四、福建平潭综合实验区基础设施建设项目案例
（一）背景
2009年5月，海峡西岸经济区发展战略正式上升为国家战略，同年7月平潭综合实验区设立后，迅速成为海西建设的重要抓手和战略突破口。
2011年11月，国务院正式批准《平潭综合实验区总体发展规划》，同意平潭全岛放开，批复中赋予了平潭综合实验区七个方面共28项优惠政策。
2011年4月29日，福建省人民政府与国家开发银行在福州签订《共同推进海峡西岸经济区建设“十二五”开发性金融合作备忘录》，福建省省委孙春兰书记与我行陈元董事长会谈时表示，国家开发银行站在全国大局，以强烈的责任意识和服务意识支持福建经济社会发展，希望在基础设施建设、平潭开放开发等方面给予有力支持。
为此我行行与平潭实验区管委会对接项目，平潭综合实验区基础设施建设合作项目。
（二）项目运作模式
1、借款人及建设内容
确定由平潭综合实验区投资发展有限责任公司承贷环岛公路（娘宫互通立交工程）等三条公路项目，三个项目总投资合计52.52亿元，拟申请我行贷款36亿元。
确定由平潭综合实验区交通投资发展有限公司承贷环岛西路等五个公路项目及坛南湾组团敖东农民安置房建设项目等两个农民安置房项目，以上七个项目总投资96.41亿元，拟申请我行贷款65.8亿元。
2、还款来源
项目还款来源为实验区管委会通过合法手续使以上两借款公司拥有约六千亩土地的使用权，用该土地出让收入偿还我行贷款本息，并由管委会分别与借款人签订相关协议；同时，实验区管委会出函明确当土地出让收入及借款人自身现金流少于贷款银行本息偿还计划时，管委会将通过增加公司注册资金等手段提供流动性支持，以确保借款人及时足额偿还贷款本息；当借款人土地出让收入多于银行贷款本息偿还计划时，允许借款人提前归还贷款本息。
3、信用结构
项目信用结构为实验区投资发展有限责任公司已拥有的450亩土地使用权及实验区通过合法手续使上述两家公司拥有的约六千亩土地使用权为本批次贷款提供抵押担保；当以上土地使用权不足以为我行贷款提供担保或土地使用权证未能及时取得时，实验区将提供我行认可的其他有效资产提供担保。
在签订贷款合同前落实项目四项审批手续及其他批准文件；落实具体抵押地块，并经我行认可的评估机构评估，抵质押率满足我行要求。
（三）项目承诺模式
贷款采取正式承诺和有条件承诺两种模式，其中正式承诺平潭综合实验区交通投资发展有限公司环岛公路（娘宫互通立交工程）项目贷款9亿元；其他项目贷款均为有条件承诺，条件是实验区政府通过合法手续将承诺的土地使用权办理至借款人名下，并经我行认可的评估机构评估，抵质押率满足我行要求。
贷款期限15年，其中宽限期3年。
（四）项目特点
建立土地出让金回流还款机制。
即按项目地块的出让进度动态偿还我行贷款本息，以抵押物价值评估方法不变为前提，在任何时点，确保贷款余额及其1年利息对剩余抵押物价值（已抵押未出让地块的土地使用权净值）的抵押率不上升。
项目还贷期间，在项目收储土地出让和还款计划不匹配或返还的土地收储成本不足还款时，由实验区财政安排其他土地出让资金保证该项目贷款按期还本付息，并将所需资金列入财政预算。
当借款人还款不能按时偿还我行贷款本息时，我行有权启动担保机制。
第二部分地方政府投融资平台模式创新方案分析
地方政府投融资平台之所以存在并得到快速的发展，是有其必要性、合理性和可行性的，针对当前存在的一些问题，在化解短期风险、摊平长期风险的情况下，在积极借鉴国内外成功经验的基础上，通过模式创新的方法，丰富、完善和发展地方政府投融资平台，使之成为推动青岛地方经济快速发展的有效推动力量。
模式创新的具体内容，详见下图。
地方政府投融资平台模式创新示范图
制度环境创新
统一地方政府投融资平台概念及统计口径
明确地方政府融资的合法渠道
从短期看，以整合、治理、防控为主
从长期看，以创新、完善、利用为主
发展地方政府融资的制度环境
统一概念体系，便于运营与规范
最根本的制度创新
资本金充实，法人治理结构健全的实体性主体
平台主体创新
形成重大经营决策机制、资金管理机制、内部审计机制，为其摆脱行政化，坚持市场化运作奠定基础
设立必要的准入要求和制度，通过多种形式，做实资本金
将省政府对市县政府的转移支付资金由原来的拨款关系转为注资关系，使县级平台可以获得长期、稳定的现金流，增强平台的经营能力和贷款实力
成立符合现代法人治理结构的股份有限责任公司
营业范围涵盖融资、投资、建设、运营及资本运作，部门设置齐全
构建合理的省市县三级平台体系，形成股权纽带关系
增加平台合法有效的经营性现金流，使平台主要依靠自身收益偿还债务
资本注入创新
对于项目公司运营土地过程中涉及各类税收的地方留用部分，政府返还项目公司用于未来项目建设
应向平台划入土地储备职能或注入土地、股权、矿产、供水、供气、污水处理、广告经营等特许经营权
使平台具备造血功能，拓展融资渠道
在政府控股的前提下，引导多种社会资金（社保、保险、央企、民间资金等）成为融资平台的股东
国开行参与平台运作的模式创新
国开行依托国开金融，变债权人贷款为投资人出资入股
增加公司收益，提高偿债能力
给予税收优惠
授予项目公司土地收储职能，享有土地一级开发和二级开发的权利，确保项目公司提供有效资产进行抵押或担保
给予土地政策优惠
财政运用理念上的创新
将政府所属的停车收费权、公交运营权、加油站及附属设施经营权等授予相应的平台公司
变财政收入偿债，为财政资金定期注资
通过IPO，解决资金来源与风险防控问题
融资渠道创新
融资方式创新
多渠道的融资方式，不单依靠银行贷款，增加企业债、中票、短融、信托、租赁等方式
以后续商业性项目开发带动前期公益性建设，并以商业性开发产生的现金流偿还公益性项目本息
积极寻求平台公司在资本市场上市发行
寻求优惠扶持政策中的创新点
将公益性项目与商业化项目捆绑，因此吸引社会资本投资项目
通过土地、税收等优惠政策，保证投资收益，吸引民间资本参与投资
创新担保手段
杜绝空虚担保，保证担保合规性
担保方式创新
取消人大担保确认函的担保有效性
完善财政补偿机制
财政不为平台公司作融资担保
建立抵（质）押担保池
创新担保体制
建立第三方担保机制
营造信用担保环境
设立政府风险补偿基金
创新评价体系
发展壮大地方担保机构
构建第三方地方政府负债评价体系
银行不仅只为平台公司提供贷款，而是提供更加全面、系统的金融服务，特别是通过制定系统性融资规划及其他规划方案，在有效防控风险的情况下，可协助平台公司更好更快的完成项目融资计划
根据行业特点，及现有贷款规模，为融资平台确定主贷款银行，及银团牵头行，这样做也便于监管
银行管理模式创新
建立地方政府投融资平台的主办银行制
变简单的“融资”关系为更深入的“融资融智”关系
建立银行同业间政府平台贷款信息的沟通与共享机制
第三部分新型地方政府投融资平台的主要特征
通过模式创新，构建新型地方政府投融资平台，能够发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，实现地方政府投融资由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由间接融资向直接融资转变、由无偿投入向有偿回报转变。
新型地方政府投融资平台是符合现代法人治理结构的实体股份公司，并表现出如下几点特征：
新型地方政府投融资平台主要特征分析表
1
资本金充实，法人治理结构健全的实体性主体
新型地方政府投融资平台集融资、投资、建设、运营及资本运作为一体，而不仅是地方政府融资的窗口。
针对目前平台公司资本金不实、不足的问题，新型平台公司整合地方政府拥有的优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进平台公司，以此做实资本金。
平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，具备并提高了募集资金和正常运营的能力。
2
采取主银行贷款制
由银行业监管部门组织协调，根据平台公司的业务经营范围及已有的贷款来源和规模，确定融资平台贷款的主办银行以及银团贷款的牵头银行，这样可有效解决由银行间的不正当竞争而引发的多头授信、管理失控等问题。
3
融资渠道多样化
新型平台公司不仅要继续加强与金融机构的对接与合作，而且可运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实现融资，扩大直接融资规模。
新型平台更加注重社会民间资本的作用，通过政策优惠、税收优惠、财政补贴等方式，吸引民间资本注资入股地方政府平台公司或参与平台公司的具体项目。
创新后融资平台不同于现有模式融资平台，与现有融资平台比较主要有以下几个方面的不同：
新型地方政府投融资平台与现有融资平台经营模式对比表
现有地方政府投融资平台
新型地方政府投融资平台
1
制度环境
有些地方政府投融资平台在运作过程中，在某些环节和领域与现行法规、行政条例存在一些矛盾之处，成为目前地方政府投融资平台饱受争议的根本所在。
短期内并不突破现有法律法规体系，保证合规性；长期看，可根据现实情况，修改现有法律法规体系，为地方政府投融资创造良好的外部法治环境。
2
监管要求
地方政府投融资平台的设立没有必要的准入要求，运行与操作监管缺失，仅依靠政府平台自律及银行自审、自评。
从政府和银行两个角度监管地方政府融资平台，并明确地方政府是投融资平台的监管主体。
从政府监管角度看，加强中央有关部门对地方债务监控，建立并完善地方债务风险预警体系，建立各级政府责任制度和债务偿还保障机制，建立地方政府融资额度和期限授权制度。
从银行监管角度看，严格要求各商业银行对政府融资平台的贷款行为，坚决杜绝打包贷款等行为，采取一项一审制，并完善贷前、贷中及贷后管理。
3
平台主体
存在大量空壳公司。
虽然名义上是公司性质，但实际上为地方政府国资管理部门，一套班子两块牌子。
仅具有融资功能，无实际业务行为。
成立符合现代法人治理结构的股份有限责任公司。
有充足真实的资本金，及完善、健全的公司组织结构。
4
资本构成
资本金不实，且存在一项资本金被多个平台公司共同使用与混乱挪用现象。
资本形式较为单一，以土地资本为主，过度依靠土地出让金及土地升值。
向平台划入土地储备职能或注入土地、股权、矿产等优质资产。
整合地方政府现有的可动用的资产，通过资产划拨，股权转让等方式，提高平台公司的资本实力。
并提供多种优惠条件，吸引社会民营资本入股平台公司。
5
还款来源
主要以每年的财政收入作为还款来源，财政压力过大。
项目本身无现金流或无法满足还款要求。
并将政府所属的停车收费权、公交运营权
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