邓子基财政学详细讲义第十二章 国家预算.docx
《邓子基财政学详细讲义第十二章 国家预算.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《邓子基财政学详细讲义第十二章 国家预算.docx（21页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
邓子基财政学详细讲义第十二章国家预算
第十二章国家预算
内容提要：
本章介绍了国家预算的基本概念、基本分类和预算原则，分析了国家预算的编制执行和决算过程，探讨了我国复式预算和预算外资金管理的现实问题。
学习目标：
了解国家预算、单一预算、复式预算、零基预算、增量预算、经常性预算、建设性预算、预算外资金等概念和国家预算的编制、执行和决算的程序与方法。
掌握国家预算的分类、国家预算的原则、我国国家预算的组成、复式预算的编制、我国的预算程序、预算外资金内容及范围。
应用所学的内容。
对单一预算和复式预算进行比较，分析如何完善我国的复式预算的编制，如何加强预算外资金的管理。
本章知识点认知度
第一节国家预算的概述
14.1.1国家预算的概述
14.1.2国家预算级次和组成
14.1.3国家预算的原则
第二节国家预算类别
14.2.1国家预算分类
第三节我国现行的复式预算
14.3.1我国实行复式预算的必要性
14.3.2我国的复式预算
第四节国家预算的编制、执行和决算
14.4.1预算程序
14.4.2我国预算法对国家预算程序的有关规定
第五节预算外资金的管理
14.5.1预算外资金的内涵及性质
14.5.2预算外资金的管理
了解
掌握
掌握
掌握
了解
掌握
了解
了解
了解
掌握、应用
第一节国家预算的概述
内容提要：
国家预算是政府的基本财政收支计划，用于反映政府的财政收支状况，是财政工作的中心内容之一。
我国的国家预算组成体系是按照一级政权一级预算建立的。
国家预算必须遵循公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性的原则。
一、国家预算的概述
（一）从形式上看，国家预算（是政府的基本财政收支计划，用于反映政府的财政收支状况，是财政工作的中心内容之一。
）就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的收支活动，成为反映政府财政活动的一面镜子。
（二）从实际经济内容来看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。
（三）从更深的层次上说，国家预算反映的是政府活动的范围、方向和政策，同时，由于国家预算要通过国家权力机关的审批方才生效，因而又是国家的重要立法文件，体现了国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。
二、国家预算级次和组成
国家预算也就是政府收支预算，一般来说，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。
在现代社会，大多数国家都实行多级预算，从而产生了国家预算的级次和组成的问题。
我国国家预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。
我国预算法明确规定：
国家实行一级政府一级预算，共五级预算：
中央――省、自治区预算、直辖市预算――设区的市、自治州――县、自治
自治县、不设区的市、市辖区――乡、民族乡、镇
补充：
中央预算单位，即属于中央预算序列的机构。
中央预算单位分为一级、二级、三级：
一级预算单位指中央各部委及财政预算单列的企业集团总公司；
二级预算单位指财务直属于一级预算管理的二级机构，如省一级中央驻地方位和（部属）大专院校本级等单位；
三级预算单位指财务直属于二级预算管理的三级机构，如市、州一级中央驻方单位和（部属）大专院校二级机构。
注意：
1、国家预算管理体制，实行中央和地方分税制，中央预算和各级地方预算按照复式预算编制。
2、中央政府公共预算不列赤字。
3、各级政府预算应按本级政府预算支出额的1-3%设置预备费，按照国务院规定设置预算周转金。
三、国家预算的原则
（一）公开性：
国家预算是反映政府的活动范围、方向和政策。
与全体公民的切身利益息息相关的，因此国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于人民；让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。
（二）可靠性：
每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定、估算，更不能任意编造。
（三）完整性：
该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列预算。
国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。
（四）统一性：
尽管各级政府都设有各该级财政部门，也有相应的预算，但这些预算都是国家预算的组成部分，所有地方政府预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。
这就要求设立统一的预算科目，每个科目都要严格按统一的口径、程序计算和填列。
（五）年度性：
任何一个国家预算的编制和实现，都要有时间上的界定，即所谓预算年度。
它是指预算收支的起讫的有效期限，通常为一年（365天）；目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：
一是历年制预算年度，即从每年1月1日起至同年12月31日止，我国即实行历年制预算年度；
二是跨年制预算年度：
即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个年度，如美国的预算年度是从每年的10月1日开始，到次年的9月30日止。
所谓预算的年度性原则，是指政府必须按照法定预算年度编制国家预算。
这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。
应当指出，上述预算原则是就一般意义而言的，不是绝对的。
一种预算原则的确立，不仅要以预算本身的属性为依据，而且要与本国的经济实践相结合。
要充分体现国家的政治、经济政策。
一个国家的预算原则一般是通过制定国家预算法来体现的。
历史回顾：
预算背后的历史
一、极度困难下的第一个概算
1949年，史诗般的英雄年代，充满希望的黄金年代，然而也是极度困难的年代。
建国之初，财政问题最为突出，财政赤字是造成当时物价飞涨的主要原因。
1949年全国共支出567亿斤小米，几乎等于当年财政收入的两倍！
新中国的第一个概算，就是在这种极度困难的情况下出台的。
1949年12月2日，中央人民政府第4次会议通1950年财政收支概算草案。
这个概算的编制，标志着我国的财政管理体系真正建立起来了。
具体内容：
1、收入和支出都以“斤（小米）”为计算单位，建国之初，公粮收入（农业税）是财政收入的最大来源，概算中占41.4％，说明当时农民承受了较重的负担。
2、赤字占支出的18.7％，赤字大的原因在于各项支出必须保证，而收入增长却很缓慢，加上当时全国财政不统一，加剧了财政的困难。
3、支出重点是军政，其次是经济的恢复建设。
概算中，军事费占38.8％，行政费占21.4％，国营企业投资占23.9％，
二、辉煌“一五”中的预算情况
1953年我国开始第一个五年计划建设，财政在“一五”期间发挥了筹集建设资金和促进社会主义改造的巨大作用。
具体内容：
1、由于“一五”初期指导思想急于求成，“一五”第一年的预算编制就出现了问题。
结果1月就出现赤字，到7月，赤字累计近11亿元，并连带影响到银行
信贷紧张。
2、1953年9月，副总理邓小平兼任财政部长，他提出了著名的“六条方针”：
预算归口管理；支出包干使用；自留预备费，结余不上交；严格控制人员编制；
动用总预备费要经中央批准；加强财政监察。
由于贯彻六条方针，1954年预算执行结余16.05亿元，是新中国成立以来财政日子最好过的一年。
3、1956年，急于求成的冒进倾向更为严重，“跑步进入社会主义”的口号风行一时。
导致了建国以来第一次较大的财政赤字。
面对急躁冒进情绪，周恩来和陈云及时提出要“反冒进”，紧急压缩基建规模。
使得1957年的国家预算保持了平衡。
三、大跃进导致假结合、真赤字
“大跃进”期间，预算收支形势似乎很好。
当时的统计，1958年到1960年，3年合计财政结余3.75亿元然而，大量的虚假财政收人是无价值的废品和没用的物资；而一些通过信贷渠道由商业和工业部门支付的资金其实是财政支出，大量的资金浪费和损失也要财政来解决，财政结余是虚假的。
直到1962年，中央才开始解决这个问题。
国务院后来对“大跃进”期间虚假的预算收支数字作了调整，结果是：
自1958年“大跃进”以来至1961年，连续4年财政赤字，赤字总额180.35亿元！
国家财政元气大伤。
四、调整时期不准打赤字
在调整期间，国家财政主要的任务之一就是增收节支，消灭财政赤字，维持预算平衡。
调整时期的财政收入逐年增加，每年平均递增14.7%，1965年达到473.32亿元，比1957年增长52.2％，财政支出466.33亿元，结余7亿元。
更不容易的是，在那困难的年代里，国家财政偿还了全部巨额外债。
五、十年动乱得过且过
1966年到1976年的“文化大革命”，给全中国造成了深重的灾难，财政工作也不能幸免。
十年动乱期间，财政收入共计7225.4亿元，支出共计7244.4亿元。
首尾11年间，有4年发生赤字，7年勉强平衡。
11年财政收支总额相抵，仍有赤字19亿元。
十年动乱期间，预算管理体制几乎一年一变。
一会儿收入全部上交中央，支出全由中央供给；一会儿“收支挂钧。
总额分成”；一会儿又是“定收定支，收支包干”。
预算体制变来变去，其实都是为了应急，是为了在政治动乱和生产混乱的窘境下勉强维持过日子。
六、改革开放初期力求平衡
粉碎“四人帮”后，国民经济迅速恢复，1977年财政预算结余30.93亿元，1978财政收入年更突破性地达到了1121.12亿元，扭转了连年收入完不成任务的局面，财政状况明显好转。
但是，1978年财政收入中水份很大，大约有100亿元的虚收。
1979年、1980年两年，在“政治经济形势前所未有的好的同时，财政连续发生巨额赤字，两年合计298.1亿元，是新中国历史上的最高记录。
1980年中央作出进一步调整国民经济的决策1981年的赤字由上年的127.5亿元压缩到25.5亿元。
1985年，国家预算终于实现了结余21.62亿元。
七、经济发展，财力壮大
从1985年至今，我国总体经济实力大大加无论是政治、经济、社会、文化各方面，都步入了一个前所未有的好时期。
财政整体实力也在改革开放中迅速壮大。
1997年，不含债务的财政收达到8651亿元，比1978年增长了6.6倍，年均增长11.3％。
特别是1994年财税体制改革以来，财政收入实现了较大幅度的增长，1994-1997年，财政收入年均递增18.8%，年均增加额超过1000亿元，财政的保障能力大大增强。
附：
1、农业税：
对农业收入征收的一种税，由地方负责征收管理，所得收入归地方政府。
是国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一种税，俗称“公粮”。
农业税条例规定，全国农业税的平均税率为常年产量的15．5％。
2、归口管理：
按辞海“归”有一种解释为“专任”；“口”有一种解释为渠道；归口管理实际上就是指按国家赋予的权利和承担的责任、各司其责，按特定的管理渠道实施管理。
该管的一定要按责任划分管好，不要缺位；不该管的不要乱插手、乱干预，不要错位；超出责任权限范围的，不能乱审批、不要越位；
举例说：
工商税务不能混为一谈；公安、法院、检察院不能混为一谈；要各负其则、各司其职。
第二节国家预算类别
内容提要：
财政管理必须遵循统一领导、分级管理、经济管理与行政管理、实物管理与价值管理、预算管理与信用管理四大原则。
最初的国家预算是十分简单的，政府将财政收支数字按一定程序填入特定表格，国家预算就形成了，因此国家预算通常被称为政府收支一览表。
但随着社会经济生活和财政活动的逐步复杂化，国家预算逐步形成了包括多种预算形式和预算方法的复杂的系统。
一、按其他方式分类
（一）普通预算和特别预算
1、普通预算：
又称为经费预算，是指政府编制的一般财政收支项目（科目）的预算。
2、指政府对某些具有特别意义的项目（特别事业、特殊用途的收支）另行安排的预算，如西方的公营企业投资预算、公共工程投资预算、社会保障预算及各类特种基金预算等都属于特别预算。
（二）从国家预算内容来看：
总预算与分预算（P275）
从国家预算内容的分合看，预算可分为总预算和分预算。
这里又有两种理解：
一是如果从预算项目（科目）的分合看，总预算就是政府财政收支的综合计划，它分列一般经费收支和各类特别收支项目；而分预算则是总预算中一般经费收支和各类特别收支项目的详细款项。
二是如果从预算的按部门分合来看，部门预算如国防预算、资本投资预算等就是分预算，而各部门预算的汇总就是总预算。
（三）中央政府预算和地方政府预算
1、中央政府的预算即中央政府的财政收支计划，有些国家的中央（联邦）综合预算包括地方预算，每级综合预算都是本级预算与下级预算的汇总，而有些国家的中央（联邦）综合预算与地方预算则是各自独立的，中央（联邦）预算不包括地方预算（如美国、英国等西欧国家及日本）。
2、地方政府的预算就是地方政府的财政收支计划。
（四）正式预算、临时预算、追加预算
1、凡政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后即宣告正式成立预算，这就是正式预算或称本预算。
2、为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据，这就是临时性预算。
3、在正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减正式预算收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充，这就是追加预算或修正预算。
把成立后的追加预算或修正预算与正式预算汇总执行，称之为追加（修正）后预算。
（五）增量预算和基零预算
1、增量预算，是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。
2、零基预算，则是指财政收支计划指标的确定，只以社会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况。
零基预算事实上还未成为确定的编制国家预算的一般方法，通常只用于具体收支项目预算上。
二、按技术组织形式：
单式预算和复式预算
国家预算的形式:
计划表格的安排；
国家预算的内容：
计划指标的确定。
（一）单式预算
1、定义：
在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编人单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。
2、特点：
（1）整体性强
（2）简便易行
（3）没有把全部的财政收入按经济性质分列和汇集平衡，不便于经济分析和有选择地进行宏观经济控制。
（二）复式预算
1、定义：
在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编人两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。
2、特点：
（1）便于分析、决策和控制
（2）经常预算和资本预算的各自平衡。
（3）只有经常预算的收支才有差额。
补充：
项目预算的全称为项目的计划和预算,是一种寻求最有效地调配资源以实现目标的系统方法。
由于这种方法强调的是目标和实现目标的规划，以及是按规划的项目或方案拨款而不是按职能部门上年的预算基数增加或减少一部分开支，所以它克服了其它各种预算所共有的缺点，摆脱了过分的受会计期间的限制。
我国将“零基预算”理解为“没有基数”的预算，一切从“零”开始，重新核定每一项支出。
这种理解是把它作为一种控制、削减预算的工具。
而零基预算法的核心是重新评估所有的项目，主要注意力应集中于评估项目的效率与效益，评估不同的努力水平，它是一个注重实效的好方法。
第三节我国现行的复式预算
内容提要：
本节主要分析了我国实行复式预算的必要性，通过对我国复式预算发展的回顾，探讨了我国复式预算的发展和完善问题。
一、我国实行复式预算的必要性
（一）由单式预算的缺陷和复式预算的优点决定
单式预算不利于对复杂的财政活动进行深入的分析与管理，特别是随着市场经济的发展与财政活动的日趋复杂，单式预算弊病愈益明显；它提供假象，不能反映政府赤字的内容、原因和本质，不利于宏观经济的正确决策，容易将临时性收入作经常性支出安排，人为地抬高支出基数，加剧供求不平衡的矛盾。
而实行复式预算则可克服上述弊端，客观地反映财政收支对比状况，表明财政的承受能力，为国家实行正确的宏观决策提供可靠的依据，有利于控制投资规模，提高投资效益等。
（二）由社会主义国家的双重身份决定
社会主义国家是以生产资料公有制为基础的，既是政权组织，又是全民所有制生产资料所有者的代表，政府具有社会管理和国有资产管理的双重职能。
这就决定了在现实经济生活中社会主义国家必须以两种不同的身份出现。
作为社会管理者的国家，它所支配的资金属“公共财政”范围，而作为国有资产所有者，它所支配的资金应属“国有资产管理”范围。
两种资金的性质是不同的，因此根据资金性质的不同分列预算，可以防止不同性质的资金互相挤压。
从更深层次来说，有利于适应计划经济体制向市场经济体制政府职能的转变，促进政企分离。
因此，也可以说，实行复式预算是社会主义市场经济体制的客观需要。
需要附带指出的是，70年代后期，一些发达国家陆续停止了指导预算划分为经常性预算和资本预算的做法，不再使用复式预算。
这是有其原因的。
其中最主要的是这些国家国有企业的规模不断缩小。
而我国作为社会主义国家，国有经济在社会经济中占主导地位，针对国有经济的特点单列国有资产经营预算是必要的。
我们借鉴西方国家的有益做法，应该结合国情，不能盲目地跟随西方国家的变化而变化。
二、我国的复式预算
（一）政府公共预算：
是指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府公共活动，保障国家安全和社会秩序，发展社会各项公益事业支出的预算。
（二）国有资产经营预算：
是指国家以国有资产所有者的身份取得的收入、其他建设性收入和国家用于进行经济建设的资本性支出的预算。
（三）社会保障预算：
是指国家以行政手段筹集并管理的社会保障收入和用社会保障收入安排的支出的预算。
（四）其他预算：
是指在上述三种预算之外，国家根据管理的特别需要，将某些收入及相应安排的支出对应反映所形成的预算。
补充：
我国复式预算的历史
我国复式预算制度的实行可追溯到1991年。
该年10月，国务院发布《国家预算管理条例》。
此后，我国已开始实行复式预算制度。
从1992年开始，我国的中央预算和部分省市预算采用了复式预算形式进行编制。
当时的复式预算制度将我国的预算分为经常性预算和建设性预算。
由于当时的复式预算只是在原有的收支规模基础上，对预算收支科目按性质和用途进行了划分。
这样的复式预算自然不能够适应社会主义市场经济体制的要求，因为它是在原来计划经济的框架内进行设计的，而不是依市场经济的要求重新设计预算。
而且，这样的复式预算并未将一些反映政府经济行为的资金包括在内，影响了财政宏观调控能力的发挥。
再者，国家债务管理办法未改变，债务收支资金来源不明确。
这些都对复式预算的改革提出了要求。
1994年我国颁布了预算法及其实施条例。
我国复式预算的完善
预算法对我国复式预算的框架作了规定，在相当长的时期里，我们所要做的是如何在这一框架的基础上进一步完善复式预算。
（一）公共预算的完善
必须明确区分不同性质的财政资金，只有体现社会经济管理需要的财政资金才能将其归入公共预算。
我国的一部分预算外资金的收支体现了政府管理社会的需要，需要纳入预算管理。
只有这样，才能使我国的预算符合市场经济所需要的预算的完整性和统一性的要求。
（二）国有资产经营预算的完善
由于国有资产经营预算的一些收支形式与公共预算相类似，这里区分资金收支的性质以正确地将体现不同经济性质的资金归入不同的预算就很有其必要性。
其中的关键是区分政府以何种身份进行财政资金的收支。
（三）社会保障预算的完善
由于目前我国的社会保障基金还是多头管理，因此，明确社会保障基金是财政资金就成为将社会保障预算纳入财政预算的前提。
社会保障预算的收入来源应主要是社会保障税，其收入不足以支付社会保障支出需要的部分应由政府的公共预算予以补足。
社会保障预算与公共预算都是政府以社会管理者的身份进行收支的，只是因为社会保障预算的收支有其专门的用途，因此，将其单列是可行的。
（四）其他预算的完善
这主要是根据不同时期经济形势的特点，建立起有专门收支用途的预算。
这些预算的实质应是基金预算。
第四节国家预算的编制、执行和决算
内容提要：
本节介绍了国家预算的主要程序和我国的有关规定。
一、预算程序
预算程序指预算的周期过程，它起于一个财政年度开始以前，而讫止于一个财政年度结束之后。
世界各国的预算程序分为预算编制、预算批准、预算执行和国家决算等四个阶段。
（一）预算的编制
是整个预算工作程序的开始。
预算的编制是由政府机关负责的，因而预算的编制与政府行政机构体制有着十分密切的关系。
（二）预算的批准是国家预算程序的第二个阶段。
（三）预算的执行是预算程序的第三个阶段。
是整个预算工作程序中最重要的环节。
（四）国家预算是整个预算工作程序的总结和终结，是预算程序的最后的一个环节，是一种事后监督。
图表说明：
1、预算程序－预算编制工作开始的时间：
各国预算编制工作开始的时间不尽相同。
美国的预算编制工作是从财政年度开始前的十几个月就开始。
我国预算编制一般在财政年度开始前的一个季度开始。
2、预算程序－预算编制的一般具体过程：
各国预算编制的具体过程一般是：
财政部受国务院委托首先向各地方、部门发出编制概算的通知和具体规定，然后各地方、各部门编成预算估计书提交财政部门，最后由财政部门审核汇编，提交权力机构批准。
3、预算程序－财政部主持预算编制工作：
由财政部负责指导政府各部门编制支出预算草案并审核和协调这些草案；同时根据各种经济统计资料和预测，编制收入预算草案。
最后，综合收入和支出两个部分，把预算草案交给有法定预算提案权或国会审议权的个人或机构核定。
属于这种类型的国家主要有英国、德国、意大利、日本和我国等。
4、预算程序－专门预算机关主持预算编制工作：
由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。
分开编制预算的原因是想通过这种方式来加强预算编制工作，保证支出和收入有更多的合理性和科学性，避免财政部统编支出和收入预算可能带来的各种矛盾。
属于这种类型的国家有美国和法国等。
5、预算程序－预算的批准权力：
在西方国家，预算的批准权力属于议会，大部分国家的议会实行两院制，在实行一院制的国家中，国家预算直接由其批准，如瑞典、荷兰、西班牙等就是这种类型。
在实行两院制的国家中，大部分国家议会的两院都有批准国家预算的权力。
一般地说，两院中的下院在预算批准上拥有比上院更大的权力，往往拥有预算先议权和最后批准权，美国、法国、德国、日本等就属于这种类型。
6、预算程序－预算调整：
预算调整是预算执行的一项重要程序。
预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分。
预算调整，必须经有关的权力机构审查和批准；未经批准不得调整预算。
各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按财政部门的规定报经批准。
7、执行部门：
执行权力通过的预算是政府行政机构的职责。
主管财政收支的政府机构（财政部）负责指导和监督国家各所属预算单位具体执行收支预算。
在执行过程中的国库出纳业务，一般由中央银行经理。
各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。
预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。
有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规的规定，将应上缴的预算资金及时、足额地上缴国库。
各级政府财政部门必须依照法律和规定及时、足额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。
8、预算程序－监督部门：
对预算执行的监督主要包括两个方面：
一是由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；
二是由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督，其目的是监督行政机构是否依法执行预算。
收入入库、支付
升级会员 